走向現(xiàn)代國家治理的財稅配套改革

賈康

今天我談?wù)勗趺凑J識走向現(xiàn)代國家治理的財稅配套改革問題。

一

首先說說怎么認識財政?！耙哉刎?，以財行政”的財政分配體系，是以政府體系為主體處理公共資源配置的問題，涉及的是公共事務(wù)和政府必須承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)。大到國家安全、國土開發(fā)，小到老百姓日常生活，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老保障體系等，都要以財政作為后盾給予支持。這些都是財政必須起到的作用，都屬于公共資源的配置、公共服務(wù)的提供，又必然影響、輻射、拉動整個社會資源的配置。公共資源配置的優(yōu)化，與整個社會資源配置的優(yōu)化和績效提高，有著千絲萬縷的聯(lián)系，必然作為一個系統(tǒng)工程來優(yōu)化和把握。

中共十八大以后，從十八屆三中全會到六中全會，關(guān)于財政改革，中央已有一系列概念的提煉和表述。十八屆三中全會文件（即《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》）里面最核心、最濃縮的理念，就是要實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，我們可以簡稱為現(xiàn)代國家治理，這是一個有別于過去講管理調(diào)控“管理”的創(chuàng)新概念。治理更多是強調(diào)多元主體充分互動，把管理和自管理、組織和自組織、調(diào)控和自調(diào)控合在一起，最大限度地釋放活力、解放生產(chǎn)力。在升級的概念上強調(diào)治理，實際上是緊扣中國在工業(yè)革命以后嚴重落伍而要尋求實現(xiàn)民族偉大復(fù)興的現(xiàn)代化主線，如何推進現(xiàn)代化的過程。沒有國家治理的現(xiàn)代化，民族偉大復(fù)興的愿景就是空談，因此，一定要落實到這個核心理念上。

現(xiàn)代國家治理的核心理念，對接的是現(xiàn)代市場體系，是與中國的現(xiàn)代化訴求緊緊結(jié)合在一起的重要概念。十八屆三中全會明確了市場在資源配置中的決定性作用。這個意義是非常深遠的，現(xiàn)實生活中我們所說的政府怎樣更好發(fā)揮作用，怎么正確處理市場和政府的關(guān)系，都離不開這個大前提。我們在供給側(cè)研究中所提出的新供給經(jīng)濟學(xué)框架，十分推崇“守正出奇”的理念：“守正”首先是守市場決定論，這是人類發(fā)展中文明提升到市場經(jīng)濟階段，我們必須遵循的基本規(guī)律。市場決定，也就意味著在整個資源配置中，政府充其量只是一個配角，政府不可能決定性地處理通盤資源配置，要讓市場充分發(fā)揮作用，這是首要的。

關(guān)于“守正”，十八屆三中全會具有重大現(xiàn)實意義地提出了在市場主體的微觀層面，必須緊緊抓住產(chǎn)權(quán)制度，把基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式表述為混合所有制。國有企業(yè)、民營企業(yè)越來越多地可在現(xiàn)代企業(yè)制度標(biāo)準(zhǔn)形式——股份制框架下“混起來”，這是共贏的前提。

財政改革必須解決好打造“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，即構(gòu)建“現(xiàn)代財政制度”的問題。全局意義上，這種制度建設(shè)優(yōu)化，始終高度關(guān)注政府體系履行職能、發(fā)揮作用，即必須進行“以政控財，以財行政”體系的改革，這個改革是服務(wù)于全局性現(xiàn)代化戰(zhàn)略的?！柏斦菄抑卫淼幕A(chǔ)和重要支柱”出現(xiàn)在十八屆三中全會文件中，其在學(xué)理上是非常嚴謹?shù)模贺斦幚淼墓操Y源配置，必然和總體的資源配置緊密相關(guān)，它對公共資源配置的優(yōu)化，對接的是政府更好發(fā)揮作用，對于全面改革發(fā)揮支撐作用，以及整個資源配置優(yōu)化，起到了不可或缺的匹配作用。

深化財稅改革會面對一些非常復(fù)雜、棘手的問題。關(guān)于政府和市場的關(guān)系，我們過去認識到要厘清二者的邊界，各盡其責(zé)，既不越位又不缺位，大家都接受了，但現(xiàn)在“螺旋式上升”到了非常重要、舉足輕重的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)新城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和運營，以及國土連片開發(fā)等重大的投資建設(shè)領(lǐng)域，政府和市場主體可以以合作伙伴的關(guān)系一起做——不是劃清邊界，而是一起以伙伴關(guān)系形成契約，密切合作。這些認識都是很有挑戰(zhàn)性的，都具有它的復(fù)雜性。

