厘清中央、地方財政關(guān)系是否有助于破解土地財政難題

章和杰 金輝

【摘要】“土地出讓”和“土地融資”相結(jié)合的土地財政模式，對中國金融、經(jīng)濟、社會長遠而穩(wěn)定的發(fā)展構(gòu)成了一定的阻礙。大量研究認為矯正央、地間失衡的財政關(guān)系是破解土地財政難題的有效途徑，但也有學(xué)者對此持不同看法，因此有必要在梳理土地財政歷史演變的基礎(chǔ)上，從全口徑財政收入和支出的視角，討論厘清央、地間財政分配關(guān)系是否有助于破解土地財政難題。研究結(jié)果表明：若全口徑財政支出不變，提高地方稅收分成或降低地方財政支出比例，仍無法縮小土地出讓金和土地融資的規(guī)模；硬化財政約束，可以降低地方政府對中央的財政兜底預(yù)期，縮小未來的土地融資規(guī)模，但無法改變土地財政的總規(guī)模。要破解土地財政問題，降低全口徑財政支出是首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵步驟，而轉(zhuǎn)變政府職能、精兵簡政則是重要的突破口。此外，硬化財政約束、提高國有企業(yè)和金融機構(gòu)的上繳利潤也是重要途徑之一。

【關(guān)鍵詞】財政失衡；土地財政；土地出讓；土地融資；財政軟約束

【中圖分類號】F812.4【文獻標識碼】A【文章編號】1004-0994（2020）02-0152-9

【基金項目】國家自然科學(xué)基金項目“‘三缺口模型下的中國內(nèi)外均衡政策搭配研究——基于籃子貨幣匯率制度”（項目編號：71073145）；浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動計劃暨新苗人才計劃“電子商務(wù)對農(nóng)戶耕地保護行為的影響研究——基于浙江的調(diào)研”（項目編號：2018R403071）

一、引言

分稅制改革以來，財權(quán)上收，事權(quán)下放，央、地間財政關(guān)系嚴重失衡，造成了巨大的地方財政缺口，于是地方政府伸出“攫取之手”，從珍稀的土地資源中找到了彌補地方財力不足、拓展地方財源的渠道，這種財政模式被稱為“土地財政”。土地財政主要包括兩個方面的內(nèi)容[1]：一是土地出讓收入，地方政府倚仗其對土地一級市場的壟斷，通過“招、掛、拍”等形式出讓土地，直接坐收土地紅利。2018年，國有土地使用權(quán)出讓金收入達65096億元，占當年地方政府性基金收入的91.21%，相當于地方公共預(yù)算本級收入的66.49%。二是土地抵押融資，地方政府以其信用為擔(dān)保，利用融資平臺，將土地作為其資產(chǎn)和抵押品，通過抵押借貸、發(fā)行城投債等方式籌集財政資金[2，3]。雖然沒有官方公布的土地融資的明確數(shù)據(jù)，但各種事實證據(jù)表明，目前土地融資規(guī)模遠大于土地出讓收入的規(guī)模。

“土地出讓”和“土地融資”相結(jié)合的土地財政模式帶動了國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迅速發(fā)展，推動了地方經(jīng)濟短期內(nèi)的高速增長[4]，但對中國金融、經(jīng)濟、社會長遠而穩(wěn)定的發(fā)展構(gòu)成了巨大威脅[5]。金融方面，隨著地方債務(wù)規(guī)模不斷擴大，地方政府的財政風(fēng)險和債務(wù)違約風(fēng)險積聚，而政府債務(wù)違約甚至?xí)l(fā)金融危機[5，6]。經(jīng)濟方面，土地財政規(guī)模擴大的同時，房產(chǎn)的資產(chǎn)屬性突顯、價格不斷上升，房產(chǎn)的投資和投機功能增強，不僅吸引了大量的社會資金流入房市，而且使得部分制造業(yè)企業(yè)進軍房地產(chǎn)業(yè)，同時帶動了銀行貸款大幅流入房地產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生所謂“脫實向虛”的現(xiàn)象，不利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[7，8]。社會方面，在房價畸高的背景下，普通居民買房僅首付就可能花光幾代人的積蓄，后續(xù)還要償還幾十年的貸款，他們?yōu)樵诔鞘欣锬苡新淠_之地、蓋頭之瓦，承受著巨大的經(jīng)濟負擔(dān)；同時，隨著房價的飛漲，社會貧富差距因個人房產(chǎn)擁有情況的不同而迅速拉大，這顯然不利于社會的和諧穩(wěn)定[9]。

