關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊群體人員的界定方法及其探索實(shí)踐

張兆康　朱蕓

摘要：文章根據(jù)寧波市江北區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作的探索研究，通過(guò)總結(jié)出其成員界定過(guò)程中必須遵循的基本原則、確定要素以及特殊群體的界定結(jié)果，說(shuō)明其成員界定依據(jù)、操作程序以及政策落實(shí)效果的重要性和必要性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員;特殊群體;身份確認(rèn)

什么類型的人員可以享有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)待遇，什么類型的人員不能享有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)待遇，均牽涉到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作大事。毫無(wú)疑問(wèn)的是，這屬于農(nóng)村改革中最為復(fù)雜而又艱難的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，尤其是特殊群體的人員，目前已經(jīng)成為信訪的重要源頭，為此必須予以認(rèn)真對(duì)待。筆者根據(jù)寧波市江北區(qū)的探索實(shí)踐作出概括與論述，以期引起各地的高度關(guān)注。

一、成員界定上必須遵循的基本原則

一是堅(jiān)持遵循同一對(duì)象同一對(duì)待原則。從公平公正的原則出發(fā)，必須遵循同樣的群體類型予以同一對(duì)待界定原則，只要有材料表明是同一群體類型人員，不論其在集體經(jīng)濟(jì)待遇享有時(shí)的身份發(fā)生了什么變化，都必須按照同一享有標(biāo)準(zhǔn)類型予以身份確認(rèn)，力免發(fā)生同一類型人員不一樣對(duì)待的不正常操作亂象。實(shí)際運(yùn)作時(shí)，應(yīng)認(rèn)真履行好三榜公示制度：即由調(diào)研小組提出擬定初步建議意見(jiàn)之后進(jìn)行初榜公布;對(duì)認(rèn)定人員存有異議的應(yīng)由調(diào)研小組成員重新調(diào)查核實(shí)后再榜公布;最后方可提交成員代表會(huì)議民主討論，并經(jīng)2/3以上成員代表同意，上報(bào)鎮(zhèn)（街道）認(rèn)真審核后，在公開(kāi)欄中作終榜公布。如一些村民對(duì)其成員資格的認(rèn)定仍持有異議的，可向上級(jí)有關(guān)部門反映以信訪方式視情予以調(diào)查糾正。

二是堅(jiān)持遵循取得方式判別原則。從取得方式進(jìn)行分析，有原始取得、法定取得（婚姻取得、收養(yǎng)取得和政策性移民取得等）和協(xié)商取得三大類型。原始取得是指通過(guò)人口的自然繁衍，祖祖輩輩生活在本村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，父母雙方或一方具有本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，其生育的子女于基準(zhǔn)日前戶口登記在本村，取得本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。法定取得的方式主要包括婚姻、收養(yǎng)以及國(guó)防建設(shè)或者水庫(kù)移民政策性遷入等。協(xié)商取得，又稱為申請(qǐng)取得、投資取得、捐資取得等，即基準(zhǔn)日之前，經(jīng)本村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策程序同意履行了加入手續(xù)的來(lái)自其他村集體經(jīng)濟(jì)組織的人員。從本區(qū)的操作情況來(lái)看，對(duì)股權(quán)資格的認(rèn)定，須在法律法規(guī)和相關(guān)政策的指導(dǎo)下進(jìn)行，對(duì)于人員的調(diào)查的界定應(yīng)事實(shí)清楚，認(rèn)真細(xì)致，依據(jù)充分。各村也應(yīng)對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定按相關(guān)政策要求制訂操作細(xì)則，由所在鎮(zhèn)（街道）審核后提交成員代表會(huì)議討論通過(guò)，且認(rèn)定的全程上須要程序到位，公開(kāi)透明。