“守正”而“出奇”，“出奇”要承擔(dān)風(fēng)險，爭取“出奇”制勝——在實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，這條道是相當(dāng)窄的，有種種復(fù)雜的問題，掌握不好就會走偏。瓶頸期過去以后，是我們跨越中等收入陷阱，達到2035年基本建成社會主義現(xiàn)代化、乘勢發(fā)展追求2049年建成現(xiàn)代化強國的新境界了。未來十幾年，卻恰恰是外部壓力和內(nèi)部矛盾凸顯交織在一起，對我們最嚴峻的考驗期。

十八屆三中全會提出現(xiàn)代國家治理理念后，又有了十八屆四中全會關(guān)于“全面依法治國”的重要文件，我把它稱之為現(xiàn)代化為取向派生而來的“現(xiàn)代政治文明”。全面依法治國、依憲行政，就是要構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)、法治化的社會環(huán)境，也是市場主體必須得到的現(xiàn)代營商環(huán)境。到了十八屆五中全會，則系統(tǒng)表述了“現(xiàn)代發(fā)展理念”，以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動力，要帶出協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展，落在人本主義主場上的共享發(fā)展。這樣成體系的現(xiàn)代發(fā)展理念，在實際生活中，首先強調(diào)第一動力——只有創(chuàng)新才能帶出現(xiàn)代化的發(fā)展過程，最后又落到共享發(fā)展的歸宿上，這不僅是中華民族范圍之內(nèi)的概念，而且與“人類命運共同體”一脈相承：中國的現(xiàn)代化絕對不是狹隘民族主義的現(xiàn)代化，中國的現(xiàn)代化就是在和平與發(fā)展成為時代主題之后，在共享經(jīng)濟的正面推動下，爭取走出和平崛起之路，而中國的和平崛起不是解決“誰戰(zhàn)勝誰”的問題，是解決和其他的經(jīng)濟體共同打造人類命運共同體的升級發(fā)展問題。

可以看到，十九大之前中央的大政方針，是指導(dǎo)我們推進全面改革部署的綱領(lǐng)，對于我們2020年實現(xiàn)全面建成小康社會以及后續(xù)的發(fā)展，具有重大的指導(dǎo)意義。

二

再來說一下深化改革，可提幾點過去已形成的基本認識?，F(xiàn)在的挑戰(zhàn)性表現(xiàn)是中國的發(fā)展直觀體現(xiàn)為高峰期已不再，逐步放緩平穩(wěn)發(fā)展。高速往下必須調(diào)整為中高速，雖然還有黃金發(fā)展期特征的尾巴，但“矛盾凸顯期”的特點越來越明顯，到了改革的深水期，也到了一個能不能取得決定性成果的關(guān)鍵時期。對我們來講，不要看有那么多的成就，有前些年那么多值得肯定的進展，對還沒有解決的問題，必須以居安思危、防患未然的戰(zhàn)略思維來理解和對待。這樣的背景下，中國深化改革在未來的十幾年內(nèi)，有一個“創(chuàng)造歷史”的關(guān)鍵性意義：處理得好，對轉(zhuǎn)型陷阱、中等收入陷阱、修昔底德陷阱等的潛在威脅，我們可以控制、化解;如果處理不好，可能會在實際生活中對我們造成非常大的困擾。因此，我們必須緊緊抓住改革這條主線，尋求釋放現(xiàn)代化過程中改革的“最大紅利”，抓住這個現(xiàn)代化的“關(guān)鍵一招”，認識、順應(yīng)、引領(lǐng)新常態(tài)。在讓市場充分發(fā)揮作用的過程中，財稅改革必然要作為重頭戲。

十八屆三中全會后，政治局首先審批通過的第一個具體領(lǐng)域、部門的配套改革方案，就是財稅改革。這是一系列改革拉開帷幕，按照全面改革部署推進攻堅的重頭戲，合乎邏輯地重現(xiàn)了作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱位置上的財政改革的先鋒作用。財稅配套改革方案里提出的改革要求，有三大方面。

（一）預(yù)算管理改革

1. 政府預(yù)算是政府所有活動在具體資源配置方面，通過計劃文件及其執(zhí)行所表現(xiàn)出來的運行載體。政府預(yù)算直觀地看，是政府從哪兒拿錢再怎么用，是與政府所有職能的履行緊密結(jié)合在一起的。政府活動的范圍、方向、政策、要領(lǐng)，在預(yù)算里統(tǒng)統(tǒng)都要反映出來。

