城市網(wǎng)格化精細管理方略

[摘要] 網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為各地政府最重要、最通用的城市治理方式之一，盡管有許多成功經(jīng)驗，但其在運行過程中也面臨不少現(xiàn)實困境，需要針對性地加以解決，實現(xiàn)精細化管理。要正確認識網(wǎng)格的功能，界定政府職責(zé)邊界;為基層賦權(quán)增效，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制;精準化治理，提高大數(shù)據(jù)云計算能力;推進多網(wǎng)融合，完善一體化的網(wǎng)格治理平臺。

[關(guān)鍵詞] 城市管理體制 ?網(wǎng)格化管理 ?精細化治理

[中圖分類號] D669;D63 ? ?[文獻標(biāo)識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2019）03-0109-04

[基金項目] 國家行政學(xué)院2018年度研究生項目“從‘自動售貨機到‘平臺政府：基本公共服務(wù)供給模式的反思與重構(gòu)”（18YJSXM002）。

[作者簡介] 史李娟（1989 — ），女，湖南常德人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）博士研究生，研究方向：社會保障與社會治理。

隨著城市規(guī)模迅速擴展，人口、資源與企業(yè)向城市聚集，造成了人口膨脹、安全隱患、交通擁堵、環(huán)境污染、資源緊張、管理粗放、應(yīng)急遲緩等“城市病”，加重了城市負載壓力與城市管理難度;且隨著經(jīng)濟收入的提高與科技手段的發(fā)展，人們對城市品質(zhì)生活與城市服務(wù)管理水平提出了更高的要求。解決城市管理中的問題、提高城市服務(wù)水平、變革城市管理體制成為現(xiàn)代政府創(chuàng)新城市治理方式的重要內(nèi)容。在各種城市治理方式中，網(wǎng)格化管理是最成功、最有效的方式之一，在全國范圍內(nèi)得到了廣泛采用和快速發(fā)展，從各層面對于城市治理起到了重要作用，然而其目前也面臨一些治理痛點，需要加以解決。

一、城市網(wǎng)格化管理的運行機制

網(wǎng)格化管理作為地方政府探索城市治理方式的重要實踐，已成為一個非常成熟、常規(guī)化的城市精細化治理工具。其運行機制主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1. 治理機制：從實現(xiàn)城市社會清晰性到網(wǎng)格治理平臺化

網(wǎng)格化管理初期，通過網(wǎng)格劃分、信息編碼與數(shù)據(jù)采集等技術(shù)，提升城市社會的清晰性。即，利用技術(shù)手段重新劃定管理空間、明確職責(zé)范圍、采集城市設(shè)施與服務(wù)對象的數(shù)據(jù)，將城市社會以信息化數(shù)據(jù)化的形式清晰地呈現(xiàn)出來，有效解決城市治理中的信息模糊性和不對稱性問題。網(wǎng)格化管理中后期，通過融合多個網(wǎng)格化系統(tǒng)，推進網(wǎng)格一體化治理平臺運行。即，通過連接硬件網(wǎng)絡(luò)層、數(shù)據(jù)層、業(yè)務(wù)應(yīng)用層、用戶層、對接層、安全保障系統(tǒng)等，構(gòu)建網(wǎng)格一體化治理平臺，推進業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、安全可信，實現(xiàn)城市治理向平臺化、智慧化方向發(fā)展。

2. 黨建機制：支部建在網(wǎng)格上

在城市網(wǎng)格化管理實踐中，各地紛紛通過將黨組織和黨員嵌入網(wǎng)格，發(fā)揮黨的引領(lǐng)或領(lǐng)導(dǎo)作用。一是在組織體系上，形成了從區(qū)委、街道工委、社區(qū)黨組織到網(wǎng)格黨組織的四級網(wǎng)格黨組織體系，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用;二是在人員配置上，一般任命社區(qū)工作站負責(zé)人或居委會書記擔(dān)任網(wǎng)格黨組織書記，領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)格其他成員開展工作，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用;三是在工作方法上，支部書記負責(zé)組織網(wǎng)格員學(xué)習(xí)黨的思想，并對其進行督促和檢查，以及時了解居民訴求、解決居民問題;四是在服務(wù)項目上，各地黨建服務(wù)中心（站）通過開展“黨員凝聚”活動提供“民生服務(wù)”項目等方式，加強和促進黨群關(guān)系。

