政府采購制度改革該從何處入手

許光建

【摘要】 隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和經(jīng)濟全球化的縱深推進(jìn)，我國政府采購制度出現(xiàn)了一些與實際不相符的地方。如采購規(guī)模依然較小，采購中的價格扭曲，采購?fù)该鞫炔桓?，存在尋租腐敗空間等。因此，需要深化政府采購制度改革，完善法律法規(guī)體系，使政府采購制度更好地服務(wù)于公共支出管理的需要，服務(wù)于推進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

【關(guān)鍵詞】政府采購 尋租 透明度 法律法規(guī)

【中圖分類號】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政府采購是我國正在進(jìn)行的財政支出管理改革的“三駕馬車”之一，也是建設(shè)現(xiàn)代財政制度的重要組成部分之一。從1994年實施分稅制改革以來，在不斷調(diào)整和完善中央和地方政府間財政收入的分配關(guān)系的同時，逐步建立了與部門預(yù)算、國庫集中支付制度相配套的政府采購制度。自2003年《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）實施以來，我國的政府采購管理體系不斷完善?；窘⒘恕肮懿煞蛛x、機構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”的工作機制，形成了以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購格局，確立了以公開招標(biāo)為主要采購方式的交易模式，統(tǒng)一規(guī)范、有序競爭并對外開放的政府采購市場正在形成。

經(jīng)過不斷的探索與發(fā)展，政府采購制度“漸入佳境”，在推進(jìn)陽光交易、節(jié)約財政資金等方面發(fā)揮了有效作用。與此同時，《政府采購法》實施十多年來，政府采購法律法規(guī)和政策體系逐步健全，相繼出臺了一系列政策文件，這些政策文件大體上可以分為三個階段（見圖1），即政府采購制度的正式建立階段（2003-2004年）、政府采購法律和政策功能的落實階段（2007-2014年）以及政府采購制度的完善階段（2014年以來）。從政策變遷的過程來看，政府采購制度自建立以來便從未停止過“打補丁”和“漏洞修復(fù)”，而《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），更是在《政府采購法》實施十多年之后才得以出臺，說明了政府采購制度隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)還在逐步完善之中。

當(dāng)前政府采購存在的主要問題和面臨的挑戰(zhàn)

第一，采購規(guī)模依然較小，影響政策功能發(fā)揮。盡管政府采購的范圍和規(guī)模在十幾年間不斷擴大，但與國際平均水平，尤其是與西方發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距。根據(jù)學(xué)者王叢虎的研究，目前國際上政府采購規(guī)模水平大體上為GDP的10%～15%和政府財政支出的30%～50%。其中，歐盟政府采購規(guī)模占GDP的15%，美國聯(lián)邦政府的采購規(guī)模占其財政支出的30%。而根據(jù)財政部公布的《2015年全國政府采購簡要情況》，我國2015年的政府采購規(guī)模占財政支出和GDP的比重分別為12%和3.1%，這些水平是明顯偏低的。

很顯然，政府采購規(guī)模偏小，必然限制各項政府采購的政策目標(biāo)的實現(xiàn)。首先，我國的政府采購在范圍上仍比較窄，特別是大量工程項目因為適用招投標(biāo)法律而不屬于政府采購的調(diào)整范圍之內(nèi)，限制了政府采購功能作用的有效發(fā)揮。其次，雖然許多法律法規(guī)都提出了運用政府采購來促進(jìn)特定行業(yè)或部門發(fā)展的政策要求，但仍缺乏制度基礎(chǔ)和執(zhí)行措施，制約了政府采購在促進(jìn)自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、中小企業(yè)發(fā)展等方面功能的實現(xiàn)。

第二，政府采購中存在價格扭曲。首先，“特供”產(chǎn)品在市場中往往缺乏可比價格。政府采購的主要方式有兩種，即大批量集中采購和少量的協(xié)議采購。批量集中采購數(shù)量大，競爭比較充分，采購價格通常會比市場價格低一些。而協(xié)議供貨由于采購量較小，采購價格容易出現(xiàn)過高的現(xiàn)象。特別是在供應(yīng)商審批環(huán)節(jié)，存在為個別供應(yīng)商“私人訂制”采購標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象；在協(xié)議供貨過程中，也存在“特供”的定制產(chǎn)品。這就導(dǎo)致采購的某些產(chǎn)品在市場中找不到相同的規(guī)格、型號和配置，從而規(guī)避與市場價格的比較，由此導(dǎo)致了“天價采購”、“豪華采購”等不良現(xiàn)象。