預(yù)算改革取向上，要有透明度和完整性。透明度就是要讓公眾知情，信息的細致程度要逐漸提高。首先是中央及各部委的部門預(yù)算要公示，且從中央到地方都要如此，讓公眾知情，接受公眾的質(zhì)詢、監(jiān)督。完整性就是編制全口徑的預(yù)算，所有的政府財力必須都進預(yù)算體系，不再允許有預(yù)算外資金概念存在，更不要說制度外資金。這都是十八大以后非常明確的預(yù)算改革方面的基本要領(lǐng)。透明度帶來的制度建設(shè)的意義非常重大，體現(xiàn)了法治和民主的結(jié)合。透明度、完整性后面跟著的是公眾參與，依法使公共資源配置的績效提升，靠規(guī)范的稅收和預(yù)算優(yōu)化政府職能和公共服務(wù)，提高公眾的獲得感、幸福感。

2. 預(yù)算體系怎么形成？有四個相對獨立又相互協(xié)調(diào)的部分。我們過去看到的財政局、財政廳、財政部對人代會報告的一般公共收支預(yù)算，只是一項，后面跟著的還必須有國有資本經(jīng)營預(yù)算（簡稱資本預(yù)算）、社會保障預(yù)算（首先從基本養(yǎng)老開始，是政府支持這個體系的預(yù)算形式）。再就是基金預(yù)算，地方政府土地批租收入進的就是基金預(yù)算。這四個預(yù)算都相對獨立，但是必須協(xié)調(diào)合成一個預(yù)算體系，表現(xiàn)為政府財力通通在預(yù)算里，反映它的完整性。當(dāng)時還非常明確地要求，預(yù)算中的重點支出以后一般不再做掛鉤的安排。

3. 發(fā)展三年期、跨年度的滾動預(yù)算。后來概念做了些調(diào)整，表述改為三年滾動規(guī)劃。編預(yù)算，就得把非常細致的數(shù)據(jù)都安排好，我們沒有這樣的預(yù)測能力，改為先做粗線條的三年滾動規(guī)劃，發(fā)展方向還是從中央到地方，更好體現(xiàn)瞻前顧后，預(yù)算并不局限于一年，以更好適應(yīng)現(xiàn)實生活和發(fā)揮預(yù)算對政府履行職能的指導(dǎo)功能。

4. 完善轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付是財政體制里的重要組成部分，在我國這樣區(qū)域差異非常明顯的大國里，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該處理為中央和省兩級自上而下、發(fā)揮維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、推進各個區(qū)域共同富裕的重要功能性制度安排。如何完善？最主要的，是一般性轉(zhuǎn)移支付的具體機制應(yīng)該是比較客觀的因素法，用統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以代入的一系列指標(biāo)形成計算公式，而不是“跑部錢進”。一般性轉(zhuǎn)移支付給地方和下級以后，地方和下級有權(quán)與自己本級的收入合在一起，統(tǒng)一安排使用。另外一種是專項轉(zhuǎn)移支付，上面已規(guī)定好用于什么地方。

（二）稅制改革

稅收是要解決政府發(fā)揮職能作用的錢從哪里來、怎么來的問題。稅制改革中曾規(guī)定了六大任務(wù)，總體來看，有完成的，也有一些有待完成的事項。

一是營改增。目前已在全國實行。

二是消費稅。到底怎么改還有待有關(guān)部門推出方案。

三是資源稅。在比較普遍地按照從量征收變成從價征收，以更好適應(yīng)市場經(jīng)濟中自然資源要素價值表現(xiàn)、比價關(guān)系演變規(guī)律的同時，做了擴大覆蓋面的努力。比如水資源稅開始在河北試點，后來擴大到十個省級行政區(qū)域，前瞻是全面鋪開，盡可能把水資源以及其他的自然資源，統(tǒng)統(tǒng)納入資源稅調(diào)節(jié)的覆蓋面之下。

四是環(huán)境稅。改革后環(huán)保部門和稅務(wù)部門配合，開始以“費改稅”負擔(dān)平移的方式依稅法執(zhí)行征收。說是負擔(dān)平移，實際上因為稅務(wù)部門的管理比原來環(huán)保部門環(huán)保所的管理更有約束效應(yīng)，所以對于造成排污的主體，壓力是提升的。未來的環(huán)保稅還要進一步優(yōu)化對接到環(huán)境稅制體系的建設(shè)上。