3. 管理體制：一體化指揮

為提高網(wǎng)格化管理效率，多地政府將城市管理監(jiān)督中心（公共安全指揮中心）更名為網(wǎng)格化服務(wù)管理中心（簡稱網(wǎng)格中心），并在該中心設(shè)指揮大廳，實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)的統(tǒng)一。負責(zé)本級網(wǎng)格化服務(wù)管理事項監(jiān)督評價與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指揮工作，強化對本級層面突發(fā)事件和涉及面廣、影響大的重點難點問題的統(tǒng)一指揮調(diào)度、統(tǒng)一處置和統(tǒng)一反饋評價，實現(xiàn)一體化運行。

4. 反饋機制：一口受理

網(wǎng)格化管理通過整合問題反饋渠道、業(yè)務(wù)處理流程，實現(xiàn)公眾問題或意見的“一口受理”，將事件統(tǒng)一在網(wǎng)格化系統(tǒng)中分類流轉(zhuǎn)、派遣處理、反饋評估、監(jiān)督反饋，有利于及時有效地回應(yīng)公眾訴求、及時派遣任務(wù)給相關(guān)責(zé)任部門，高效率地解決問題。

5. 參與機制：多元主體全程參與

網(wǎng)格不再僅僅是一個行政管理空間，聚集了社區(qū)居民、街道干部、社區(qū)負責(zé)人、駐區(qū)單位人員、志愿者、社會組織等多種社會力量，成為一個多元主體參與城市服務(wù)管理工作的載體。在多元主體的參與下，網(wǎng)格將城市管理與服務(wù)的功能融合起來，同時通過網(wǎng)格實現(xiàn)對公共事務(wù)的全過程參與。

二、城市網(wǎng)格化管理面臨的困境

在肯定網(wǎng)格化管理所取得成績的同時，也不應(yīng)忽視網(wǎng)格化管理過程中所面臨的困境。

1. 政府責(zé)任邊界模糊與政府全能主義的掣肘

從服務(wù)管理層級來看，網(wǎng)格化管理已經(jīng)從市、區(qū)、街延伸到社區(qū)、網(wǎng)格單元，行政事務(wù)與人員力量也隨之下沉到最基層。從服務(wù)管理的內(nèi)容來看，網(wǎng)格化已經(jīng)從城市管理延伸到社會服務(wù)、社會治安、綜合執(zhí)法、黨建服務(wù)等領(lǐng)域。因此，網(wǎng)格儼然成為一個無所不包的空間，其功能邊界日益模糊。

“橫向到邊，縱向到底”的網(wǎng)格化設(shè)計可能導(dǎo)致行政全能主義的回潮，易在實際操作中產(chǎn)生政府行政范圍過大、職能范圍過寬等問題，此外，被置于網(wǎng)格中的街道網(wǎng)格員承擔(dān)了太多超出自身職責(zé)范圍的工作，造成責(zé)任管理主體不明確，對于網(wǎng)格管理的公信力和公權(quán)力會產(chǎn)生不利影響。

2. 技術(shù)治理偏好與文牘形式主義的妨礙

在網(wǎng)格化管理的實踐中，普遍存在技術(shù)治理誤區(qū)。最明顯的表現(xiàn)是罔顧成本效益比的技術(shù)治理偏好。部分地方政府未考慮本地實際情況，以及對新技術(shù)新系統(tǒng)盲目偏好，未對業(yè)務(wù)機構(gòu)和人員編制進行深入變革，直接、快速“上馬”新系統(tǒng)，急于通過技術(shù)解決城市服務(wù)管理中的“痼疾頑癥”，且行為決策缺乏理性分析，尤其是一些地方將現(xiàn)有的業(yè)務(wù)系統(tǒng)或數(shù)據(jù)庫“推倒重來”的做法，造成了巨大的資源浪費與治理成本。

技術(shù)治理亦可能強化了基層工作中的“文牘形式主義”。最近幾年基層治理中出現(xiàn)“文牘化”加重的趨勢，做資料、填報表、整文檔等形式化工作，耗費了基層干部大量精力，且容易陷入“形式主義”應(yīng)對的局面，偏離其以人為本、以問題為導(dǎo)向的初衷。

3. 社區(qū)自治功能弱化與“社區(qū)減負”困難

在行政化體制下，隨著行政權(quán)力向下延伸，區(qū)級政府將網(wǎng)格化管理任務(wù)層層分解到社區(qū)甚至網(wǎng)格單元，社區(qū)不得不承擔(dān)繁多的行政化任務(wù)，社區(qū)居委會的自治組織的定位逐漸模糊，自治功能弱化。“社區(qū)減負”的政策目標(biāo)在網(wǎng)絡(luò)化實踐中并沒有得以實現(xiàn)，反而出現(xiàn)了社區(qū)機構(gòu)掛牌多、臨時任務(wù)增多、責(zé)任更細、考核評比活動更多、臺賬記錄更多、各類會議更多，而相應(yīng)的人財物資源并未配套下沉等情況，繁多的事務(wù)讓社區(qū)單元的工作人員不堪重負。