為破解土地財政難題，我國學(xué)者對土地財政的成因進行了廣泛而深入的研究，并提出了一系列解決方案。已有文獻普遍認為，分稅制改革造成的地方財政缺口是地方政府依賴“土地財政”的根本原因[10-12]。加之以GDP增長為核心的政治晉升機制，導(dǎo)致地方政府間激烈的橫向競爭，使得地方政府為投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拉動經(jīng)濟增長而大搞土地財政[13-18]。厘清中央財政與地方財政之間的關(guān)系，即提高地方財政收入分成或減少地方支出比例，被認為是破解土地財政難題的有效途徑[2，3，5，7，19-23]。此外，也有學(xué)者提出了地方政府政績考核制度改革[18，24]、土地制度改革[25，26]、用財產(chǎn)稅替代土地出讓金[27]等建議。

本文研究的創(chuàng)新點和可能的貢獻在于：已有研究主要分析了土地財政的形成機制和解決對策，且普遍認為厘清央、地間財政關(guān)系是解決土地財政問題的有效途徑，但沒有學(xué)者探討這條途徑是否真正有效。本文首先梳理了土地財政的歷史演變過程，接著從全口徑財政支出和收入的視角，深入討論厘清央、地間財政關(guān)系是否有助于破解土地財政難題，最后提出了切實可行的解決對策。本文從研究理論和研究內(nèi)容上豐富了土地財政的研究，有助于深化對土地財政及其與央、地兩級財政體系的關(guān)系的認識，并為政府破解土地財政問題提供有益的參考。

二、土地財政的歷史演進

改革開放初期，財政資金緊缺，地方政府開展了一系列土地有償使用的重要探索，試圖從土地資源中發(fā)掘一條籌集財政資金的道路，推動了土地出讓金制度的建立和健全，并為土地財政的形成提供了制度基礎(chǔ)。于是，“土地出讓”和“土地融資”相結(jié)合的土地財政模式逐步形成，大致經(jīng)歷了四個階段（見圖1）：初步探索階段、穩(wěn)步發(fā)展階段、井噴爆發(fā)階段、調(diào)控上升階段。

1.初步探索階段（改革開放初期至1987年）。改革開放后，為應(yīng)對經(jīng)濟體制變革，地方政府迫切需要提高財政能力，從“吃飯財政”向“發(fā)展型財政”轉(zhuǎn)變。于是，地方政府向急需營業(yè)場所的“三資企業(yè)”征收場地使用費，這是土地有償使用的開端。1980年，為規(guī)范土地有償使用和加速城市建設(shè)，全國城市工作會議要求在深圳等地開展城鎮(zhèn)土地使用費試點工作。1980～1981年，深圳以土地使用費的形式，出讓土地10多幅，面積共45400平方米，收益達2.14億港元，并在1982年和1984年對相關(guān)政策做出了進一步細化和優(yōu)化。隨著土地開發(fā)與土地使用費征收的成功試點，1986年土地管理法的出臺，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地開發(fā)和有償使用的合法化和制度化。1987年，深圳率先開展土地使用制度改革試點，借鑒香港的土地批租制度，設(shè)置土地使用年限，并拍出了一宗使用年限為50年的土地，由此開始了土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的探索。這一階段的主要特點是，地方政府的財政動因推動了土地出讓金制度的探索和構(gòu)建，為土地財政奠定了初步的法制基礎(chǔ)。

2.穩(wěn)步發(fā)展階段（1988～1997年）。1988年修訂的土地管理法刪除了禁止土地出租的內(nèi)容，增加了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條款，標志著土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法化。1988～1993年，地方政府為獲得更多的土地財政收益，與中央政府展開了一系列博弈，使得土地收益在地方的留成比例不斷提高。1994年分稅制改革后，一方面大量財權(quán)上收，地方稅收比例從1993年的78%降至1994年的44.30%，而當時規(guī)模較小的土地收益則全部劃給了地方政府；另一方面，地方財政支出比例有小幅上升，從1988年的66.1%上升到1996年的72.9%，從而使得地方財政產(chǎn)生巨大缺口（見圖2）。分稅制改革為土地財政奠定了制度基礎(chǔ)，也使得地方政府必須開辟新的收入渠道，與土地有關(guān)的收入遂成為地方政府生財?shù)囊粭l途徑[2]。土地出讓金收入從1987～1992年總共30億元的規(guī)模，增長到1998年的499.56億元。這一階段的特點是，在地方政府財政的引導(dǎo)下，以土地出讓金為主的土地財政模式初步形成，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是地方在與中央的財政博弈中，不斷提高土地收益的留成比例；二是分稅制改革后，地方財政收支嚴重失衡，地方政府開始著手“賣地生財”，用以補貼財政。

