社會工作在民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中的介入研究

張全梅 包寶海 趙美亮

【摘 要】 本文以青海省C縣為例，介紹了C縣精準(zhǔn)扶貧實(shí)施情況，分析了C縣精準(zhǔn)扶貧開發(fā)中存在的困境與問題，探討了社會工作介入C縣精準(zhǔn)扶貧的路徑。一是對接地方政府，加強(qiáng)合作與交流;二是以社區(qū)為本，拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展渠道，為社區(qū)增能;三是加強(qiáng)政策倡導(dǎo)，擔(dān)當(dāng)扶貧橋梁;四是開展三方評估，鞏固脫貧成果。最后，對社會工作介入C縣的精準(zhǔn)扶貧中凸顯的不足及努力方向作了深刻的反思。

【關(guān)鍵詞】 民族地區(qū);精準(zhǔn)扶貧;社會工作;介入路徑

一、問題的提出

貧困問題一直是長期困擾中國發(fā)展的突出問題，習(xí)近平總書記指出，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，讓貧困人口及貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾。黨的十九大指出，五年來，我國脫貧攻堅取得了決定性進(jìn)展，貧困人口減少6800多萬，貧困發(fā)生率由10.2%降到3.1%。[1]由此可見，精準(zhǔn)扶貧不僅是脫貧攻堅中的戰(zhàn)略性行動，更是黨和國家的政治性行動。進(jìn)入新時代，盡管我國的扶貧工作取得了一定的成績，但要在2020年實(shí)現(xiàn)消除絕對貧困、全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，依然有一定的難度。[2]由于脫貧進(jìn)入攻堅沖刺期，以往粗放單一的扶貧方式根本無法滿足當(dāng)前嚴(yán)峻的脫貧形勢，[3]因此我國扶貧方式向精準(zhǔn)型轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變適應(yīng)了時代的發(fā)展需求，但也面臨一些新的問題，如扶貧方式落后和扶貧效率較低等問題。精準(zhǔn)扶貧是指針對不同的地理環(huán)境、不同的貧困狀況，運(yùn)用科學(xué)的方法對貧困對象進(jìn)行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、 精準(zhǔn)管理的扶貧方式。[4]整個社會工作的發(fā)展歷史就是一部人類應(yīng)對災(zāi)難、疾病以及消除貧困等的助人、自助史。社會工作作為一門助人、自助的職業(yè)，它起源于慈善事業(yè)，與扶貧、濟(jì)困活動有著密不可分的關(guān)系，所謂社會工作介入精準(zhǔn)扶貧，是指將社會工作的專業(yè)理念和方法應(yīng)用到精準(zhǔn)扶貧工作中，以彌補(bǔ)精準(zhǔn)扶貧過程中的制度固化弊端。[5]社會工作介入精準(zhǔn)扶貧能夠為其提供理念上的參考、技術(shù)上的支持、制度上的創(chuàng)新，這對于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會具有重要作用。

二、青海省C縣精準(zhǔn)扶貧實(shí)施情況

1、C縣的基本概況

C縣地處青藏高原以東，省境西南部，州域東北部。全縣幅員遼闊，面積1.53萬平方公里，現(xiàn)有人口6.57萬，轄5鎮(zhèn)2鄉(xiāng)57個行政村、10個社區(qū)、251個生產(chǎn)合作社。

（1）貧困特點(diǎn)。C縣具有氣候惡劣，貧困人口居住偏遠(yuǎn)且分散，產(chǎn)業(yè)單一且發(fā)展后勁不足，扶貧成本較高、脫貧難度大，貧困群眾“等、靠、要”思想根深蒂固的特點(diǎn)。一是自然氣候惡劣。該地區(qū)發(fā)生雪災(zāi)的頻率相當(dāng)頻繁，“十年一大災(zāi)，五年一中災(zāi)，年年有小災(zāi)”已成為畜牧業(yè)生產(chǎn)的常態(tài)。二是農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低。由于氣溫低、災(zāi)害多，農(nóng)作物只能種植一季，而且只能種植青稞、馬鈴薯、芫根等作物，土地貧瘠、投入高、產(chǎn)出低;畜牧業(yè)自然草場退化嚴(yán)重，產(chǎn)草量少。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)長期排在全省末尾，水電路通訊等設(shè)施不健全;縣域人口少，消費(fèi)量小，物價高，群眾生產(chǎn)生活成本高。四是民生短板多?？h域企業(yè)少，就業(yè)渠道窄;教育水平低，初高中學(xué)生流失嚴(yán)重、上不起大學(xué)的多，因?qū)W致貧、因?qū)W返貧問題突出;醫(yī)療衛(wèi)生條件差。五是貧困群眾“等靠要”思想根深蒂固。長期以來艱苦貧困的生活環(huán)境，加之發(fā)展沒有足夠的政策、項目支持，群眾悲觀消極、“等靠要”和苦熬苦撐的思想問題突出，部分群眾長期貧困，逐漸失去了對美好生活的向往，或滿足于目前生活狀態(tài)，缺乏自我脫貧致富的信心與決心。