4. 網(wǎng)格系統(tǒng)融合障礙與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)沉淀問題

隨著網(wǎng)格化理念向城市管理、社會服務(wù)、社會治安、公共交通、黨建服務(wù)等領(lǐng)域的延伸，多個獨立并行的網(wǎng)格化系統(tǒng)或平臺應(yīng)運而生。目前各地網(wǎng)格化建設(shè)中最緊迫的任務(wù)是推進多個網(wǎng)格系統(tǒng)的融合，即“多網(wǎng)融合”，以實現(xiàn)城市治理平臺高效率、一體化運行。然而“多網(wǎng)融合”推進緩慢，面臨人員隊伍、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息平臺等融合困難的問題。從網(wǎng)格人員隊伍的融合情況來看，目前不同網(wǎng)格化系統(tǒng)間的人員配置結(jié)構(gòu)、素質(zhì)層次、編制歸屬及薪酬層次不一，難以整合。而在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息平臺方面，仍未完全擺脫部門利益的藩籬，數(shù)據(jù)采集標(biāo)準與數(shù)據(jù)共享意愿不統(tǒng)一、多個職能部門的信息平臺獨立并存的現(xiàn)象突出。

網(wǎng)格化實踐中的另一個重要問題是海量數(shù)據(jù)沉淀、閑置問題。目前網(wǎng)格化系統(tǒng)積累了大量城市運行相關(guān)的數(shù)據(jù)，但隨著工作事項的解決，海量的數(shù)據(jù)也隨之沉淀、閑置，難以獲得充分利用。這一方面與城市管理者的數(shù)據(jù)分析能力不足有關(guān)，另一方面，城市管理者尚未充分認識到大數(shù)據(jù)對輔助城市治理決策的重要意義。

三、城市網(wǎng)格化精細管理的對策建議

城市治理是一個不斷探索創(chuàng)新的過程，網(wǎng)格化管理模式作為一個成熟的城市治理工具，必須不斷進行更新和迭代，解決實踐中的問題，使之適應(yīng)新的城市治理情境。

（一）正確認識網(wǎng)格的功能，界定政府職責(zé)邊界

一是必須正確認識網(wǎng)格的功能，平衡網(wǎng)格的社會控制與社會自治功能。網(wǎng)格作為城市最基礎(chǔ)的管理和服務(wù)單元，是政府行政的末梢，也是居民接觸政府的前線。政府通過網(wǎng)格獲得了治理對象的清晰信息，強化社會的管理與控制，同時也相對壓縮了基層社會的自治空間。必須注重營造基層公共空間、培育公共精神、動員多方治理主體參與公共議題的討論與公共產(chǎn)品的供給，激發(fā)社會公眾及其他社會組織的活力。二是要界定政府職責(zé)邊界，明確各級網(wǎng)格平臺的職責(zé)范圍。政府主要承擔(dān)著維持社會秩序、提供公共服務(wù)的責(zé)任，必須將一些市場化的服務(wù)交給市場去處理，而一些準公共類的服務(wù)則交由社會企業(yè)或社會組織去競標(biāo)生產(chǎn)，提高政府行政效率;同時，為確保問題在本級內(nèi)得到及時發(fā)現(xiàn)與快速解決，必須明確省、市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）四級網(wǎng)格平臺各自的職責(zé)內(nèi)容、范圍、運行流程、應(yīng)急處置機制等，而對于跨層級、跨區(qū)域的社會問題，則須建立網(wǎng)格協(xié)同處理機制。