3.井噴爆發(fā)階段（1998～2010年）。為了緩解亞洲金融風(fēng)暴對我國宏微觀經(jīng)濟的沖擊，降低經(jīng)濟增長的不確定性，國內(nèi)經(jīng)濟迫切需要尋找新的增長點[2，22]。1998年出臺的一部法律和兩項政策為此打開了突破口。一部法律是指土地管理法的第二次修訂，通過這次修訂形成了地方政府對土地的有償使用、用途和規(guī)劃管制以及土地一級市場的壟斷制度體系。兩項政策是指：一是停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，建立住房金融制度，允許貸款買房；二是住房制度改革要求“調(diào)整住房公積金貸款方向，主要用于職工個人購買、建造、大修理自住住房貸款”，次年，國務(wù)院進一步明確住房公積金只能用于發(fā)放個人住房貸款。這一部法律和兩項政策，釋放出住房計劃分配制度下壓抑已久的巨大能量，也使地方政府逐步走上依賴土地財政的道路[28]。

1998年后，土地財政進入井噴爆發(fā)階段。1997～ 2002年，城鎮(zhèn)住宅新開工面積年均增速達25.9%，住宅銷售面積年均增速達到24.7%，政府土地出讓收入從1998年的499.56億元增加到2002年的2416.79億元，增長了4.8倍。2002年，個人所得稅制度改革，地方稅權(quán)進一步縮小，由于與土地開發(fā)密切相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)屬于營業(yè)稅征收范疇，而營業(yè)稅是地方稅，由此激勵地方政府大搞土地開發(fā)，助推商品房市場發(fā)展和房價飛漲[29]。房價上漲又反作用于地價，2003 ～ 2008年，住房銷售面積增加99%，住房銷售額增加223.9%，政府土地出讓價款增加1791.87%[8]。

隨著房價和地價的飛漲，2007年的土地出讓金高達12216.72億元，數(shù)量巨大卻并未納入預(yù)算，其支出更是一筆糊涂賬。為加強對土地出讓金的監(jiān)管，中央出臺了一系列監(jiān)管條例，如要求明確土地出讓金“收支兩條線”的預(yù)算管理，這對地方政府以土地出讓金為重要收入來源的土地財政行為產(chǎn)生了一定約束。2008年，為緩解國際金融危機的沖擊，中央出臺“四萬億經(jīng)濟刺激計劃”，使地方政府找到了新的土地財政模式。各級地方政府為響應(yīng)中央的“4萬億計劃”，為之提供配套資源，成立各類融資平臺，并利用融資平臺抵押土地進行借貸，造成了地方融資平臺數(shù)量和融資規(guī)模的迅速增長[3，30，31]。2011年全國土地抵押貸款率總體保持在50%左右（3000平方公里），土地抵押貸款金額則達到了4. 8萬億元人民幣，甚至超過了當年的土地出讓金（3.1萬億元）。土地出讓和土地融資相結(jié)合的土地財政模式遂成為地方彌補財政缺口和投資城市發(fā)展的重要途徑。

土地財政在這一階段的發(fā)展主要呈現(xiàn)三個特點。其一，地方政府為彌補央、地間財政失衡產(chǎn)生的巨大財政缺口，一方面“賣地生財”，另一方面開展“土地融資”，并利用各種手段對銀行信貸進行干預(yù)[18]，使得“征地—賣地生財—收稅收費—抵押貸款—再征地”成為典型的“土地財政”模式[32]。其二，土地財政規(guī)模呈爆發(fā)式增長。土地出讓金收入從1998年的499.56億元增長到2011年的31140.42億元，增長了62倍；土地抵押融資所得，相較于土地出讓金，只多不少。其三，土地財政帶動經(jīng)濟“脫實向虛”，資金從實體企業(yè)流入房市。

4.調(diào)控上升階段（2011年至今）。為了遏制房價、地價快速上漲的勢頭，2010～2011年中央出臺了一系列住房限購政策。高壓調(diào)控下，樓市降溫，2011年的土地出讓金收入也大幅下降（見圖3）。住房限購政策暫時壓制了住房購買需求，但并未有效控制房價的不斷上漲以及土地財政規(guī)模的持續(xù)擴大。2011～2013年，地方財政缺口仍處于不斷擴大的趨勢（見圖4），在轉(zhuǎn)移支付制度“弱有效”的情況下，土地財政仍是地方政府籌措資金的至關(guān)重要的途徑。由此出現(xiàn)了房地產(chǎn)調(diào)控不斷加碼，房價、地價不停上漲的“越調(diào)控、越增長”的現(xiàn)象[33]。

2013年年末，“4萬億經(jīng)濟刺激計劃”的后續(xù)危害逐步顯現(xiàn)。雖然該計劃緩解了國際金融危機對中國經(jīng)濟的沖擊，但過量的投資又導(dǎo)致流動性泛濫，2013年末中國外匯儲備增至3.82萬億美元，房價、物價飛漲[28]。中國經(jīng)濟增速放緩，“三駕馬車”中的出口、投資難見奇效，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，亟需激活內(nèi)需。于是，各地住房限購政策相繼取消，房地產(chǎn)“去庫存”政策出臺，進而使得房地產(chǎn)市場恢復(fù)限購前的熱度，房地產(chǎn)價格持續(xù)上升，土地出讓金收入也隨之增長（見圖3）。