其次， 高價采購與低價劣質(zhì)并存。高價采購問題由于媒體披露較多，社會關(guān)注度高。但是不容忽視的是，部分產(chǎn)品和服務(wù)在采購市場中卻出現(xiàn)了低價惡性競爭的現(xiàn)象。一些供應(yīng)商通過降低產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量來降低價格獲得中標(biāo)資格，而提供高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)商卻因為沒有價格“優(yōu)勢”而被迫離開采購市場，出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)逐良幣”的亂象。由于政府采購市場規(guī)則的不完善，較易導(dǎo)致交易價格的扭曲：一方面是缺乏有效競爭的高價采購，另一方面是過度乃至惡性競爭導(dǎo)致采購價格低于成本，且產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。

最后，采購對象質(zhì)價倒掛。質(zhì)價倒掛表現(xiàn)為兩個方面：一種情況是同一貨物的采購價格在不同區(qū)域、不同時間存在差異。例如，根據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的《政府采購?fù)该鞫仍u估報告（2016）》，2015年7月中央批量集中采購某型號計算機設(shè)備的成交價格為每臺4530元。然而4個月后，上海市采購?fù)恍吞枴⑾嗤渲糜嬎銠C設(shè)備的采購價卻為每臺4820元，高于4個月前的中央集中采購價格。另一種情況是某種貨物的低配置、低規(guī)格產(chǎn)品采購價反而高于高配置、高規(guī)格產(chǎn)品的采購價。這種現(xiàn)象在電子設(shè)備中同樣存在。此外，在醫(yī)保藥物采購中，這一現(xiàn)象也較為常見。例如，同一種藥品，含量、規(guī)格或劑型更小的，中標(biāo)價格反而更高，從而出現(xiàn)公眾廣為詬病的藥價虛高問題。采購對象在質(zhì)量和價格之間的倒掛是一種更為嚴(yán)重的價格扭曲，需要從制度上進(jìn)行糾偏。

第三，采購?fù)该鞫炔桓?，存在尋租腐敗空間。根據(jù)前述中國社科院相關(guān)項目組進(jìn)行的政府采購?fù)该鞫仍u估，從政府采購信息公開的內(nèi)容來看，評估對象普遍公開了招標(biāo)公告、中標(biāo)公告，但入圍結(jié)果、投訴處理結(jié)果和違規(guī)處罰信息的公開情況不佳；從不同層級政府來看，中央和省級政府的采購信息公開情況較為規(guī)范，地市級政府采購信息公開情況不容樂觀，其中主要是協(xié)議供貨模式的信息公開情況不理想，在發(fā)布渠道、信息更新、信息詳細(xì)程度等方面存在不足。由此可見，《政府采購法》規(guī)定的公開透明原則在實際執(zhí)行中并未得到不折不扣的貫徹，還存在較大的偏差。由于《實施條例》遲至2015年才出臺，長期以來政府采購法律缺乏實施的細(xì)則，導(dǎo)致法律的威懾力不足，出現(xiàn)執(zhí)法過程中的錯位。

政府采購?fù)该鞫炔桓撸瑸閷ぷ饽酥粮瘮√峁┝俗躺臻g。根據(jù)學(xué)者公婷對我國2000-2009年十年當(dāng)中最高人民檢察院機關(guān)報《檢察日報》公開報道的2802個腐敗案例進(jìn)行的量化分析，在所有腐敗類型中，政府采購、工程承包的發(fā)案量居首位，占其分析案件總數(shù)的1/4，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于組織人事、土地交易等方面的腐敗案件。由此可見，由于政府采購?fù)该鞫炔桓?，缺乏?nèi)部控制和外部監(jiān)督，導(dǎo)致政府采購中的腐敗風(fēng)險劇增。

政府采購制度優(yōu)化過程中面臨的若干矛盾

公平競爭與政策扶持的矛盾。在《政府采購法》第三條中，除了提出公開透明原則，還規(guī)定政府采購應(yīng)遵循公平競爭原則和公正原則。但同時，《政府采購法》第九條也規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”。2015年實施的《實施條例》更是進(jìn)一步明確了通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施來實現(xiàn)上述政策目標(biāo)。從理論層面來講，政府采購對這些相對弱勢的行業(yè)和部門進(jìn)行扶持是為了更好地實現(xiàn)社會公平公正。然而，在實際執(zhí)行中，由于整體采購規(guī)模和范圍較小，上述政策功能并未得到充分發(fā)揮；同時，現(xiàn)有法律法規(guī)中沒有明確采購人落實相關(guān)政策功能的法律責(zé)任，政府采購的相關(guān)法律存在分割，導(dǎo)致已有扶持政策難以落實的同時，還出現(xiàn)地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)等問題。