五是個人所得稅。2018年，個人所得稅有了新一輪改革，提高到了5000元的起征點。隨著老百姓收入提高，這個面還會繼續(xù)擴大，但對于將近14億人來說，原來1.4億個稅納稅人的比重不算高（十分之一），現(xiàn)在個人所得稅覆蓋面又明顯縮小，那么今后怎樣逐漸提高直接稅的比重？這還是十八屆三中全會強調(diào)的改革方向——這個方向并沒有改變。個人所得稅的低、中端要降低稅負，對高端的調(diào)節(jié)能力應(yīng)該提高。綜合，就是想讓收入高的人更多做貢獻，遺憾的是，這一輪個人所得稅改革只是在勞動收入方面做了綜合，非勞動收入未有具體方案，同時又沒有調(diào)低最高邊際稅率，這又帶來新的問題。面對新的問題，在粵港澳大灣區(qū)，做出調(diào)整方面已經(jīng)有文件出臺，即國務(wù)院批準(zhǔn)廣東對于個人所得稅對應(yīng)的專家群體所形成的稅收，減免由地方政府規(guī)定，可以以補貼的方式使這些人避免增加個人所得稅負擔(dān)，也即專家型的企業(yè)技術(shù)人員、管理人員，除了工資收入，還有稿酬、勞務(wù)費和特許權(quán)收入（如發(fā)明專利帶來的收入）。個稅稅負明顯提高，又不做對沖的話，就可能出現(xiàn)社會問題，高科技公司要留住高級人才團隊更困難了。怎么辦？允許地方政府以補貼的方式，把新增的稅負退回去，以維持原來的稅負不變。這對于全國頗有借鑒意義，但現(xiàn)在執(zhí)行的范圍只限粵港澳大灣區(qū)。以后如何優(yōu)化，也是我們應(yīng)考慮的問題。

六是房地產(chǎn)稅。目前為止，仍在調(diào)研及形成階段，是塊硬骨頭。

概括來說，六大任務(wù)，現(xiàn)在還有一半左右需要我們在攻堅克難的決心之下，繼續(xù)推進“稅收法定”軌道上的改革。

（三）優(yōu)化調(diào)整中央地方體制

包括理順事權(quán)和收入劃分兩個方面。理順事權(quán)應(yīng)由劃分原則一直對接到可操作的狀態(tài)。理順收入劃分方面，關(guān)鍵是要處理好分稅制下稅基如何合理化配置問題，即財政管理體制怎么合理化。財政體制看起來是中央和地方的財力分配問題，但研究結(jié)果顯示，實際上，財政體制是把政府和企業(yè)、中央和地方、公權(quán)主體和居民（包括作為自然人的納稅人）三大關(guān)系匯合在一起來加以優(yōu)化、處理和把握的一套制度安排。新中國成立后的幾十年里，主要討論的是政府與企業(yè)、中央與地方兩大關(guān)系。對這兩大關(guān)系在幾十年間多輪探索，始終沒有達到理想結(jié)果，即怎樣更好調(diào)動中央和地方各自積極性，更好發(fā)揮經(jīng)濟生活中各種各樣的活力來支持發(fā)展。

原來相對穩(wěn)定的“總額分成”體制，被稱為高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支，即初期實行的各個地方最基層的收入逐級上交，一直交到中央庫，所有的支出逐級下?lián)?，從中央一直撥到最基層，這是最典型的統(tǒng)收統(tǒng)支。其后財政部開始試點財政分級安排，但仍強調(diào)中央的意圖是第一位的，雖然不是真正意義上嚴格的統(tǒng)收統(tǒng)支，但其實是近乎于統(tǒng)收統(tǒng)支的一套財政制度。改革開放以后，保留一些特定地區(qū)試點的同時，面上鋪開的是1980年“分灶吃飯”。宏觀層面首先由財政先行向地方放權(quán)，實行分灶吃飯，以“劃分收支、分級包干”，調(diào)動地方的積極性，使原來的“條條為主”變成了“塊塊為主”。這個探索在一定階段上，顯示出一系列的正面效應(yīng)。但是負面效應(yīng)又形成困擾現(xiàn)實生活的一系列問題。最關(guān)鍵的是地方政府在整個經(jīng)濟生活中權(quán)力擴大了，但是中央也好、地方各級也好，怎么控制企業(yè)呢，仍然按照行政隸屬關(guān)系控制自己的企業(yè)。比如在北京，有中央企業(yè)、北京市企業(yè)、區(qū)企業(yè)、街道企業(yè)，各級按照行政主管身份，要求企業(yè)依照隸屬關(guān)系規(guī)則，把收入交到相應(yīng)級別，即中央企業(yè)的交中央、市的交市、區(qū)的交區(qū)、街道的交給街道辦事處，這樣一來各級條塊分割地對企業(yè)的過多干預(yù)、過多關(guān)照成為這種舊體制的癥結(jié)，造成政企不分、過多干預(yù)和關(guān)照企業(yè)，始終不能真正解決公平競爭的“一條起跑線”問題。各種各樣問題合在一起，經(jīng)過十年以上的反復(fù)討論以后，開始在思路上明確要搞分稅制。即財政這邊，也從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟性分權(quán)，做了分稅制的方案設(shè)計，于1994年1月1日推出。這種體制，終于里程碑式地解決了改革開放以后怎樣走出原來“放、亂、收、死”循環(huán)和對地方行政性分權(quán)以后種種弊病的困擾，真正和市場經(jīng)濟長治久安對接，沒有“體制周期”了，建立起可同時把幾大關(guān)系處理好的基本制度模式。