2016年，“營改增”全面試點，土地財政問題進一步惡化[34]。2016年3月18日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，中國將全面開展“營改增”試點，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)全部納入試點范圍?！盃I改增”后，地方政府財權(quán)進一步縮小[35]，地方稅收比例從2015年的50.17%降至2017年的47.57%，但地方財政支出有增無減，這使得地方財政缺口持續(xù)擴大（見圖4），地方政府對土地收入的需求不斷增加。而2016年國務(wù)院提出的“提高拆遷貨幣化安置比例”政策，正好迎合了地方的財政需求。隨后，拆遷補償貨幣化安置比例不斷提高，從2015年的29.9%提高到2017年的60%左右。去庫存政策背景下的貨幣化安置，使得全國各地普遍出現(xiàn)房價暴漲的現(xiàn)象，如2016年12月，上海、杭州、天津和無錫90平米及以下的新建商品住宅價格分別比上年同月價格上漲了34.1%、32.9%、30.6%和37.1%。房價反作用于地價，2016年1～11月份，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積同比下降4.3%，土地成交價款卻同比增長21.4%[8]；地價的上升又推動了土地財政收入規(guī)模的擴大（見圖3）。盡管2017年后，全國各大城市相繼出臺了被稱為“史上最嚴限購令”的搖號購房政策，但依舊無濟于事。2017年、2018年全國國有土地使用權(quán)出讓金持續(xù)上漲，分別達到49997億元和65096億元，較2016年分別提高了40.3%和82.7%。

土地財政在這一階段的主要特點是“越調(diào)控、越增長”。雖然期間房地產(chǎn)調(diào)控政策不斷出臺、層層加碼，暫時抑制了住房市場需求和交易量，但無法從根本上控制房價，更無法阻止土地財政規(guī)模膨脹的勢頭。這種“越調(diào)控、越增長”的現(xiàn)象表明，房價和地價增長的關(guān)鍵原因是地方政府的財政需求[36]。

三、理論分析

1.土地出讓。令全口徑財政支出（或全口徑財政支出在GDP中的占比）為G，其中地方支出為Gl，中央支出為Gc；全口徑財政收入為R，其中地方收入為Rl，中央收入為Rc；稅收收入為T，其中地方稅收的占比為θl，中央稅收的占比為θc，θl+θc≡1，且θl、θc均大于0；土地出讓金收入為L；中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付為Q。為了方便分析，假設(shè)財政實現(xiàn)均衡，不存在財政赤字或盈余，那么：

如式（2）所示，在R、G和E保持不變的情況下，根據(jù)已有研究的觀點，通過提高地方政府稅收分成比例，即提高θl，降低θc，有助于解決土地財政的問題。但θl+θc≡1，因此調(diào)整央、地間的稅收分成比例，既不能改變總稅收，也不能降低土地出讓金L。

若要降低土地出讓金L，只有三種途徑。在不改變其他變量的情況下：一是降低全口徑財政支出G；二是提高總稅收T，并完善地方稅系；三是提高其他收入E。第三種方法，增加其他收入，相當于走上了過去的“亂攤派”、“亂收費”的老路，這是開歷史的倒車，顯然不可取。第二種方法，提高總稅收，將增加居民和企業(yè)的負擔(dān)，這不僅不符合國際減稅的大趨勢，也未遵從中央關(guān)于“減稅降費”的重要指示，還不順應(yīng)民眾對于降稅的需求，同樣不可取。對于第一種方法，中國財政支出過高主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，中國政府與市場的界限不清晰，政府存在嚴重越位、大包大攬的現(xiàn)象；其二，政府財政供養(yǎng)人員過多，“三公”消費嚴重超標，政績工程、面子工程、樓堂館所屢禁不止。因此，通過讓渡部分政府職能給市場，同時精兵簡政、降低政府部門運行費用，進而降低全口徑財政支出，是降低土地出讓金的有效途徑。

諸多學(xué)者誤認為厘清央、地間財政關(guān)系是減少土地出讓金的有效途徑，他們認為地方政府需要通過征收土地出讓金彌補財政缺口，實現(xiàn)財政均衡，如式（3）、式（4）所示。他們認為財政均衡時的地方政府收入（Rl）和支出（Gl）是不變且相等的，地方其他收入（El）也保持不變，那么提高地方稅收比例（θl），可以增加地方稅收（θlT），進而降低土地出讓金收入（L），破解土地財政問題。但他們忽略了兩點：一是高額的財政支出依然沒有變化；二是提高地方稅收，必然會減少中央稅收。

基于以上假設(shè)，再考慮轉(zhuǎn)移支付（Q）可變的情況。提高地方稅比例（θl），會降低中央稅比例（θc），進而降低中央稅收（θcT），這使得中央政府不得不降低轉(zhuǎn)移支付（Q）以保證總財政收入（Rc）不變。在這種情況下，雖然地方稅收增加了，但地方獲得的轉(zhuǎn)移支付減少了。簡單計算可得，地方稅收的增加量（？θlT）正好等于地方獲得的轉(zhuǎn)移支付的減少量。由于地方總財政收入（Rl）不變，那么土地出讓金收入（L）仍然沒有發(fā)生變化。

