政策工具視角下我國養(yǎng)老政策的文本分析

張婕

摘 要：文章通過文獻(xiàn)調(diào)查、邏輯分析、統(tǒng)計(jì)分析等方法，利用Rothwell和Zegveld的政策工具理論，對我國的養(yǎng)老政策的文本內(nèi)容進(jìn)行量化分析與評價(jià)，客觀分析《規(guī)劃》的特點(diǎn)與不足，針對不足提出相應(yīng)的對策建議。根據(jù)政策工具理論將養(yǎng)老政策的指標(biāo)按照政策工具理論的三個(gè)方面即需求面、環(huán)境面、供給面劃分，將定性的政策通過定量分析將其客觀呈現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老政策;政策工具;政策文本

養(yǎng)老政策是國家政策中的重要部分，養(yǎng)老政策不僅是老年人的生活需求和利益維護(hù)的政策保障，而且也是維護(hù)國家穩(wěn)定和諧發(fā)展的核心內(nèi)容。我國當(dāng)前對養(yǎng)老方面的學(xué)術(shù)研究一直在不斷發(fā)展并且有了豐富的學(xué)術(shù)成果。本文中的Rothwell和Zegveld的政策工具理論中供給型政策工具對政策是推動(dòng)作用，需求型政策工具則是拉動(dòng)作用，環(huán)境型政策工具是輻射作用。我國在金融、教育、體育和醫(yī)療等方面都應(yīng)用該政策工具理論，這為公共政策的創(chuàng)新研究提供了全新的思路。

一、我國養(yǎng)老政策文本信息整理

（一）政策工具分類

1.供給型政策工具

供給型政策工具是政府為滿足各方面對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)生的需求，屬于一個(gè)“供給者”的角色，是養(yǎng)老事業(yè)的推動(dòng)力。供給型政策具體包括了資金投入、教育培養(yǎng)、技術(shù)和信息的支持、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的保障。

2.需求型政策工具

需求型政策工具的功能主要是政府為了滿足當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的需求，是養(yǎng)老事業(yè)的拉動(dòng)力。需求型政策具體包括了公共采購、服務(wù)外包、消費(fèi)市場和海外交流。

3.環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具的功能是政府利用外部因素的滲透和影響，為養(yǎng)老服務(wù)的推進(jìn)發(fā)展培養(yǎng)一個(gè)良好的政策環(huán)境。該政策工具主要是采用目標(biāo)規(guī)劃、資金支持、養(yǎng)老稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制和策略性措施五個(gè)具體政策工具。

（二）定義內(nèi)容單元類目與政策文本編碼

為了避免重復(fù)性和方便及時(shí)查找更正，本文的政策文本編碼是按照“一級標(biāo)題-二級標(biāo)題-段落”的模式進(jìn)行編碼，通過對文本的編碼和分類，得到客觀的數(shù)據(jù)分布情況，具體見表1。

二、統(tǒng)計(jì)分析

（一）供給型政策工具過溢

供給型政策工具占總的工具類型比重的45.36%，總體來說占比過溢。公共服務(wù)和教育培養(yǎng)占比最多，其中，公共服務(wù)占比最大;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技信息支持占比均衡;資金投入的條目項(xiàng)比重是供給型政策工具中最小的。供給型的政策工具之間的分布是很不均衡的。公共服務(wù)和教育培養(yǎng)的占比，說明政府更加注重提升公共服務(wù)、人才培養(yǎng)和工作能力。比重較為均衡的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的重點(diǎn)內(nèi)容，依然存在城鄉(xiāng)差異大，設(shè)施不完善的問題?？萍夹畔⒅С终急热匀惶?，對科技信息的關(guān)注應(yīng)該加強(qiáng)重視，技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)老齡事業(yè)的科學(xué)化、系統(tǒng)化、和專業(yè)化。同時(shí)，我國的養(yǎng)老事業(yè)處發(fā)展起步晚，需要政府加大資金投入力度促進(jìn)老齡事業(yè)的發(fā)展，資金投入是其他政策的財(cái)政保障，然后我國在使用資金投入工具的力度是不夠的，。

（二）需求型政策工具缺位

需求型政策工具占比最少，需求型政策工具的作用沒有得到良好發(fā)揮，政府對其的重視還不足。需求型政策工具是老齡事業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)力，政府在需求型政策工具的缺位導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展在很多方面得不到滿足，減慢了老齡事業(yè)發(fā)展的速度，不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。消費(fèi)市場占比最多，消費(fèi)市場是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力，市場的發(fā)展加速了社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老設(shè)施和老年人的生活水平的提升。公共采購工具占比稍大，公共采購是政府通過購買養(yǎng)老公共產(chǎn)品滿足養(yǎng)老服務(wù)的需求，占比過重也會(huì)加重財(cái)政的負(fù)擔(dān)。服務(wù)外包占比第三，在政策中涉及的內(nèi)容較少，工具的作用沒有得到發(fā)揮，企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)組織缺少足夠的發(fā)展機(jī)會(huì)和空間。海外交流占比僅是7.7%，2016年國務(wù)院發(fā)布的養(yǎng)老政策中才涉及到海外交流，我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展起步較晚，我國在需求型政策工具方面嚴(yán)重缺位。