（二）為基層賦權(quán)增效，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制

隨著網(wǎng)格運行中行政任務(wù)的向下分解，基層機構(gòu)掛牌多、任務(wù)多，人員負擔(dān)沉重，因此，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制勢在必行。一是整合基層網(wǎng)格化相關(guān)機構(gòu)，成立統(tǒng)一的網(wǎng)格化服務(wù)管理中心。目前在街道層面涉及網(wǎng)格功能的機構(gòu)有環(huán)衛(wèi)所、為民服務(wù)中心、城管執(zhí)法中心、綜治中心等，網(wǎng)格人員分散配置在各個機構(gòu)內(nèi)部，難以起到協(xié)同行動的效果，各地須根據(jù)本地網(wǎng)格運行的實際情況和街道體制改革的進展情況來整合網(wǎng)格化服務(wù)，實現(xiàn)統(tǒng)一運行。二是推進街道任務(wù)清單準入、退出制度，強化街道的建議權(quán)、考核權(quán)。上級政府、職能部門臨時下派或過度下派的行政任務(wù)常常打亂網(wǎng)格中心的常規(guī)安排，應(yīng)分類梳理街道網(wǎng)格化中心必須承擔(dān)的任務(wù)清單，依法依規(guī)承接任務(wù)，實施任務(wù)準入和退出機制，保證街道工作的有序運行;同時，增加街道對內(nèi)重要事項建議權(quán)和對上級職能部門的考核權(quán)限，讓街道具備更多的自主權(quán)。三是將人、財、物資源配套下沉到基層網(wǎng)格，保障網(wǎng)格有力運行。隨著基層體制機制的改革，任務(wù)下派、權(quán)力下放的同時，也必須推進人財物等配套資源的下沉，為網(wǎng)格運行提供充足的人員力量、財力基礎(chǔ)和其他物質(zhì)資源。

（三）精準化治理，提高大數(shù)據(jù)云計算能力

一是將城市治理理念向精細化治理方向延伸?！霸谛姓芾淼某绦蚺c機制上努力，以科學(xué)管理促進科學(xué)發(fā)展，同時在增強社會訴求回應(yīng)性方面下功夫，以社會參與提升治理的靈敏與細致化程度”，在現(xiàn)有的網(wǎng)格管理機制上進一步強調(diào)科學(xué)性、回應(yīng)性、參與性、準確性、細致性等治理訴求。二是提高大數(shù)據(jù)云計算能力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理。網(wǎng)格系統(tǒng)為城市治理提供了大量的數(shù)據(jù)信息，包括城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)以及相關(guān)輿情數(shù)據(jù)等，未來的城市治理更多的是大數(shù)據(jù)云計算等新技術(shù)的采用和更精細化服務(wù)的展現(xiàn)，因而必須提高處理海量城市數(shù)據(jù)的能力，以此挖掘隱藏在沉淀數(shù)據(jù)背后的城市運行和群體活動規(guī)律，輔助城市治理決策。

（四）推進多網(wǎng)融合，完善一體化的網(wǎng)格治理平臺

就網(wǎng)格系統(tǒng)本身而言，當(dāng)前最重要的問題是如何整合多個跨部門跨層級的網(wǎng)格化系統(tǒng)，推進網(wǎng)格一體化治理平臺的建設(shè)，讓城市服務(wù)管理事務(wù)在一個統(tǒng)一的公共平臺上運行，提高城市管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量。一是整合系統(tǒng)間的人員配置，提高網(wǎng)格人員的專業(yè)素質(zhì)。鑒于各獨立系統(tǒng)配備著不同規(guī)模與結(jié)構(gòu)的網(wǎng)格員，且網(wǎng)格員中身兼多職者較多、中老年女性志愿者多、流動性強、待遇差距大、上升渠道不明顯等，應(yīng)該從總體上規(guī)劃網(wǎng)格系統(tǒng)需要配備的人員規(guī)模與結(jié)構(gòu)，整合來自不同渠道的網(wǎng)格人員的編制待遇情況，提高專業(yè)技術(shù)人員的比例，同時開展定期培訓(xùn)以提升網(wǎng)格員的技能水平;二是整合信息系統(tǒng)，構(gòu)建一體化治理平臺。目前各類網(wǎng)格化系統(tǒng)多歸屬在不同職能部門下，如社工、民政、城管執(zhí)法、工商、食藥、環(huán)保、交通等部門，在許多地區(qū)缺乏綜合管理機構(gòu)或平臺，必須以解決公眾的需求和問題為導(dǎo)向，由各地主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、協(xié)同各相關(guān)職能部門，推進各網(wǎng)格系統(tǒng)間數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)子系統(tǒng)、應(yīng)用終端的整合，構(gòu)建綜合性的網(wǎng)格化信息平臺，實現(xiàn)一體化運行，解決網(wǎng)格化海量數(shù)據(jù)沉淀、閑置問題。

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Abstract： “Grid Management” has become one of the most important and universal urban governance methods of local governments. Despite its successful experiences， it also faces many practical difficulties in its operation， which needs to be addressed in a targeted manner to achieve refined management. It is necessary to correctly understand the function of the grid， define the boundaries of government responsibilities， empower the grassroots and build efficiency， build a simple and efficient grassroots management system， improve governance， improve the ability of big data cloud computing， promote multi-network integration， and improve the integrated grid governance platform.

Key words： Urban management system， Grid Management， Refinement Governance

（收稿日期：2019-04-16 ?責(zé)任編輯：沈 芳）