命題1：在其他條件不變的情況下，調(diào)整央、地間稅收分成（提高地方稅收比例，降低中央稅收比例），不能縮小土地出讓金收入的規(guī)模。

上文討論了調(diào)整中央和地方財力分配格局能否降低土地出讓金的問題，答案是否定的。那么重新劃分央、地間的支出格局，能否減少土地出讓金？一般公共支出為S，是指納入一般公共預(yù)算中的支出，如一般公共服務(wù)、國防外交、科教文衛(wèi)等方面的支出，包含地方政府的一般公共支出Sl，中央政府的一般公共支出Sc，其他支出為SE。SE是指國有資本經(jīng)營支出、社?；鹬С鲆约俺恋爻鲎尳鹬С鲆酝獾恼曰鹬С觯胤秸钠渌С鯯El和中央政府的其他支出SEc。那么：

諸多學(xué)者認為地方政府財政支出（Gl）過多的原因是央、地間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰，主要是指一般公共支出（S）的劃分不清晰，即地方一般公共支出（Sl）過高。因此，在地方稅收（θlT）和轉(zhuǎn)移支付（Q）不變的情況下，可將部分支出責(zé)任調(diào)整為中央政府列支，降低地方一般公共支出（Sl），進而減少地方政府對于土地出讓金（L）的需求。這似乎可以破解土地出讓金畸高的問題。但事實上，他們忽略了全口徑財政支出（G）不變的基本情況。

在全口徑財政支出（G）不變的情況下，減少地方一般公共支出（Sl），會降低地方財政支出（Gl），進而增加中央財政支出（Gc）和中央一般公共支出（Sc）。由于中央一般公共支出（Sc）的資金來源于中央稅收收入（θlT），那么Sc的增加必然引起中央稅收（θlT）的增加，這一結(jié)果與稅收收入（T）不變的假設(shè)條件相矛盾。

基于以上假設(shè)，再考慮轉(zhuǎn)移支付（Q）可變的情況。若降低地方一般公共支出（Sl），會降低地方財政支出（Gl），進而增加中央財政支出（Gc）和中央一般公共支出（Sc）。由于中央稅收（θlT）不變，中央政府必然會減少對地方的轉(zhuǎn)移支付。在這種情況下，雖然地方一般公共支出（Sl）減少了，但地方獲得的轉(zhuǎn)移支付也減少了。通過簡單計算可得，地方一般公共支出的減少量正好等于轉(zhuǎn)移支付的減少量，最終土地出讓金收入（L）仍然沒有發(fā)生變化。

命題2：在其他條件不變的情況下，調(diào)整央、地間財政支出責(zé)任劃分（提高中央支出比例，降低地方支出比例），不能縮小土地出讓金收入規(guī)模。

2.土地融資。下文將討論調(diào)整央、地間的財政收入分成和支出比例劃分是否能解決土地財政中的土地融資問題，同時在框架中納入預(yù)算軟約束。在t期，全口徑財政支出（或全口徑財政支出在GDP中的占比）為Gt，其中地方支出為Glt，中央支出為Gct；一般公共支出為St，其中地方政府的一般公共支出為Slt，中央政府的一般公共支出為Sct；其他支出為SEt，其中地方政府的其他支出為SElt，中央政府的其他支出為SEct；全口徑財政收入為Rt，其中地方收入為Rlt，中央收入為Rct；稅收收入為Tt，其中地方稅收的占比為θlt，中央稅收的占比為θct，θlt+θct≡1，且θlt、θct均大于0；土地財政收入中，土地出讓金收入為Lt，土地融資所得為Lt；其他收入為Et，其中地方政府的其他收入為Elt，中央政府的其他收入為Ect；中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付為Qt。

為了方便分析，假設(shè)在t期財政實現(xiàn)均衡，即Gt=Rt。全口徑財政收入（Rt）為土地出讓金收入（Lt）、稅收（Tt）、其他收入（Et）和土地融資所得（Lt）的總和，見式（11）。在全口徑財政支出（Gt）不變的情況下，調(diào)整央、地間的稅收分成比例（θlt和θct），無法改變土地出讓金收入（Lt）和土地融資所得（Lt）。若要減少土地融資所得，有四種方法：一是提高稅收；二是增加其他收入；三是增加土地出讓金收入；四是降低全口徑財政支出。如前文所述，只有降低全口徑財政支出才能有效解決土地融資問題。

