基于倡導聯(lián)盟框架下的房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷研究

韓笑

摘要：文章探索將倡導聯(lián)盟框架引入我國房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷這一課題，通過研究“支持高房價”和“抵制高房價”兩大對立聯(lián)盟間的博弈和內(nèi)外部震蕩因素，就推動房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷的動力機制進行闡述論證，據(jù)此對房地產(chǎn)調(diào)控政策進行預測分析。

關鍵詞：房地產(chǎn)調(diào)控;倡導聯(lián)盟框架理論;政策變遷

一、倡導聯(lián)盟框架理論概述

擁有某種共同信念體系的政策執(zhí)行者或政策共同體，就是倡導聯(lián)盟。這個共同體包含三個等級層次，由內(nèi)向外依次為深層、政策核心和次級方面體系。深層信念體系，是公理信念的映照，最難變動;政策核心信仰體系，表現(xiàn)為因果認知和行為規(guī)范等方面;次要方面體系，主要體現(xiàn)為工具性策略，較易改變。

其中，1～4個倡導聯(lián)盟構成一個政策子系統(tǒng)，根據(jù)核心信念結成不同的聯(lián)盟。不同倡導聯(lián)盟相互博弈形成政策變遷。其博弈路徑一般而言，體現(xiàn)在如下四個方面：一是聯(lián)盟間的相互學習。多發(fā)生在次要方面體系，倡導聯(lián)盟間彼此學習;二是外部事件的沖擊。聯(lián)盟間有強弱之別，如果弱勢聯(lián)盟利用外部事件的影響彌補自身弱點，便有可能推動政策向有利方向變遷;三是內(nèi)部事件的干擾。若推行現(xiàn)行政策時出現(xiàn)重大問題，其他聯(lián)盟便會強化己方政策觀點，以實現(xiàn)政策變遷;四是聯(lián)盟間的妥協(xié)。即強弱勢聯(lián)盟均對現(xiàn)行政策不滿意，又無力使現(xiàn)行政策徹底朝己方轉變，因此談判使政策朝著都能接受的方向變遷。

總體而言，造成現(xiàn)行政策變遷的主要因素是外部事件，在政策變動不大的情況下一般源自政策取向的學習。

二、房地產(chǎn)調(diào)控政策演進歷程回溯

中國房地產(chǎn)改革自十一屆三中全會之后就開始有步驟的展開。本文主要對這十余年間的房地產(chǎn)政策演變進行分析。

（一）政策激勵階段（1998～2003年）

1997年，亞洲金融危機爆發(fā)。與此同時，我國進行了市場經(jīng)濟體制改革，全面開啟改革開放。1998年7月，以國務院出臺的《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》為界，國家福利性住房分配制度退出，商品房市場供給制度開始逐步取代城市住房。隨后國務院陸續(xù)出臺政策，激發(fā)房地產(chǎn)市場活力。自此，房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展，投資額年均增速超兩成，遠高于國內(nèi)生產(chǎn)總值增速。

（二）政策轉向階段（2003～2008年）

2003年，房價持續(xù)增長，房地產(chǎn)投機行為普遍存在。為避免經(jīng)濟過熱運行，穩(wěn)定價格，房地產(chǎn)政策轉向緊縮調(diào)控，2005年3月，國務院報告廳發(fā)布《關于切實穩(wěn)定住房價格的通知》，將穩(wěn)定房價提高到政治高度;隨后，建設部等七部委聯(lián)合制定《關于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》，開始加快棚戶區(qū)改造步伐，加大保障性住房建設力度。

（三）應對金融危機政策回轉階段（2008～2009年）

2008年中，美國金融危機襲來，中國經(jīng)濟深受其害不斷下行。11月，國務院發(fā)布《關于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》，提出加大保障性住房建設力度、進一步鼓勵普通商品住房消費，改善居住條件、擴大內(nèi)需。在此形勢下，各地一改緊縮政策，轉而出臺一系列救市政策挽救樓市頹勢，房地產(chǎn)市場再次急劇擴張，房價大幅增長，達到歷史新高。

（四）政策緊縮階段（2009～2014年）

擴張政策實施后，房價急速上漲，政府開始加強房地產(chǎn)市場調(diào)控，穩(wěn)定市場預期。2009年，國務院發(fā)布“國四條”，提出推進保障房建設、增加供給、加強監(jiān)管、抑制投機等四項措施，推進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展;2010年，國務院辦公廳出臺《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，堅決遏制部分城市房價過快上漲，收緊居民、房地產(chǎn)企業(yè)信貸。

（五）政策放松階段（2014～2016年）

2014年初中國經(jīng)濟保持平穩(wěn)運行，但內(nèi)需增長依然較弱，經(jīng)濟下行壓力不容忽視。面對這一形勢，福建省住房和城鄉(xiāng)建設廳率先出臺《關于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的若干意見》，在首套房認定、普通住宅界定等方面均有所放松，一些地方政府也開始采取擴張性調(diào)控政策，提出房地產(chǎn)“去庫存”政策。

（六）政策收緊階段（2016～2019年）

2016年起，借助前期寬松政策的推動，房地產(chǎn)市場迅速擴張。在此背景下，中央經(jīng)濟工作會議為房地產(chǎn)市場定調(diào)——“房子是用來住的，不是用來炒的”，發(fā)出收緊房地產(chǎn)市場的強烈信號。此后，地方政府陸續(xù)出臺房地產(chǎn)限制政策，使住房回歸居住屬性。