（2）貧困狀況。C縣農(nóng)村人口56449人，占總?cè)丝诘?5.9%;藏族占98%以上，是一個以草原畜牧業(yè)為主，兼有小塊種植業(yè)的省定貧困縣。致貧原因主要是缺資金缺勞力、因災(zāi)因病、因?qū)W因殘致貧、缺技術(shù)及自身發(fā)展不足致貧等。

2、C縣的精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)過程及措施

C縣堅持把脫貧攻堅工作作為最大的政治任務(wù)、最大的民生工程，縣委縣政府面對種種困難和挑戰(zhàn)，以高度的政治責(zé)任和頑強(qiáng)的工作作風(fēng)，勇于擔(dān)當(dāng)、積極作為，全力以赴推動脫貧攻堅工作，取得一定的成效。從規(guī)模上看，2015年，全縣精準(zhǔn)識別出貧困村23個，占全縣行政村比重約40%，貧困戶5470戶18363人。目前23個貧困村全部退出，貧困村退出率100%，脫貧5468戶20099人。從速度上看，貧困發(fā)生率由2015年的33%降至2018年底的0.28%，低于國家標(biāo)準(zhǔn)3%。從質(zhì)量上看，2015年全縣農(nóng)牧民人均可支配收入5628元，2018年為7709元，較2015年增長約37%，“水、電、路”等基礎(chǔ)設(shè)施愈加完善，教育、醫(yī)療、文化等社會事業(yè)進(jìn)步明顯，貧困群眾內(nèi)生動力明顯增強(qiáng)，收入穩(wěn)定，幸福指數(shù)上升。①

結(jié)合縣情實(shí)際，聚焦精準(zhǔn)施策。縣委縣政府通過轉(zhuǎn)移就業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等政策確保了貧困戶年人均可支配收入達(dá)到5601元以上;通過實(shí)施易地搬遷、危房改造等項目確保了貧困戶有安全住房;通過落實(shí)控輟保學(xué)確保了義務(wù)教育階段學(xué)生無因貧輟學(xué)問題;通過積極引導(dǎo)和采取綜合措施，提高城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險參保率，確保了貧困戶城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險98.2%，養(yǎng)老保險參保率達(dá)到96%;通過統(tǒng)籌整合各行業(yè)部門培訓(xùn)項目，培訓(xùn)人數(shù)達(dá)2152人次，轉(zhuǎn)移就業(yè)3238人，實(shí)現(xiàn)了有意愿勞動力職業(yè)教育或技能培訓(xùn)全覆蓋。②

創(chuàng)新發(fā)展模式，確保脫貧質(zhì)量。一是開創(chuàng)“生態(tài)+”，開創(chuàng)扶貧“新格局”?！吧鷳B(tài)+畜牧業(yè)”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，“生態(tài)+文化旅游業(yè)”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力源泉?？h委縣政府以畜牧業(yè)發(fā)展為現(xiàn)實(shí)支撐，以文化旅游業(yè)的發(fā)展為持久動力，不斷形成經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會繁榮穩(wěn)定的良好局面。讓許多貧困群眾通過“生態(tài)+”摘掉窮帽子。二是通過黨建的引領(lǐng)架起扶貧的“連心橋”?？h委縣政府把選派“第一書記”及駐村工作作為基層組織建設(shè)全面進(jìn)步和精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略全面落實(shí)的重要舉措，共組建57個聯(lián)點(diǎn)單位幫扶57個行政村。精準(zhǔn)選派57名省州縣級干部到村擔(dān)任“第一書記”，選派126名干部擔(dān)任駐村工作隊成員。同時組織全縣2738名干部職工深入村社與5509戶20258人結(jié)對認(rèn)親，進(jìn)行“一對一”幫扶。

三、青海省C縣精準(zhǔn)扶貧開發(fā)中存在的困境與問題

1、氣候惡劣，發(fā)展資源有限

C縣的發(fā)展受到自然條件的制約。C 縣高海拔地貌塑造了景色優(yōu)美的環(huán)境，但是也為農(nóng)戶帶來一些生活阻礙，一是氣候惡劣，施工期短，導(dǎo)致施工建設(shè)難度增大;二是地形復(fù)雜，且居民點(diǎn)分布零散，導(dǎo)致修路難度大;三是響應(yīng)國家保護(hù)生態(tài)的號召，導(dǎo)致眾多產(chǎn)業(yè)不能上線。