命題3：在其他條件不變的情況下，調(diào)整央、地稅收分成（提高地方稅收比例，降低中央稅收比例），不能縮小土地融資的規(guī)模。

那么調(diào)整央、地間事權(quán)支出劃分，能否解決土地融資的問題？全口徑財政支出由三部分組成，分別是一般公共支出、其他支出和還本付息支出，見式（12）。還本付息支出是指t-1期的土地融資所得貸款的本息支出（1+rt-1）Lt-1，r表示外生給定利率。

首先考慮財政硬約束的情況，即ξt=0。許多學(xué)者指出地方一般公共支出（Slt）過高，而地方稅收（θltTt）和轉(zhuǎn)移支付所得（Qt）不能滿足地方一般公共支出（Slt），因此地方政府通過土地出讓金收入和土地融資彌補財政空缺。他們認為在Gt、θltTt和Qt保持不變的情況下，降低地方一般公共支出（Slt），即可降低地方政府的資金需求，進而減少Lt和Lt，如式（15）所示。

這似乎解決了土地財政的問題，但事實并非如此。在t期，若降低地方一般公共支出（Slt），會增加中央的一般公共支出。如式（16）所示，中央一般公共支出的增加，必然會引起中央稅收的增加，這與前文假設(shè)條件相矛盾。同上文的論證，若t期的轉(zhuǎn)移支付（Qt）可變，中央政府為保證其財政收入滿足財政支出，會降低對地方的轉(zhuǎn)移支付，那么地方仍然需要同等數(shù)量的土地出讓金收入和土地融資所得。因此，在財政硬約束的情況下，調(diào)整央、地間事權(quán)支出劃分，無法解決土地融資的問題。若要減少地方的土地融資行為，必須降低全口徑財政支出（Gt）。

命題4：在其他條件不變的情況下，調(diào)整央、地財政支出責(zé)任劃分（提高中央支出比例，降低地方支出比例），不能縮小土地融資的規(guī)模。

接著考慮財政軟約束的情況，即ξt>0。假設(shè)土地融資所得（Lt）是關(guān)于ξt-1的單調(diào)增函數(shù)，即t-1期中央為地方償還的債務(wù)越多，財政軟約束程度越高，那么在t期，地方政府越傾向于開展土地融資。

在財政軟約束的情況下，t期地方和中央的總財政支出（Glt和Gct）的表達式分別是式（13）和式（14），地方和中央的一般公共支出（Slt和Sct）的表達式分別是式（17）和式（18）。

在t期，Gt、θltTt、θctTt保持不變，若降低地方一般公共支出（Slt），會增加中央一般公共支出（Sct）。與前文不同的是，中央為保證其財政收入滿足財政支出需求，有三種操作策略：一是提高中央稅收，這與假設(shè)條件相矛盾；二是降低對地方的轉(zhuǎn)移支付，那么地方一般公共支出的減少量正好等于轉(zhuǎn)移支付所得的減少量，土地出讓金收入和土地融資所得不變，這沒有解決土地出讓金的問題；三是硬化對地方的財政約束，降低為償還地方債務(wù)支付的還本付息支出，即減小ξt。若減小財政軟約束程度（ξt），地方政府將承擔(dān)更多的還本付息支出。通過簡單計算可得，地方還本付息支出的增加量正好等于地方一般公共支出的減少量，即土地出讓金收入和土地融資所得不變，這意味著t期的土地財政問題依然沒有解決。因此，在全口徑財政支出（Gt）保持不變的剛性約束下，財政約束的軟或硬，都無法解決當期的土地融資問題。

難道硬化財政約束對于解決土地融資問題毫無幫助嗎？基于以下分析可知，答案是否定的。為便于分析，假設(shè)全口徑財政支出（G）在t+n期中保持不變，n≥0。在t期，若中央降低預(yù)算軟約束程度（ξt），雖然改變當期的土地融資問題，但硬化財政約束可有效降低t+1期的土地融資規(guī)模；在t+n期，保持Gt+n不變，若中央持續(xù)硬化財政約束，減少ξt，地方政府將逐步降低地方的土地融資規(guī)模，更傾向于征收土地出讓金，如圖5（a）所示。在t期，若中央增加預(yù)算軟約束程度（ξt），那么在t+1期，地方政府將擴大土地融資規(guī)模；在t+n期，保持Gt+n不變，若中央持續(xù)軟化預(yù)算約束，增加ξt，地方政府更愿意選擇擴大土地融資規(guī)模，減少土地出讓金收入，如圖5（b）所示。在t+n期，保持Gt+n不變，若中央保持預(yù)算軟約束程度（ξt）與ξt-1相同，那么土地融資所得和土地出讓金的規(guī)模都將保持不變，如圖5（c）所示。因此在t+n期中，在Gt+n不變的條件下，土地融資所得和土地出讓金收入的總和將保持不變，若硬化預(yù)算約束，減小ξ，將有助于縮小土地融資的規(guī)模。