分稅制之下，最值得肯定的，是解決了所有的企業(yè)無論大小、不分經(jīng)濟性質(zhì)，不看行政級別，不講隸屬關(guān)系，作為市場法人在稅法面前一律平等、一視同仁，依法納稅的問題。企業(yè)依法把稅交了，剩下的就是按照產(chǎn)權(quán)規(guī)則和政策環(huán)境，企業(yè)自主分配。這樣一來，真正劃出了公平競爭的“一條起跑線”，打開了以后企業(yè)跨隸屬關(guān)系、跨行政區(qū)劃要素流動中兼并重組的廣闊天地，也打開了國有企業(yè)高管怎么樣淡化行政級別、由企業(yè)家市場形成這種新的可能性的空間，等等。

另外，居民作為自然人，收入提高以后，有規(guī)范的個人所得稅的調(diào)節(jié)，使大家都體會到必須有規(guī)范、依法的調(diào)節(jié)機制，這個框架也是1994年穩(wěn)定地形成的。

1994年的制度成果，可以稱之為里程碑式的經(jīng)濟性分權(quán)，對于全局的長治久安產(chǎn)生了重要、長遠的作用。而1994年以后遺留的問題是什么？當(dāng)時沒有辦法更細致地考慮省以下的體制到底怎樣給出可操作方案。其他的經(jīng)濟體搞分稅制匹配市場經(jīng)濟，都是三級框架，比如說聯(lián)邦制的美國是三級，單一制的日本是三級，法國、英國稅基配比大同小異，也都是三級，沒有哪個國家的經(jīng)驗涉及五級該怎么分稅。而當(dāng)時中國已經(jīng)是五級框架，中央、省、“市管縣”以后的市、還有縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級合在一起怎么分稅？當(dāng)時寄希望于地方自己試，走出中國特色的五級分稅之路。實際上這條路沒有走通。

1994年之后，分稅制演變出政府間財政關(guān)系新格局，依法的稅收收入和非稅收入合在一起，是財政收入的來源，中央的本級收入和收入劃分原則下的地方收入，分為兩大塊，1994年的體制里又有一個中央收入按照原來的收入基數(shù)和分成辦法加遞增辦法安排的“稅收返還”，稅收返還使中央收入這一塊調(diào)到地方，成了地方的收入。所有的地方都有，成為地方收入的保障之一，但隨著整個收入范圍擴大，返還在地方財政收入里占的比重逐漸縮小，多年下來，已經(jīng)開始使地方感到越來越無足輕重。

稅收返還也是廣義上的轉(zhuǎn)移支付，有別于狹義上的轉(zhuǎn)移支付——此轉(zhuǎn)移支付是按照過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法衍生出來的一般轉(zhuǎn)移支付加上專項轉(zhuǎn)移支付，合成中央對地方區(qū)別對待的支持。中央的收入撥出一大塊，合在一起的轉(zhuǎn)移支付，又包括了前面的稅收返還，一起轉(zhuǎn)到地方，使地方可支配的財力擴大規(guī)模。2009年之前，中央本級支出一部分是花的自己的錢，另一部分是靠發(fā)債來填補的赤字。到2009年之后，中央代地方發(fā)行地方債，也開始有了地方赤字概念，地方本級支出多了赤字支持的部分。全國財政支出合在一起，中央和地方的赤字，也可以合計。所有的支出合在一起，體現(xiàn)為赤字加入后的支出規(guī)模，與前面全國財政收入的規(guī)模對照，支出大于收入。

三

運行了這么多年，地方的反映和公眾的反映中特別令人關(guān)心的，也被人們詬病的問題，大概是三個方面。

一是曾經(jīng)一度非常有壓力的基層財政困難。2000年前后，全國2000多個縣級行政區(qū)里，有1000個以上（一半以上或是一半左右）存在著欠發(fā)工資等非常明顯的基層財政困難現(xiàn)象。這確實反映了當(dāng)時演變過程中，財力的重心往上提，而支出的重心往下落，造成縣、鄉(xiāng)、基層入不敷出的缺口，壓力非常大的狀況。后來經(jīng)過種種努力，發(fā)不出工資的問題基本解決，但不排除某些時候在一些地方，有類似的地方基層極度困難的具體案例。這個問題并沒有完全從根上解決。