三是法律規(guī)定與民間習(xí)慣相協(xié)調(diào)原則。開(kāi)展成員資格身份確認(rèn)，總的按照有法依法，無(wú)法依俗，無(wú)俗依章，無(wú)章依民原則施行。也就是說(shuō)凡是法律、法規(guī)、規(guī)章等對(duì)農(nóng)民集體成員認(rèn)定有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定進(jìn)行界定;法律沒(méi)有規(guī)定的，本地已經(jīng)有了風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范的，要按本地的風(fēng)俗做法予以界定;法律沒(méi)有規(guī)定的，且風(fēng)俗習(xí)慣也沒(méi)有規(guī)范的，依照已經(jīng)制定的章程規(guī)定的事項(xiàng)執(zhí)行，反之則按照程序規(guī)范、操作公正和群眾認(rèn)可的基本精神經(jīng)過(guò)農(nóng)民群眾進(jìn)行民主議定。

四是寬接受，廣覆蓋。改革的目的就是應(yīng)該讓絕大多數(shù)人享有發(fā)展成果，按照能享則享和應(yīng)享盡享的原則辦理。這里涉及認(rèn)可與認(rèn)定的問(wèn)題。認(rèn)為凡是法規(guī)和上級(jí)政策已經(jīng)作出的具體人員文件精神規(guī)定的全額享受對(duì)象涉及的是認(rèn)可問(wèn)題。反之就應(yīng)是認(rèn)定問(wèn)題。身份確認(rèn)做到認(rèn)可上適當(dāng)從寬，而認(rèn)定上宜從緊掌握。

五是只享受一頭原則。包括兩方面內(nèi)容，一是因婚嫁等原因，由該集體經(jīng)濟(jì)組織遷入另一集體經(jīng)濟(jì)組織之后，對(duì)方證實(shí)已經(jīng)接納為其成員的，其在原集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格就意味喪失。二是一旦成為國(guó)家公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員，就不再是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)確認(rèn)其退出該集體經(jīng)濟(jì)組織。而解決這一問(wèn)題的妥當(dāng)辦法是創(chuàng)設(shè)成員檔案遷移制度與建立一套行之有效的核準(zhǔn)機(jī)制。

二、成員界定要素論述

在對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定實(shí)踐中可以設(shè)立戶籍關(guān)系、土地承包、房屋居住性質(zhì)、福利享受和對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等多個(gè)要素，并一一作如下的解釋說(shuō)明。

戶籍要素：指在冊(cè)的農(nóng)業(yè)戶籍，以及直遷入小城鎮(zhèn)戶籍，解放軍、武警部隊(duì)的現(xiàn)役義務(wù)兵和符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的初級(jí)士官等法律規(guī)定列入保留戶籍以及村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織允許遷出戶籍的人員仍然承認(rèn)的決議文件材料。而戶籍關(guān)系中，遷入時(shí)間與遷出時(shí)間以當(dāng)?shù)貞艏芾聿块T登記的日期為準(zhǔn)。

土地承包關(guān)系：依據(jù)農(nóng)村土地承包法第五條規(guī)定，是否擁有家庭承包性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一輪后遷入的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口（也不在國(guó)家公務(wù)員、事業(yè)單位工作等的屬于喪失成員）擁有二輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的，即使沒(méi)有交納過(guò)入社費(fèi)，也應(yīng)視為經(jīng)濟(jì)合作社成員。第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有者或有證據(jù)證明有成員資格而放棄土地承包者，以上稱之為農(nóng)業(yè)戶籍+農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)復(fù)合要素，將是界定工作中最為有力的證據(jù)材料。

房屋居住性質(zhì)：指在戶籍所在村是否擁有由國(guó)家機(jī)關(guān)頒發(fā)的集體土地使用權(quán)證或房屋所有權(quán)證，也是生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)的重要界定因素。由于僅遷入戶籍關(guān)系，并未與其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)生延續(xù)性的聯(lián)結(jié)關(guān)系，也就是說(shuō)戶籍關(guān)系在第一輪土地承包后遷入，從未在農(nóng)村居住過(guò)，沒(méi)有擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的，只能作為掛靠戶（又稱之為空掛戶、暫寄戶等）看待，在確定成員資格時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確對(duì)此類人員的成員資格予以排除。