（三）環(huán)境型政策工具強(qiáng)勢

環(huán)境型政策工具的占比是41.24%。政府重視環(huán)境型政策工具是因?yàn)樵撜吖ぞ咧兄贫ǖ闹黧w是政府，占比大。目標(biāo)規(guī)劃占比最大，目標(biāo)規(guī)劃是所有政策的根本，是老齡事業(yè)的發(fā)展方向和路徑選擇，政策必須要不斷改進(jìn)發(fā)展，適應(yīng)當(dāng)代發(fā)展和滿足迫切需求，對主要矛盾的緩解和實(shí)踐的推進(jìn)有著重要作用。法規(guī)管制也同樣占了很大比重，法規(guī)管制的政策工具偏重，法規(guī)管制在保障養(yǎng)老發(fā)展秩序穩(wěn)定的同時(shí)，也阻礙和限制了好多具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)和社會(huì)組織。策略性政策占比較多，它是根據(jù)具體實(shí)情指定的相關(guān)政策，相對靈活，但地區(qū)之間差異較大，策略性政策比重過多會(huì)局限部分地區(qū)的發(fā)展。金融支持和稅收優(yōu)惠作為政府發(fā)展養(yǎng)老市場的經(jīng)濟(jì)手段，比重明顯太低，沒有金融支持和稅收優(yōu)惠，顯然技術(shù)推進(jìn)要慢很多，企業(yè)的發(fā)展規(guī)模和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高也會(huì)受到制約。環(huán)境型政策工具的分布比重是不均且不合理的，環(huán)境型政策工具強(qiáng)勢，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

三、針對文本分析的政策建議

（一）保持供給型政策工具的推動(dòng)力

供給型政策工具是老齡事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力，政府應(yīng)該優(yōu)化供給型政策工具的結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)公共服務(wù)，提高老年社會(huì)公共服務(wù)的意識和責(zé)任感，提升公共服務(wù)平臺的業(yè)務(wù)水平和服務(wù)能力，加強(qiáng)社區(qū)和其他社會(huì)組織的公共服務(wù)平臺建設(shè)，為老年人提供更加便捷和靈活的高水平公共服務(wù)。保持對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育培養(yǎng)工具的使用力度，通過教育培養(yǎng)促進(jìn)養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變和養(yǎng)老服務(wù)的多樣化發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施，減少地區(qū)間差異，加強(qiáng)對農(nóng)村的養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。著重加強(qiáng)對科技信息支持政策工具的使用，激勵(lì)科技的發(fā)展和信息的完善，推動(dòng)養(yǎng)老信息系統(tǒng)一體化、便捷化和科學(xué)化。強(qiáng)化資金投入工具的使用，資金的投入可以加快老年基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、老齡事業(yè)信息技術(shù)推進(jìn)、養(yǎng)老服務(wù)的信息平臺建設(shè)和老年人醫(yī)療護(hù)理的需求，同時(shí)加快公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革和社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

（二）加強(qiáng)需求型政策工具的拉動(dòng)力

需求型政策工具占比最小，嚴(yán)重缺位，要加強(qiáng)需求型政策工具的使用力度，發(fā)揮拉動(dòng)力作用。逐漸弱化消費(fèi)市場工具的使用力度時(shí)，我國養(yǎng)老事業(yè)起步較晚，通過增加對老年人的消費(fèi)補(bǔ)貼加強(qiáng)對老年消費(fèi)市場的塑造，但也增加了養(yǎng)老成本和國家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，在市場穩(wěn)定發(fā)展中不斷弱化該工具的使用力度。保證公共采購工具的使用，遵循利益最大化的原則，對公共采購的指標(biāo)計(jì)劃精心設(shè)計(jì)，合理利用，保障養(yǎng)老服務(wù)的基本需求，不斷推動(dòng)公共采購的多樣性和專業(yè)性，確保公共采購資源被充分利用。提高對服務(wù)外包政策工具的使用頻率，減輕政府壓力的同時(shí)促進(jìn)養(yǎng)老市場的競爭與發(fā)展，構(gòu)建有利于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的服務(wù)外包支持體系。著重加強(qiáng)對海外交流的工具使用，提高對海外交流重要性的認(rèn)識，借鑒經(jīng)驗(yàn)，深化海外交流工具的使用，推動(dòng)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，加強(qiáng)海外交流的深度。

（三）優(yōu)化環(huán)境型政策工具的組合結(jié)構(gòu)

環(huán)境型政策工具強(qiáng)勢，保障了環(huán)境型政策工具對老齡事業(yè)的輻射性和滲透力，為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供了很好的外部效應(yīng)和環(huán)境支持。在保證法規(guī)管制下，放寬對老齡事業(yè)的限制，給予養(yǎng)老市場、社會(huì)組織和老年人一定的發(fā)展空間，推動(dòng)管理制度的深化與改革。降低策略性政策和目標(biāo)規(guī)劃的使用力度，目標(biāo)規(guī)劃和策略性政策都起了指導(dǎo)性作用，但地區(qū)間的老齡程度不同，差異較大，更加需要因地制宜的制定符合實(shí)情的養(yǎng)老政策，在保證方向正確的情況下靈活應(yīng)用策略性政策工具。提高金融支持和稅收優(yōu)惠的使用力度，充分發(fā)揮金融跨期資源配置功能，鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)的養(yǎng)老金融體系，著力解決社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的財(cái)政不足、稅費(fèi)優(yōu)惠等方面的實(shí)際困難，進(jìn)一步優(yōu)化民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策環(huán)境。