二是隱性負債。《預(yù)算法》修訂后，把18萬億左右地方隱性債的余額做了幾輪的消化，最主要的方式就是中央政府牽頭由銀行、金融機構(gòu)認可的，把原來對地方政府融資平臺提供的貸款等轉(zhuǎn)成中期票據(jù)，銀行財務(wù)在未來收益上的表現(xiàn)是降低的，但是資產(chǎn)的安全性、規(guī)范化程度提高了，在銀監(jiān)會的考核約束下，銀行和金融機構(gòu)也接受了。這樣財政方面減少了付息支出壓力，做了置換以后，便可以從地方隱性債的數(shù)量規(guī)模上減掉，這就是消化掉了。但隱性負債的問題并沒有完全解決，防范金融風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)中，大家又特別擔(dān)心是否地方隱性債已卷土重來。

三是土地財政短期行為問題。土地財政模式，短期行為非常明顯，也會帶來一些問題。

這些都涉及可持續(xù)性方面的問題，需考慮如何解決。

基本情況說明，我國省以下的體制五花八門，非常容易變化。前面說到，全國財政收入，中央拿的部分約占一半左右，即中央在全國財政收入里，拿45%左右，地方的部分是合計拿到一半出頭。同時很多人注意到，中央本級支出占全部支出不到20%，更注意到最近一兩年，中央只占15%，85%都是地方支出。于是又會產(chǎn)生疑問，這不是證明體制不合理嗎？地方為什么有這么大的事權(quán)，財權(quán)卻這么??？這個理解中包含了偏差，沒有理解全國總體而言各地區(qū)域差異所造成的橫向不平等，需要中央政府在這里來安排一種縱向不均衡的機制，以矯正橫向不均衡。

因為我們這些年特別看重財政維系全局。在財力分配縱向上看，使中央本級拿到的錢明顯多于本級支出需要，騰出來的很大一塊財力，自上而下用來區(qū)別地做轉(zhuǎn)移支付——更多的是支持欠發(fā)達的中西部，這樣才能達到以縱向的財力不均衡矯治橫向的財力不均衡，維護國家的統(tǒng)一、民族的團結(jié)。而有關(guān)這個制度安排，分稅制恰恰是它的優(yōu)點，如果分稅制能貫徹到底的話，中央對省級如此，省以下也是一樣的道理，省一級自上而下地在省本級完成支出安排以后，以多出的財力支持其他地市，以這類地方為主實施調(diào)節(jié)橫向區(qū)域差異的分配。

中央的能力從哪兒來？全國大概有十個地方給中央做貢獻，按照規(guī)范的稅種、稅基的體制安排算賬下來，對中央做出貢獻的，本地的收入里或大或小有一塊進入中央庫，中央拿到錢以后，按照一般性轉(zhuǎn)移支付的方式，撥給剩下的二十多個行政區(qū)，各個省本級再結(jié)合自己的安排往下支持市、縣和特定項目，這是中國的基本情況。

從全球其他的經(jīng)濟體來看，這種情況有共性，比如說美國，聯(lián)邦拿70%，支出正好反過來，州和地方層級占總支出的70%;日本中央、地方間的財力分配，也是這樣的格局，這和中國的道理是一模一樣的。這個時候中央手上有更多的財力投向地方的分配，不是過去條塊分割情況下行政性分權(quán)的結(jié)果，是走向把依法的稅基盡可能合理配置，使中央手上有了履行中央政府職能更好的財力保障，但是這種形式也有不完善之處，需要動態(tài)做出改進。比如說過去的專項轉(zhuǎn)移支付比重過高、項目過細、對地方提出的資金配套要求促使地方弄虛作假，就是要改進之處。總體來說要肯定中央對下的縱向不均衡，才能使其有校正橫向不均衡、發(fā)揮中央應(yīng)盡職能的機制與能力，表現(xiàn)在框圖上，全國財政收入里，中央為什么會出現(xiàn)一環(huán)一環(huán)下來以后，自己留的部分越來越小，給地方的部分越來越大？就是在依托財力分配來履行中央政府職能。中央履行這種職能一定是區(qū)別對待，不會對所有地方按一個辦法做，而是主要用來支持欠發(fā)達地區(qū)。