2、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公共服務(wù)水平低

交通、衛(wèi)生、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)牧民行路難、就醫(yī)難、吃水難、用電難、通信難的問題依然存在。貧困村的電力仍需擴(kuò)容增量，通訊基礎(chǔ)設(shè)施仍需鞏固提升，貧困和非貧困村的通路條件仍需改善。同時，由于歷史、經(jīng)濟(jì)等各方面原因，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)水平不能滿足群眾日益增長的需求。

3、培育扶貧特色產(chǎn)業(yè)難，自我發(fā)展動力不足

發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是高海拔貧困縣增強(qiáng)自我發(fā)展能力的主要途徑。然而，在貧困村培育有競爭力的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)十分困難。主要表現(xiàn)在：一是勞動者的文化素質(zhì)普遍較低，觀念落后，不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律;二是農(nóng)牧民“等、靠、要”思想限制其自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)的自我發(fā)展;三是自然條件嚴(yán)酷，農(nóng)牧民抵御風(fēng)險能力弱，對農(nóng)戶的收入也造成了一定影響;四是由于受社會發(fā)展程度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一影響，貧困群眾增收渠道窄，政府扶持貧困村、貧困戶把產(chǎn)業(yè)搞起來，仍然會出現(xiàn)因市場因素半途而廢的現(xiàn)象。

4、貧困群眾增收渠道窄，因病、因災(zāi)致貧返貧現(xiàn)象突出

該縣自然生存條件嚴(yán)酷，全縣平均海拔4500米，生產(chǎn)生活條件差，抗災(zāi)救災(zāi)能力弱，衛(wèi)生健康意識差，地方病發(fā)病率高，脫貧與返貧成拉鋸式狀態(tài)。同時，由于受社會發(fā)育程度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一影響，貧困群眾增收渠道窄。據(jù)調(diào)查，在貧困農(nóng)牧民收入結(jié)構(gòu)中，國家政策補(bǔ)助為主要收入來源，農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營性收入、勞務(wù)輸出收入及其他產(chǎn)業(yè)收入占比較小，增收渠道窄，持續(xù)增收困難。

5、扶貧政策宣傳解讀力度不夠

由于該縣貧困人口分布較分散，對于政府的政策宣傳帶來一定困難，加之貧困農(nóng)戶文化水平較低，對于國家的扶貧政策簡單的理解為“發(fā)錢”政策，只是一味的向政府索取，對于政策的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)、準(zhǔn)入與準(zhǔn)出機(jī)制毫不關(guān)心，更不用談自主脫貧。精準(zhǔn)扶貧政策具有深遠(yuǎn)的意義。而基層政府宣傳解讀力度不夠，使農(nóng)戶對精準(zhǔn)扶貧政策不理解，不能有效地激發(fā)內(nèi)生動力。

四、社會工作介入C縣精準(zhǔn)扶貧的路徑

社會工作作為一門系統(tǒng)的學(xué)科，以“助人、自助”為基本理念，為精準(zhǔn)扶貧工作提供價值體系以及專業(yè)理論支持，最終提供專業(yè)的指導(dǎo)方法。在提供服務(wù)的過程中注重充分挖掘貧困戶的自身潛能，以提升“造血功能”為最終目標(biāo)。

1、對接地方政府，加強(qiáng)合作交流

社會工作作為扶貧攻堅中的一個組成部分，脫離了地方政府的支持，便會與實(shí)際情況出現(xiàn)“斷崖”。因此在服務(wù)的過程中要加強(qiáng)與地方政府的合作交流，在合作中發(fā)揮自身功能。基層政府和社區(qū)對貧困戶的基本情況最為了解，為了保證扶貧的精準(zhǔn)性，社會工作者在介入精準(zhǔn)扶貧工作前需要對貧困戶的情況進(jìn)行全面的了解，就需要與基層政府和社區(qū)進(jìn)行密切的合作。一方面需要掌握貧困戶的致貧原因等基本信息，另一方面借助基層政府獨(dú)特的資源優(yōu)勢，可以打破社會工作者與貧困戶接觸過程的陌生感，便于開展工作。

2、以社區(qū)為本，拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展渠道，為社區(qū)增能

從社會工作的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)充分動員貧困戶的力量來達(dá)到他們的目標(biāo)和愿望，以提高生活質(zhì)量。[6]社會工作者認(rèn)為以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民族文化特色作為社會工作的基礎(chǔ)任務(wù)框架，分別從宏觀和微觀兩個層面對社會工作的具體任務(wù)進(jìn)行細(xì)致劃分，以增強(qiáng)社區(qū)和貧困戶的“造福”能力為最終目的。[7]在宏觀層面繼續(xù)大力支持發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)，如民族歌舞、生態(tài)旅游、養(yǎng)殖業(yè)等;以產(chǎn)業(yè)扶貧為主線，力爭每個貧困村培育一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)解決貧困人口的就業(yè)問題。在微觀層面上進(jìn)行“扶貧先扶志”的思想引領(lǐng)，通過入戶宣講、舉辦社工活動等措施引導(dǎo)農(nóng)戶樹立自力更生的脫貧觀念，激發(fā)農(nóng)戶的內(nèi)生動力。