福利享受也是不可或缺的一種根據(jù)和理由。有成員代表大會(huì)作出的決議中，如在發(fā)放醫(yī)療保障補(bǔ)助資金時(shí)說(shuō)明其當(dāng)時(shí)已經(jīng)享有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)待遇的證明材料，可以確認(rèn)為其集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織初期建立時(shí)，農(nóng)戶將土地、耕畜以及其他重要農(nóng)具投到合作社中來(lái)，因而原始社員對(duì)集體的形成和積累發(fā)展作出了一定的貢獻(xiàn)，其子女以及家庭新增成員自然成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而外來(lái)種田農(nóng)戶必須經(jīng)投資入社才能取得成員資格。

此外還見(jiàn)有義務(wù)履行情況作為界定因素的案例。由于在農(nóng)村多以家庭為單位履行義務(wù)的，且強(qiáng)調(diào)義務(wù)權(quán)利對(duì)等性的做法有其不合理之處，在本區(qū)實(shí)踐中已經(jīng)失去其存在價(jià)值。而中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》中提出的“戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素”為成員身份確認(rèn)工作指明了正確方向。

需要說(shuō)明的是，在界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)，戶籍關(guān)系、土地承包等界定要素中也涉及到權(quán)重問(wèn)題，如《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十七條規(guī)定：“戶籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員”。也提出戶籍+模式，以分列式形式列出六種享受對(duì)象。在村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革中，專門出臺(tái)了《關(guān)于全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的意見(jiàn)》（浙委辦〔2005〕39號(hào)）文件，明確規(guī)定：所有戶籍關(guān)系在本村的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其子女（包括戶籍在本村的農(nóng)嫁女）享有全額人口股。注意括號(hào)內(nèi)的話語(yǔ)遵循的也是以戶籍為主的界定標(biāo)準(zhǔn)。

但必須提出的是，按照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員入社申請(qǐng)的規(guī)定，什么時(shí)候應(yīng)該具有享有權(quán)利應(yīng)該有個(gè)制度安排。一般地，根據(jù)不同的取得方式具有不同的享有權(quán)利時(shí)間。原始取得的人員，不能因出生之時(shí)即為取得成員權(quán)利的時(shí)間，應(yīng)該自成員代表大會(huì)通過(guò)之日起，因合法婚姻取得與收養(yǎng)取得的也同樣處置。因集體決議而繼受取得成員權(quán)的需具體分析，若集體決議通過(guò)時(shí)間在戶口遷入集體所在地的時(shí)間之后，應(yīng)當(dāng)以決議通過(guò)之日為成員權(quán)取得的時(shí)間;反之，若集體決議通過(guò)時(shí)間有戶口遷入集體所在地的時(shí)間之前，應(yīng)該以戶口遷入集體所在地的時(shí)間為成員權(quán)取得的時(shí)間，因其戶口遷入后方能視為具備成員資格的要件，集體決議的意思表示方能得以實(shí)質(zhì)履行。而因國(guó)家政策遷入集體所在地而取得成員權(quán)的，應(yīng)該視在冊(cè)成員同等的情況對(duì)待。