三、中國房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷的倡導聯(lián)盟框架解析

（一）倡導聯(lián)盟劃分

按照信念體系與行動目標的不同，我國房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷中的政策子系統(tǒng)可以劃分為兩大政策聯(lián)盟：抵制高房價聯(lián)盟和支持高房價聯(lián)盟。除此之外，還存在著中央政府，它屬于“政策掮客”，并不屬于于任何一個聯(lián)盟，負責調(diào)停其產(chǎn)生的沖突，從而統(tǒng)籌全局。表1為子系統(tǒng)中的倡導聯(lián)盟界定。

（二）政策變遷的動力機制

倡導聯(lián)盟間的博弈、政策掮客的居中調(diào)停，再加之內(nèi)外部因素的作用，是推動房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷的主要動力機制。

1. 倡導聯(lián)盟間的博弈

通過中國房地產(chǎn)政策放松-管制-再放松-再管制的不斷變遷，可以看到倡導聯(lián)盟間的互動與博弈。

一方面，抵制高房價聯(lián)盟通過新聞媒體和專家學者，獲取政策信息，營造公共輿論氛圍。借助對普通購房者尤其是眾多“房奴”的動員，壯大聯(lián)盟力量。另一方面，支持高房價聯(lián)盟借助房地產(chǎn)活動帶來的經(jīng)濟利潤干預公共政策。同時憑借大量的市場交易信息資源為決策者所倚重，并借此介入公共政策。

從房地產(chǎn)起步激勵階段開始，全國住房價格攀升，支持高房價倡導聯(lián)盟獲得巨額的經(jīng)濟利益，進一步強化其核心政策觀念。但是高房價使得全國大部分中低收入居民無法解決住房問題，從而激起了抵制高房價聯(lián)盟的強烈反對，兩個對立聯(lián)盟相互博弈的結果就是進一步激化了社會矛盾。由于其核心信念的尖銳對立，幾近不可能通過聯(lián)盟間的談判與妥協(xié)來實現(xiàn)政策的折中變遷，最后必須由作為政策掮客的中央政府出面緩和尖銳的對立聯(lián)盟矛盾。這一過程使得房地產(chǎn)調(diào)控政策來回循環(huán)于“放松-緊縮”的怪圈之中。

2. 外部事件的影響

倡導聯(lián)盟框架理論認為，政策方向和內(nèi)容的重大改動，政治資源分配的巨大變化，主要起因于外部事件。

縱觀六個變遷階段，我們不難發(fā)現(xiàn)：每一個階段房地產(chǎn)調(diào)控政策的調(diào)整都受到外部事件的影響。政策激勵階段（1998～2003）是由于1997年亞洲經(jīng)濟危機和中國的改革開放;政策轉向階段（2003～2008）是由于經(jīng)濟過熱;應對金融危機政策回轉階段（2008～2009）是由于國際金融危機;房地產(chǎn)政策緊縮階段（2009～2013）是由于經(jīng)濟過熱現(xiàn)象;政策放松階段（2014～2016）是面臨經(jīng)濟下行壓力;政策收緊階段（2016～2019）是由于經(jīng)濟企穩(wěn)的需要。

總體而言，當經(jīng)濟出現(xiàn)下行壓力時，房地產(chǎn)調(diào)控政策往往會偏向刺激經(jīng)濟，實施擴張型調(diào)控政策;當經(jīng)濟迅速發(fā)展房價高起時，房地產(chǎn)調(diào)控政策便更傾向于抑制過熱投資。

3. 內(nèi)部事件的影響

若在推行現(xiàn)行政策時出現(xiàn)重大問題，其他聯(lián)盟便會活躍起來，借此機會強化己方倡導的政策觀點，以實現(xiàn)政策變遷。

在政策轉向階段（2003～2008）中，由于上一階段強勢聯(lián)盟—支持高房價聯(lián)盟造成房地產(chǎn)投資過熱，市場秩序混亂，使得抵制高房價聯(lián)盟得以勝出，房地產(chǎn)調(diào)控政策轉而進行緊縮;在政策放松階段（2009～2014），由于部分城市住房價格增長幅度過快，房價收入比遠超國際警戒線，使得房地產(chǎn)再次加以緊縮;在政策收緊階段（2016～2019），房價再次快速攀升，對實體經(jīng)濟和金融系統(tǒng)造成威脅，在此背景下中央進行收緊。

需要強調(diào)的是，由于兩大聯(lián)盟信念的沖突性和不可調(diào)解性，房地產(chǎn)調(diào)控政策的調(diào)整主要受內(nèi)外部環(huán)境變化和作為政策掮客的中央政府調(diào)停的作用，而并非來自于跨聯(lián)盟的學習、談判和妥協(xié)。

四、結語

毋庸置疑，作為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，房地產(chǎn)市場能否穩(wěn)步發(fā)展對于我國經(jīng)濟能否增長意義重大。自1998年以來形成，我國房地產(chǎn)政策再短短二十年經(jīng)歷了六個不同階段，充分體現(xiàn)出房地產(chǎn)市場的復雜性、多變性與嚴峻性。目前，抵制高房價倡議聯(lián)盟取得了階段性勝利，但鑒于我國經(jīng)濟增長當前面臨新的下行壓力，穩(wěn)定經(jīng)濟愈發(fā)重要，再疊加復雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，房地產(chǎn)調(diào)控政策的整體收緊可能只是暫時的。

歷經(jīng)二十余年的繁榮，中國房地產(chǎn)長期以來被視為穩(wěn)增長的手段和對沖經(jīng)濟下行的重要工具，而逐漸走向功利化的道路。房地產(chǎn)政策應該回歸服務民生的本質(zhì)，而不可淪為經(jīng)濟發(fā)展和個別集團牟利的工具。當前中央政府主張房地產(chǎn)回歸“居住”基本功能，事實上就是對過去的反思與總結。

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（作者單位：鄭州大學公共管理學院）