3、加強(qiáng)政策倡導(dǎo)，擔(dān)當(dāng)扶貧橋梁

社會工作者介入精準(zhǔn)扶貧工作要結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)與目標(biāo)開展各項扶貧政策的培訓(xùn)，以提升扶貧過程中的工作技巧和能力。目前我國已建立了完善的貧困資助政策，涵蓋危房改造、異地搬遷、城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)政策、大病醫(yī)療保險與醫(yī)療救助政策以及各項生態(tài)補(bǔ)貼等。在開展精準(zhǔn)扶貧活動時，社會工作者要針對符合相應(yīng)政策條件的農(nóng)戶進(jìn)行政策宣講，以幫助其認(rèn)識國家政策，提升權(quán)利意識，并根據(jù)貧困戶的真實(shí)需求，發(fā)現(xiàn)政策不足，擔(dān)任政策倡導(dǎo)者角色。

4、開展三方評估，鞏固脫貧成果

脫貧攻堅的難點(diǎn)在于防范貧困戶的返貧風(fēng)險，社會工作者在介入精準(zhǔn)扶貧工作時結(jié)合自身專業(yè)優(yōu)勢，不斷開展專業(yè)評估，全面掌握貧困戶的具體情況。專業(yè)評估不僅僅涉及“兩不愁、三保障”的突出問題，還應(yīng)關(guān)注貧困戶的思想動態(tài)、滿意度調(diào)查、就業(yè)意向與就業(yè)能力等問題，以此鞏固脫貧成果，避免返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

五、總結(jié)與反思

本文以青海省C縣為例，通過深入的調(diào)查和入戶訪談，總結(jié)了C縣的貧困現(xiàn)狀、致貧原因，并以增能理論為基礎(chǔ)，以社區(qū)為本的理念為介入點(diǎn)，運(yùn)用本地資源，充分發(fā)揮本地居民的力量，探索出以社區(qū)為本的解決路徑。同時在社會工作介入扶貧的過程中也凸顯出以下不足：

第一，青海省社會工作專業(yè)發(fā)展滯后，社會工作方法運(yùn)用較少或不當(dāng)，難以凸顯社會工作介入的專業(yè)性。在貧困農(nóng)戶退出過程中，主要以政策脫貧為主。而社會工作介入中，多以微觀社會工作實(shí)務(wù)為主。

第二，公眾對社會工作認(rèn)知度較低，社會工作介入的優(yōu)勢難以體現(xiàn)。在偏遠(yuǎn)的民族地區(qū)，人們對社會工作了解較少，在介入過程中，社會工作專業(yè)理念難以得到體現(xiàn)。

第三，精通少數(shù)民族地區(qū)語言的社會工作人才匱乏。較大的文化差異，語言障礙，導(dǎo)致社會工作者在進(jìn)入扶貧地區(qū)后無法與本地居民進(jìn)行正常溝通和交流，嚴(yán)重阻礙了社會工作介入精準(zhǔn)扶貧的工作開展。

社會工作介入精準(zhǔn)扶貧，不僅是聯(lián)動政府部門、社會力量及貧困戶力量的一個過程，更是社會工作自身檢視的一個途徑。隨著攻堅扶貧進(jìn)入關(guān)鍵階段，精準(zhǔn)扶貧對社會工作要求越來越高，無論是專業(yè)方法、專業(yè)理論，還是專業(yè)實(shí)務(wù)領(lǐng)域，都需要更進(jìn)一步深化。

【注 釋】

①② 數(shù)據(jù)來源于C縣扶貧辦公室.

【參考文獻(xiàn)】

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[7] 王思斌.民族社會工作：發(fā)展與文化的視角[J].民族研究，2012（04）1-7+107.

【作者簡介】

張全梅（1993—）女，陜西西安人，碩士研究生，青海師范大學(xué)法學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，研究方向：社會工作.

包寶海（1984—）男，蒙古族，內(nèi)蒙古科爾沁左翼中旗人，博士，青海師范大學(xué)法學(xué)與社會學(xué)學(xué)院副教授，日本東京外國語大學(xué)大學(xué)院綜合國際學(xué)研究科特別研究員，研究方向為集體記憶理論、蒙古族民俗文化，本文通訊作者.