三、特殊群體的界定

一是非計(jì)劃生育子女的界定。從法理上與計(jì)劃生育子女同等對(duì)待。但農(nóng)村實(shí)際操作來(lái)看，問(wèn)題是非婚生子女的接受程度和道德風(fēng)險(xiǎn)，洪塘街道某村對(duì)重婚子女經(jīng)成員代表大會(huì)討論通過(guò)，給予70%額度的享有待遇?？灼执褰?jīng)濟(jì)合作社社員與一外姓女子結(jié)婚后，出生的女孩親子鑒定為非該村男子所生，成員代表大會(huì)討論時(shí)不予以享受，當(dāng)?shù)卣舱J(rèn)為：婚姻關(guān)系應(yīng)該建立在平等、正常、和諧的基礎(chǔ)上。江北區(qū)人民法院離婚判決書判定女方應(yīng)該賠償男方精神損失費(fèi)和男方對(duì)女兒沒(méi)有撫養(yǎng)義務(wù)，明確判定女方屬于婚姻關(guān)系中有過(guò)錯(cuò)方?；谠摯寮w經(jīng)濟(jì)組織成員可以從集體中獲得豐厚的福利分配，通常不能排除女方有隱瞞真相，利用婚姻謀取不正當(dāng)利益的主觀動(dòng)機(jī)。類似于甬江街道近郊農(nóng)村這樣集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，作為取得成員資格的條件之一，這種婚姻關(guān)系不僅僅應(yīng)該看是否具有合法婚姻登記證等形式性條件，更應(yīng)該注重考察夫妻雙方是否共同生產(chǎn)、生活、婚姻關(guān)系維系時(shí)間以及婚姻雙方是否有過(guò)錯(cuò)等實(shí)質(zhì)性條件。后經(jīng)市、區(qū)兩級(jí)農(nóng)業(yè)部門再三做工作，并在公證部門公證之下給予適當(dāng)額度的安置補(bǔ)助費(fèi)與養(yǎng)老保障補(bǔ)助費(fèi)，其他不予以享受，信訪戶事情才告段落。

二是非入贅女婿問(wèn)題。按照民間習(xí)慣，農(nóng)村只能有一個(gè)上門女婿方可全額享有成員待遇，因而我區(qū)大多按外來(lái)農(nóng)戶的性質(zhì)對(duì)待，也就是按本地成員的30%標(biāo)準(zhǔn)予以享受。而當(dāng)?shù)嘏蓡T及其子女仍然享有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)待遇。

三是戶籍已經(jīng)遷出的大中專畢業(yè)學(xué)生問(wèn)題。原指導(dǎo)性政策意見(jiàn)對(duì)二輪土地承包之前畢業(yè)的大中專學(xué)生不享受安置補(bǔ)助費(fèi)。在具體執(zhí)行時(shí)各村作了具體情況具體分析對(duì)待。主要是戶籍關(guān)系已經(jīng)遷出的大中專畢業(yè)學(xué)生，按二輪土地承包之前遷出的人員處置。其中甄界村經(jīng)濟(jì)合作社在出臺(tái)的決議中作出規(guī)定。第一輪土地承包起始日1983年1月1日，第二輪土地承包起始日1999年9月30日。第1對(duì)象：原本村農(nóng)業(yè)人口直遷全日制大、中專學(xué)校的;1.全日制大、中專學(xué)校的在校學(xué)生（含連續(xù)的研究生）。享受額度：按安置補(bǔ)助費(fèi)、養(yǎng)老保障補(bǔ)助費(fèi)兩筆資金全額的100%給予補(bǔ)助。2.已畢業(yè)的大、中專學(xué)生（不包括國(guó)家公務(wù)員、事業(yè)單位正式在編人員）。享受額度：按安置補(bǔ)助費(fèi)、養(yǎng)老保障補(bǔ)助費(fèi)兩筆資金全額的100%給予補(bǔ)助。

四是掛靠戶問(wèn)題。掛靠戶確切的涵義就是僅僅遷入戶籍關(guān)系，并未與其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員形成延續(xù)性的關(guān)聯(lián)。由于掛靠戶情況各異，各地規(guī)定也不一樣。我區(qū)規(guī)定由原籍村根據(jù)戶籍遷出日期予以不同比例的享受，而舟山市出臺(tái)政策規(guī)定在基準(zhǔn)日之前遷入原籍村的仍然享有在冊(cè)成員同等待遇。