除了前面所說自上而下的轉(zhuǎn)移支付之外，中國還發(fā)展了橫向支付，比如說“對口支援”，即是中央牽頭的橫向轉(zhuǎn)移支付，以后還要發(fā)展生態(tài)補償，這是按經(jīng)濟原則做的橫向轉(zhuǎn)移支付。

有了這些關(guān)于體制方面的分析說明以后，就可以理解，這些年碰到的三大問題（基層財政收入困難，地方隱性負債和土地財政短期行為）的困擾和不滿，但不能據(jù)此認為是1994年分稅制所造成，如果這么認為，合乎邏輯的基本思路和建議，必然就是否定1994年的制度框架，那么剩下有什么可選擇的制度框架呢？過去我們試了不知道多少，想到的、試過的，都走不出一條路來?，F(xiàn)在必須認清楚：搞市場經(jīng)濟，財政體制必須是分稅制為基礎(chǔ)的分級財政，認清楚這一條，就必須堅定不移地繼續(xù)按照1994年的基本框架往下深化改革，而深化改革要攻堅的問題在這里的關(guān)鍵，就是要使分稅制于省以下落地，使其正面效應(yīng)充分發(fā)揮，促進國家的長治久安。

四

為什么1994年以后省以下分稅制落不了地？我們做了調(diào)研分析，認為其實病理分析很簡單，就是五級框架使省以下分稅制沒有合適路徑。一個國家稅制必須法定，有多少種稅可分？1994年改革從43種稅減少到28種，現(xiàn)在進一步收縮到18種，以后再多一兩種，也就是20種左右，以一般的國際經(jīng)驗來講，再增加幾種也未嘗不可，但也不可能太多。20多種稅在五級里分，肯定沒法分，不得不搞出很多的共享稅。落實的過程中，省以下的四級怎么辦？誰也拿不出像樣的方案，地方只好順勢形成一大套體制文件，搞成各種各樣的分成制。分成制的過渡態(tài)開始變成凝固態(tài)，凝固到恰恰是我們過去知道一定會出弊病的分成制，帶來基層財政困難。討價還價的過程中財力重心往有實權(quán)的省、市集中，更多的事權(quán)支出壓力卻壓到基層、壓到縣鄉(xiāng)，基層的財政困難和地方發(fā)展戰(zhàn)略需要逼得實在過不了日子，隱性負債問題也就隨之而來了。

還有與“土地財政”概念相關(guān)的土地批租問題。土地批租不是想批就能批得出來的，全國主要的土地批租收入，集中在沿海，沿海也不是所有地方都如此，全國70%左右的土地批租收入集中在沿海一些中心區(qū)域，中部所占比重為20%左右，西部不到10%。這樣的土地批租，除了有短期行為特征外，也客觀上拉大了各地財力運用的不均衡，不利于實現(xiàn)共同富裕。這些問題或弊病，不是分稅制造成的，是分稅制在省以下落地受阻帶來的。

如果說省以下還有四級、合在一起五級分稅“無解”的話，能不能想辦法讓它“有解”？其實這個出路已經(jīng)呼之欲出，一個就是農(nóng)村稅費改革之后，發(fā)現(xiàn)一般的農(nóng)村區(qū)域必須實行鄉(xiāng)財縣管，實際上已把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政廢了——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級變成縣級財政下管的預(yù)算單位，中國廣大的地方基層，鄉(xiāng)財縣管已經(jīng)推開，已經(jīng)實現(xiàn)了把鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級在實體層級意義上去掉，這樣就減了一層。

另外是浙江經(jīng)驗為基礎(chǔ)的財政省直管縣，前些年由中央文件肯定財政部發(fā)文，有條件的地方實行財政的省直管縣，到2012年，財政部要求全國省級行政區(qū)域除了民族地區(qū)之外統(tǒng)統(tǒng)推行省直管縣，到現(xiàn)在為止有些地方還停留在試點，沒有完全鋪開，但這個方向是既定的。中央文件后來又說，有條件的地方還可以試行行政的省直管縣體制，但很遺憾，沒有完全鋪開，但是要肯定這個大方向。財政省直管縣先于行政省直管縣，浙江幾十年來一直在堅持和探索：市和縣行政不同級，但財政同級，“一起對省說話搭體制”。按照分稅制來說，上面有中央，下面是省和市縣兩個平臺，合在一起三級，20種左右的稅按照三級怎么分，馬上豁然開朗。于是便有可能借鑒國際經(jīng)驗，在中國提出比較明確的分稅制在省以下落實的方案。