程序規(guī)范與行政效率的矛盾。政府采購制度建立的根本目的是為了通過“陽光下的交易”有效預(yù)防腐敗，這就對采購程序的規(guī)范性提出了嚴(yán)格要求。尤其是公開招標(biāo)，從采購人報送采購計劃到最終簽訂合同，按照法定時間最快也需要40天左右。邀請招標(biāo)還需要在此基礎(chǔ)上增加7個工作日的資格預(yù)審時間，極大影響了采購的時效。同時，《政府采購法》規(guī)定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要方式。這導(dǎo)致的結(jié)果有：采購人忽視采購需求，不分項目特點一味強調(diào)公開招標(biāo)，使采購過程陷入形式化，一些本可以通過非招標(biāo)采購提高時效的情形往往被公開招標(biāo)程序拖延；招標(biāo)采購需要的文件過于繁瑣，有時采購實體不得不在已經(jīng)耗時做了大量工作后宣布廢標(biāo)或出現(xiàn)流標(biāo)。因此，程序規(guī)范可能制約了行政效率，給采購工作帶來大量沉沒成本。更嚴(yán)重的情況是，一些公開招標(biāo)程序反而被采購部門和投標(biāo)企業(yè)所操縱，既犧牲了效率又沒有實現(xiàn)程序規(guī)范。

簡政放權(quán)與加強監(jiān)管的矛盾。近三年來，在簡政放權(quán)、放管結(jié)合的行政體制改革要求下，政府采購的管理理念和機制也發(fā)生了一些變化。具體來看，主要是對政府采購管理從過程導(dǎo)向轉(zhuǎn)換為結(jié)果導(dǎo)向。然而，目前有關(guān)采購人、供應(yīng)商、采購代理機構(gòu)、電子化采購、監(jiān)督檢查等管理辦法尚未出臺，采購需求標(biāo)準(zhǔn)、采購文件標(biāo)準(zhǔn)等采購標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面仍存空白，監(jiān)督問責(zé)機制尚未完善。這些配套機制沒有及時跟進(jìn)，將難以對采購單位形成有效監(jiān)管，也必然制約簡政放權(quán)對提高效率的作用。

對外開放與產(chǎn)業(yè)保護(hù)的矛盾。加入世界貿(mào)易組織（WTO）的政府采購協(xié)議（GPA）是我國政府采購發(fā)展面臨的重大課題。為了履行加入WTO的承諾，2007年底我國向WTO提交了加入《政府采購協(xié)定》（GPA）申請書和初步出價，啟動了加入談判工作。目前，已提交了6份出價，即將進(jìn)入最后階段。中國加入GPA，在履行開放政府采購市場承諾的同時，也要求對本國政府采購制度和法律進(jìn)行完善。這對政府有關(guān)制度設(shè)計者提出了相當(dāng)高的要求。從歐美等GPA參加方的政府采購制度來看，這些國家也注重發(fā)揮政府采購對購買國貨、扶持小微企業(yè)、支持節(jié)能環(huán)保及技術(shù)創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的政策功能。因此，要學(xué)習(xí)這些國家的實踐經(jīng)驗，科學(xué)制定政府采購政策的調(diào)控目標(biāo)、實施辦法和配套措施，加強政府采購政策與產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策等各項政策的相互協(xié)調(diào)銜接，在不斷提高政府采購應(yīng)對國際化能力的同時，有效發(fā)揮其政策功能。

深化政府采購制度改革的對策

明確目標(biāo)定位，優(yōu)化政策功能。近年來，國外政府采購實踐中出現(xiàn)多元化的政策目標(biāo)和理念，除了產(chǎn)業(yè)政策方面的目標(biāo)以外，還有勞動保護(hù)、職業(yè)安全、婦女權(quán)益、殘疾人就業(yè)等社會責(zé)任方面的目標(biāo)。除此以外，綠色采購、可持續(xù)采購等理念也被西方國家貫穿于整個政府采購過程之中，越來越多的國家試圖擯棄單一的以價格決定中標(biāo)的采購模式，通過新的采購理念促進(jìn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。就我國而言，十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》更是明確提出了要健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品的政府采購政策。因此，政府采購管理部門要轉(zhuǎn)變觀念，從片面強調(diào)節(jié)約資金轉(zhuǎn)到注重采購質(zhì)量和實效、注重公共服務(wù)效益上來，從單純追求經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)變到綜合考慮社會效益和滿足政府社會經(jīng)濟發(fā)展的宏觀要求上來，充分發(fā)揮政府采購的政策功能，體現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展的政策目標(biāo)。