五是戤社戶問(wèn)題。有的地方稱之為購(gòu)糧戶、社供應(yīng)戶等。由于按政策規(guī)定不能承包農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地，沒(méi)有發(fā)放過(guò)第一輪、二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，或者只安排種植人均面積的口糧田，因而對(duì)這類人員在大多數(shù)地方?jīng)]有享受農(nóng)村在冊(cè)社員的一樣待遇。我區(qū)對(duì)戤社戶在落實(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)享受政策上，積極引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以傾斜，一般按在冊(cè)社員給予全額安置補(bǔ)助費(fèi)享受。但在農(nóng)村股份合作制改革中也沒(méi)有將戤社戶列為明確的股東認(rèn)定對(duì)象，通常也是引導(dǎo)各村讓其享受全額人口股。但在農(nóng)齡股享受上，各地差異較大，因?yàn)椋鶕?jù)甬黨〔2001〕24號(hào)文件和北區(qū)農(nóng)改〔2005〕1號(hào)文件規(guī)定：農(nóng)齡股享受的對(duì)象為第一輪土地承包以來(lái)到成員代表會(huì)議確定股份制截止日止戶籍關(guān)系在冊(cè)及曾經(jīng)在冊(cè)的成員，以其實(shí)際農(nóng)業(yè)戶口年限為農(nóng)齡計(jì)算。農(nóng)齡的起始年齡從年滿16周歲開(kāi)始計(jì)算。農(nóng)齡股也稱勞動(dòng)積累股，根據(jù)（北區(qū)委辦〔2003〕6號(hào)）規(guī)定：以歷年集體積累的資產(chǎn)量化為農(nóng)齡股。在沒(méi)有明確政策的前提下，提交成員代表會(huì)議討論決定，在未違反規(guī)定的情況下，有2/3成員代表通過(guò)，是合法的。

六是農(nóng)嫁農(nóng)婦女的界定問(wèn)題。農(nóng)嫁農(nóng)婦女又稱為外嫁女、農(nóng)嫁女等，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定最復(fù)雜的一種類型。以戶籍為前提條件，如戶籍關(guān)系仍在娘家村的包括其子女在原籍村享有。對(duì)丈夫已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非的不能全額享受，戶籍遷往夫家村集體經(jīng)濟(jì)組織，按本地的制度安排只能在娘家享有50%比例的份額。夫家村集體經(jīng)濟(jì)組織一般按掛靠戶處置，由成員代表大會(huì)民主議決。對(duì)離婚再婚的婦女，分為兩種情況，一種是原籍村的，可以依照男成員的操作程序，在原夫家村沒(méi)有遷出戶籍關(guān)系，在再婚村沒(méi)接受之前仍然享有原籍村集體經(jīng)濟(jì)待遇。

七是多次結(jié)婚婦女的處置問(wèn)題。有的規(guī)定只能結(jié)婚兩次，結(jié)婚三次以上不能享受集體經(jīng)濟(jì)待遇。網(wǎng)上也有規(guī)定只能享受一次的規(guī)定。由前妻還是現(xiàn)任妻子享受由該家庭作出確認(rèn)。而莊橋街道規(guī)定結(jié)婚后的持續(xù)時(shí)間。管理辦法中規(guī)定第一次結(jié)婚的持續(xù)時(shí)間為一年，以后分別為3年、5年。不達(dá)到持續(xù)時(shí)間的不能享受集體經(jīng)濟(jì)待遇。成為當(dāng)?shù)厣鐔T之后原持續(xù)時(shí)間的股金予以補(bǔ)發(fā)。

八是關(guān)于胎兒的權(quán)益保留問(wèn)題。洪塘街道采用股權(quán)靜態(tài)管理模式的集體經(jīng)濟(jì)組織在村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革實(shí)施方案中作出規(guī)定：“懷孕社員婦女（含社員配偶），憑準(zhǔn)生證和市級(jí)醫(yī)院懷孕證明在股東資格截止日前到本村登記，在預(yù)產(chǎn)期后二十日以內(nèi)正常出生的新生兒”給予股權(quán)配置權(quán)利，享有社員股東待遇。這樣可防止為享有股權(quán)而提早剖腹產(chǎn)造成不良后果，實(shí)是一種人性化的制度安排。

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*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（17JJD790018）“深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化研究”課題成果。

（作者單位：寧波市江北區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）