如上分析，財政體制改革基本思路應(yīng)該是按照三級扁平化的框架，結(jié)合大部制改革、扁平化改革，貫徹財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配的原則，在促進基本公共服務(wù)均等化的取向下，從厘清事權(quán)開始，落到支出責(zé)任的合理化。基本思路可表述為：三級框架下，每級政權(quán)得到最高權(quán)力機構(gòu)人大授權(quán)的事權(quán)，并使事權(quán)（按照最新的進展）形成具體的一覽表，一級政權(quán)、一級事權(quán)后面，跟著的是一級財權(quán)，財權(quán)最關(guān)鍵的是稅基，因為它是依法的、穩(wěn)定的、大宗的收入來源，這是最關(guān)鍵的財權(quán)體現(xiàn)，再帶出三級框架下每一級的預(yù)算。現(xiàn)代意義上的預(yù)算必須結(jié)合中國的客觀需要，讓它透明、完整、事前決定、有充分的公眾參與，經(jīng)過最高權(quán)力機構(gòu)審批以后，形成有法律效力的執(zhí)行文件，并加以嚴格執(zhí)行，而且要編制三年滾動預(yù)算，貫徹績效考評的原則和問責(zé)機制。這一套環(huán)節(jié)打通了，當(dāng)然還要匹配國有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)——中央、省、市縣（就是按照三級）配國有資產(chǎn)管理的人格化代表機構(gòu)，國資委、國資局、國資辦，對應(yīng)上的就是資本預(yù)算，資本預(yù)算也是按照三級扁平化的框架，成為預(yù)算體系一個有機組成部分。還有就是舉債權(quán)。《預(yù)算法》修訂以后，地方的舉債權(quán)首先體現(xiàn)在省，省里拿到資金再分到市、縣——未來不能完全排除一種可能：市場經(jīng)濟成熟、發(fā)達后，未必永遠都是市、縣由省切塊來拿到舉債的資金，有些地方，從發(fā)達地區(qū)開始，可試行市和縣一定約束情況下的舉債等。

總體來說三級框架下貫徹“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”，這樣的制度建設(shè)要領(lǐng)，再加上自上而下兩級轉(zhuǎn)移支付和輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付，那就可以達到“財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財力與事權(quán)相匹配”的較理想的分稅制境界。這個境界一定是服務(wù)于全局資源配置優(yōu)化、長治久安的目標(biāo)的。區(qū)域經(jīng)濟這方面我們要結(jié)合預(yù)算改革、稅收改革，在體制方面做種種優(yōu)化。十九大有了進一步的探索和指導(dǎo)，“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系;建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理;深化稅收制度改革，健全地方稅收體系”?？芍敹惛母锶笕蝿?wù)中，現(xiàn)在是把財政體制擺在第一位了，然后是預(yù)算要在規(guī)范透明方面再加上全面績效管理。接下來，稅收方面特別強調(diào)的，是地方稅體系建設(shè)。

中央和地方的體制關(guān)系，無非是厘清從人大授予政府事權(quán)，委托政府履行公共職能以后，怎樣一個一個環(huán)節(jié)最后落到支出責(zé)任上，可以非常有依據(jù)地實行問責(zé)，這是綜合績效提高的制度保障。

在財稅改革承擔(dān)著服務(wù)全局重任的前提下，順應(yīng)十九大以后的發(fā)展大勢，對于中國的現(xiàn)代化，未來的十幾年是最關(guān)鍵的時期。怎樣回應(yīng)市場主體的訴求，做好宏觀政策協(xié)調(diào)，是應(yīng)重點考慮的?？陀^協(xié)調(diào)一定要在服務(wù)全局的意識下盡量擺脫部門自己的局限性，在服務(wù)全局、服務(wù)配套改革的視角下掌握好部門工作。

宏觀層面兩大政策協(xié)調(diào)配合中，一定要強調(diào)以配套改革來保證政策的合理實施機制，當(dāng)然就要特別注意優(yōu)化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、投融資機制、預(yù)算硬約束和各種各樣的政策組合。我們理念上應(yīng)強調(diào)的，是財稅改革一定要服務(wù)全面改革，要在攻堅克難方面有清醒的大局意識、擔(dān)當(dāng)意識、機遇意識，爭取有所作為，力爭取得中央所說的決定性成果。財稅改革三大方面的任務(wù)，我們必須繼續(xù)往前推進，審時度勢，爭取把改革的硬骨頭啃下來，積極主動取得財稅改革的決定性成果。

（本文根據(jù)作者“走向現(xiàn)代國家治理的財稅配套改革”專題報告演講整理，有刪節(jié)）

〔作者系國家財政部財政科學(xué)研究所原所長〕