擴大采購規(guī)模，拓寬采購范圍。政府采購規(guī)模的大小，直接影響到政府采購政策功能的發(fā)揮。目前我國政府采購的規(guī)模還比較小，范圍仍較窄，需要進(jìn)一步擴大政府采購的規(guī)模，將貨物類采購從通用類貨物向?qū)Ｓ妙愗浳镅由?，將工程類采購與《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）的規(guī)定相銜接，將服務(wù)類采購從專業(yè)服務(wù)擴展到服務(wù)外包、公共服務(wù)等新型服務(wù)領(lǐng)域。在擴大政府采購過程中，服務(wù)類采購是重點。政府采購范圍的擴大，采購規(guī)模的提高，有助于發(fā)揮政府采購在政治、經(jīng)濟和社會等方面的功能。近年來政府采購的目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向滿足采購單位實際需要和提高公共服務(wù)質(zhì)量，完善服務(wù)類采購管理顯然有助于更好地發(fā)揮政府采購的政治功能。近年來我國政府采購對支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和小微企業(yè)發(fā)展方面加大了力度，但整體規(guī)模較小制約了政策效應(yīng)的發(fā)揮。政府采購的社會功能體現(xiàn)在支持節(jié)能環(huán)保、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)等方面，這也需要以一定規(guī)模的政府采購量為前提。

細(xì)化采購預(yù)算，促進(jìn)透明采購。各預(yù)算單位在編制部門預(yù)算的同時應(yīng)編制政府采購預(yù)算，明確規(guī)定政府采購預(yù)算編制的具體內(nèi)容，細(xì)化預(yù)算編制的項目和要求，使政府采購預(yù)算與部門預(yù)算實現(xiàn)同步編制，并在部門預(yù)算中一一列示。同時，還應(yīng)提高政府采購預(yù)算編制過程和操作方法的科學(xué)性，加強財政部門對各預(yù)算單位政府采購預(yù)算的審核，保障政府采購預(yù)算的質(zhì)量和可落實性。目前，《政府采購法》、《實施條例》以及《中華人民共和國預(yù)算法》尚未對政府采購預(yù)算編制做出明確規(guī)定，需要在下一步的法律法規(guī)體系完善中加以明確。在規(guī)范編制政府采購預(yù)算的基礎(chǔ)上，還需要加強對政府采購預(yù)算的公開。預(yù)算的透明、公開、可問責(zé)是公共預(yù)算治理的應(yīng)有之義，政府采購作為公共支出的重要內(nèi)容，也必然要與預(yù)算治理的要求相適應(yīng)。

完善監(jiān)督機制，減少違規(guī)空間。政府采購的監(jiān)督機制包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督包括內(nèi)部管理控制、審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、財政部門監(jiān)督等方面，外部監(jiān)督包括人大、政協(xié)、公眾、媒體以及國際社會的監(jiān)督等?？傮w而言，目前的監(jiān)督機制主要側(cè)重內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督較為缺乏，這與政府采購的透明度不高有很大關(guān)系。沒有透明度，外部監(jiān)督就無從談起。而內(nèi)部監(jiān)督又主要重視事后的違規(guī)行為懲罰，缺乏事前防范和內(nèi)部控制。完善政府采購的監(jiān)督機制，需要著眼于政府采購的全過程，目前而言，尤其要加強政府采購的源頭管理和結(jié)果管理，做到科學(xué)合理確定采購需求，嚴(yán)格把關(guān)供應(yīng)商履約驗收情況，及時披露采購程序、招標(biāo)投標(biāo)結(jié)果、驗收結(jié)果、投訴結(jié)果以及監(jiān)督檢查結(jié)果，為外部監(jiān)督提供制度環(huán)境，使政府采購有效回應(yīng)公眾的質(zhì)疑和公眾的公共服務(wù)需求。

完善法律法規(guī)，填補制度空缺。近年來，在完善法律法規(guī)體系方面，全國人大常委會于2014年修改了《政府采購法》的部分條目，國務(wù)院出臺了《實施條例》，財政部也先后出臺了《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》等管理制度。但總的來看，相關(guān)法律法規(guī)體系和配套制度還存在一些空缺之處，例如對購買“本國貨物”的界定、工程采購適用《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的不同類型、政府采購預(yù)算管理、分散采購管理、協(xié)議供貨管理等方面，還需要填平補齊相關(guān)規(guī)章制度。另外，還需要對現(xiàn)行法律法規(guī)中與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的部分進(jìn)行修改、修訂和調(diào)整。與此同時，還應(yīng)根據(jù)與國際接軌的需要，調(diào)整我國現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)中與國際慣例相沖突的地方，制定相關(guān)規(guī)章制度以明確適用GPA等國際規(guī)則的政府采購范圍和程度。更重要的是，要加強政府采購部門以及相關(guān)中介機構(gòu)的能力建設(shè)。

（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長、教授；中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生吳珊對本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①《中華人民共和國政府采購法（2014修正）》，中華人民共和國財政部官網(wǎng)，2016年11月20日。

②《中華人民共和國政府采購法實施條例》，中華人民共和國財政部官網(wǎng)，2016年11月20日。

③劉祝余：《勇于實踐 敢于擔(dān)當(dāng) 推動政府采購工作再上新臺階》，《中國財政》 ， 2016年第2期。

責(zé)編/高驪 溫祖俊