地方政府通過城投公司進行土地質(zhì)押融資。一方面，融資過程不透明、融資數(shù)額不公開，不利于監(jiān)管，政府債務(wù)違約甚至?xí)l(fā)金融危機[6]；另一方面，政府大量舉債不利于資本的積累、生產(chǎn)率的提高以及經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[37]。由于存在財政軟約束，地方政府在執(zhí)行中央決策時往往缺乏風(fēng)險意識，存在中央政府兜底的預(yù)期[7]，進而大肆開展土地融資活動。截至2018年6月底，江蘇省城投債余額存量為13172億元，同時近年來城投債務(wù)余額及地方融資平臺數(shù)量呈不斷上漲的趨勢。因此，硬化財政約束對于縮小土地融資規(guī)模，降低地方債務(wù)風(fēng)險，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，保障經(jīng)濟、金融的穩(wěn)定發(fā)展都具有重大的現(xiàn)實意義。

命題5：在其他條件不變的情況下，硬化財政約束不會影響當期的土地融資規(guī)模，但會改變地方政府預(yù)期，縮小未來的土地融資規(guī)模，并通過擴大土地出讓金規(guī)模，維持土地財政總規(guī)模不變。

四、結(jié)論與討論

1.結(jié)論。本文在梳理土地財政發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，基于全口徑財政支出和收入的視角，討論厘清央、地間財政關(guān)系是否有助于破解土地財政難題。研究結(jié)果表明，在其他條件不變的情況下，通過提高地方稅收分成，或降低地方財政支出比例，都無法縮小土地出讓或土地融資的規(guī)模；硬化財政約束，可以改變地方政府對中央政府的財政兜底預(yù)期，進而縮小未來的土地融資規(guī)模，但無法改變土地財政的總規(guī)模。如上文所述，縮小土地財政規(guī)模的首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵步驟是降低畸高的全口徑財政支出。當前全口徑財政支出過高的原因在于三個方面：第一，“GDP論的晉升錦標賽”機制下，地方政府為追求GDP增長，大量投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；第二，政府與市場的界限不明確，政府職能過于寬泛，存在大包大攬的現(xiàn)象，且財政供養(yǎng)人員過多；第三，財政軟約束的背景下，地方政府存在財政超支行為，如“三公”消費嚴重超標，政績工程、面子工程、豪華樓堂館所屢禁不止等。因此，要破解土地財政難題必須先解決以上財政支出居高不下的問題，具體路徑如下：

（1）劃清政府與市場的邊界，將部分政府職能讓渡給市場，這是基礎(chǔ)和前提。對于如何劃清政府與市場的邊界，關(guān)鍵在于確立市場優(yōu)先原則，即凡是市場可以承擔(dān)的事務(wù)，政府決不直接承擔(dān)，而是做到事前立法立規(guī)、事中監(jiān)督管控、事后統(tǒng)計公告、事敗酌情救場。中國政府職能過于寬泛，亟須轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)。諸如外交、國防、司法等純公共物品由政府提供是毫無疑問的；準公共物品需要視情況而定，可以政府、市場合作的方式提供，同時放大市場的作用；對于非公共物品，全部由市場提供，政府應(yīng)當當好市場規(guī)則制定者、市場競爭監(jiān)督者和市場失靈救助者。就當前實際情況而言，中國政府承擔(dān)了許多準公共物品和非公共物品的提供，如中國體育總局下轄的中國籃球協(xié)會承擔(dān)的舉辦中國職業(yè)籃球比賽的事務(wù)，應(yīng)交由市場負責(zé)。

（2）在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進黨政合署辦公、功能相近黨政機關(guān)合并的“雙合”改革，切實精簡財政供養(yǎng)人員。當前財政供養(yǎng)人員難以精簡的重要原因在于：一是政府職能過多；二是黨、政事務(wù)繁多，且存在大量重復(fù)或類似的工作。對于第一點，前文已給出相關(guān)政策建議。對于第二點，需要合并功能相近黨政機關(guān)，如政府人事部門和黨委組織部均負責(zé)人事工作，應(yīng)當予以合并。

（3）調(diào)整政府職能勢必落實到中央和地方的事權(quán)劃分上，具體應(yīng)從兩個方面進行。首先，立足國家現(xiàn)實情況，充分考慮國家結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、領(lǐng)土面積以及其他因素，結(jié)合財政分權(quán)理論構(gòu)建新的事權(quán)劃分原則體系。其次，基于以上條件，參考和借鑒政府間事權(quán)劃分的先進國際經(jīng)驗，避免其他發(fā)展中國家普遍存在的共性問題，重新劃分并明晰中央和地方政府間的事權(quán)與支出責(zé)任，以求責(zé)權(quán)清晰，防止各級政府根據(jù)經(jīng)濟效益推諉或爭搶提供公共產(chǎn)品。

（4）改變以GDP增長為核心的政績考核體系，構(gòu)建更加系統(tǒng)的綜合考核指標，促使地方政府樹立科學(xué)的發(fā)展觀和全面的政績觀。在經(jīng)濟發(fā)展進入新時代的背景下，政府不能仍停留在單純追求GDP增速的層面，而是應(yīng)該追求有質(zhì)量、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式。因此，重構(gòu)晉升綜合考核指標，需要在原有基礎(chǔ)上納入經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性發(fā)展方面的表征變量，如采用地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展衡量經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，相關(guān)變量有地方經(jīng)濟中技術(shù)密集型、人才密集型產(chǎn)業(yè)占比率；再如，增加環(huán)境保護指標，地方經(jīng)濟增長是否以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價？這些都是應(yīng)該充分考慮的問題。

（5）財政軟約束的問題始終得不到較好解決，主要原因之一是缺乏對地方政府官員的政治約束機制。因此，硬化財政約束，必先硬化“政治約束”：由于地方官員普遍存在中央財政兜底的預(yù)期，以及“本屆政府花錢，下屆政府還錢”的心理，硬化政治約束就必須要求“誰的債，誰來還”，“沒有還清，不能晉升”，若出現(xiàn)債務(wù)違約則終生追責(zé)，讓官員不易借、不想借。

2.關(guān)于其他收入（E）的進一步討論。前文將其他收入（E）定義為全口徑財政收入中除土地出讓金和稅收之外的收入，并假設(shè)E固定不變，下文將討論E的變化。將其他收入（E）細分為國有資本經(jīng)營收入、行政事業(yè)收費、政府性基金收入（不含土地相關(guān)收入）和社?；鹗杖耄⒎謩e用E1、E2、E3和E4表示[E=E1+E2+E3+E4，其他收入（E）為國有資本經(jīng)營收入、行政事業(yè)收費、政府性基金收入（不含土地相關(guān)收入）和社保基金收入的總和]。在“減稅降費”的政策背景下，E2、E3和E4將降低（令降低的總量為D），則會出現(xiàn)以下幾種可能的情況：第一種情況，國有資本經(jīng)營收入（E1）不變，那么其他收入（E）必將降低。在這種情況下，如式（2）及式（9）～（12）所示，地方政府為保證其財政支出的資金來源，勢必增加土地出讓金收入（Lt）或土地融資所得（Lt），進而加劇土地財政問題。第二種情況，E1降低，那么E將降低，同理，這也會加劇土地財政問題；這種情況下，E降低幅度大于第一種情況，因此土地財政問題的加劇程度也將更大。第三種情況，E1增加，但增幅小于E2、E3和E4減少的總量（D），那么E依然會降低，同理，這也會加劇土地財政問題。第四種情況，E1增加，且增幅大于D，那么E會增加。這意味著，國有資本經(jīng)營收入（E1）提高使得政府的其他收入（E）增加。新增加的收入若能夠納入地方財政，或補助社保、教育等方面的支出，那么將會切實降低地方政府對土地收入的需求，有助于緩解土地財政問題。

增加國有資本經(jīng)營收入需要提高國有金融機構(gòu)和國有企業(yè)的上繳利潤比例，這也正是社會各界所呼吁的。國有資本為全民所有，上繳一定比例的經(jīng)營利潤，是國有資本出資人享有經(jīng)營收益權(quán)的重要表現(xiàn)。國有金融機構(gòu)方面，在過去我國金融市場發(fā)展相對落后，金融機構(gòu)上繳利潤比例較低，是因為其自身面臨諸多經(jīng)營困境，盈利能力也相對不足。但是，近年來，國有金融機構(gòu)利潤屢創(chuàng)新高，提高上繳利潤，更多用于保障和改善民生也是理所應(yīng)當。2017年，商業(yè)銀行業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)四類金融機構(gòu)的凈利潤分別為17477億元、2567億元、669億元和1130億元，其中國有金融機構(gòu)貢獻了約90%的利潤。國有企業(yè)方面，在當前的制度安排下，國有企業(yè)利潤上繳比例不僅低于“上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤30%～40%”這一國際慣例，更是大幅度低于法國、德國、瑞典、韓國、挪威等國家企業(yè)80%～ 90%的利潤上繳比例。這意味著，國有企業(yè)的大部分利潤作為留存收益在企業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，極少用于公共財政和改善民生方面。國企利潤不斷增加，具備了讓全民共享改革發(fā)展成果的可能，應(yīng)當大幅提高上繳比例，還利于民。

未來可在以下方面繼續(xù)深入研究：第一，利用省級面板數(shù)據(jù)進行實證研究，檢驗厘清央、地間財政關(guān)系是否能縮小土地出讓金和土地融資的規(guī)模。第二，在可持續(xù)發(fā)展的視角下，估算我國的最優(yōu)全口徑財政支出，以此為約束條件，明確政府與市場的邊界，讓渡部分政府職能，再重新劃分中央和地方之間的事權(quán)與支出責(zé)任，并給出具體方案和運行路徑。

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