經辦機構協(xié)助社保費征管的證立與運行保障

張成松，楊復衛(wèi)

(1.西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120；2.西南大學 法學院，重慶 400715)

一、問題緣起

關于社會保險費(以下簡稱“社保費”)是否統(tǒng)一由稅務部門征繳的議題，學界歷來爭論不斷。2018年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》明確“從2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收?！敝链?，我國的社保費全面開始由稅務部門統(tǒng)一征收。誠然，我國推進稅務部門全責統(tǒng)一征收社會保險費，“可實現(xiàn)稅費‘同征同管’，充分發(fā)揮稅務部門信息處理能力強等核心優(yōu)勢，提升征管效率并降低征管成本?！盵1]但是，由于稅費信息快速增多、稅費主體日趨多元，稅務機關難以掌握完整的社保費來源，保證應收盡收的工作難度大、成本高。更為重要的是，社會保險經辦機構(以下簡稱“經辦機構”)熟悉各項社會保險政策和業(yè)務，其在稅務機關主導社保費征管中的作用同樣不可忽視，而由其協(xié)助社保費征管不失為一種現(xiàn)實可行的路徑選擇。

而統(tǒng)觀現(xiàn)行財稅法制實踐，縱使《稅收征收管理法》第5條第3款規(guī)定“各有關部門和單位應當支持、協(xié)助稅務機關依法執(zhí)行職務”，《稅收征收管理法實施細則》[注]國務院令第666號。專門論及“地方各級人民政府應當積極支持稅務系統(tǒng)信息化建設，并組織有關部門實現(xiàn)相關信息的共享”，但此規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，不僅缺乏協(xié)助征管稅費的具體條款，也未列明協(xié)助配合稅務機關的部門和單位，更沒有規(guī)定協(xié)助配合的事項。基于此，在稅務機關全責征收社保費模式下，必須系統(tǒng)反思社保費征管中經辦機構的協(xié)助定位及其運行保障議題。[注]近年來，我國社會保險費征繳模式的研究文獻較多，但側重于從社會保障學、社會法等向度展開，而財稅法領域的研究較為鮮見。總體來說，學者或聚焦于社會保險費征繳模式，或集中于社會保險經辦機構性質、職能、績效評價等基本問題，缺乏對經辦機構定位與權責配置的系統(tǒng)探討。[1-4]例如，社保費征管是否需要經辦機構介入？倘若經辦機構有必要介入征管，又以何種身份示人？是協(xié)作、輔助還是合作？稅務部門和經辦機構之間應如何配合？《稅收征收管理法》和《社會保險法》之間怎樣銜接？凡此種種皆值得深究。有鑒于此，本文的分析邏輯如下：其一，實證評估與反思社保費征管的權責配置，揭示經辦機構協(xié)助社保費征管的必要性，稅務主導社保費征管并不排除經辦機構的介入；其二，以功能適當原則為觀測點，解剖經辦機構協(xié)助社保費征管的正當性；其三，借助行政協(xié)助原理，深析經辦機構協(xié)助社保費征管的合理性；其四，基于經辦機構協(xié)助社保費征管的必要性和正當性，從法治角度構造經辦機構協(xié)助社保費征管的運行機制。

二、社保費征管權責配置的實證反思

(一)社保費征管權責配置的文本實踐

縱觀我國社保費征管實踐，先后經歷了“企業(yè)代征代發(fā)”、“經辦機構征繳”、“經辦機構和稅務機關并行征繳”等幾個階段。整體來看，隨著經濟體制改革的深入推進，1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》正式決定實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的社會保險制度，要求建立統(tǒng)一的社會保障管理機構，爾后的社保費征管一直由社保部門負責。1995年為了解決社保費征收難題，部分地方開始嘗試社保費由稅務部門強制代征。1998年《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》[注]財社字〔1998〕6號。第6條規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金征收方式主要有以下兩種：(一)社會保險經辦機構負責征收?！?二)稅務部門代征?！唧w征收方式由省級人民政府確定”?；诋敃r部分地方社保征繳工作已經移交地稅部門的事實，1999年《社會保險費征繳暫行條例》[注]《社會保險費征繳暫行條例》(國務院令第259號)第6條規(guī)定：“社會保險費實行三項社會保險費集中、統(tǒng)一征收。社會保險費的征收機構由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規(guī)定設立的社會保險經辦機構征收?！闭酱_認稅務機關對社保費的征收權力，由此形成了社保費的“雙重征繳”模式。[注]也就是說，“稅務機關征收社保費的主體地位是國務院《社會保險費征繳暫行條例》賦予和省級人民政府確定的”，“積極推動稅務機關社保費全責征收工作”，強化稅務機關征收主體地位。參見《國家稅務總局關于切實加強稅務機關社會保險費征收管理工作的通知》(國稅發(fā)〔2005〕66號)。2011年《社會保險法》第59條雖提出“社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規(guī)定”，但仍未確定社保費的征繳部門，而由各省級單位自行選擇經辦機構抑或稅務機關適用。據(jù)此論斷，《社會保險法》并未直接賦予稅務機關全責征收社保費的權力，《社會保險費征繳暫行條例》也僅規(guī)定省級政府有權規(guī)定由稅務機關征收社保費。而此處的“由稅務機關征收社會保險費”，也僅限于“代為征收”模式。

據(jù)此，我國形成了社保費的“雙重征繳”模式：其一，社保征收模式，即由經辦機構負責征收社保費；其二，稅務征收模式，具體包含“稅務全責征收模式”和“稅務代征模式”。也因沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，各省的征管模式不盡一致，稅務部門和社保部門均可選擇征收。例如，江蘇、湖北、重慶、云南、寧波、廈門等22個省級單位和計劃單列市由稅務部門負責征收社保費[注]但大部分采取 “稅務代征模式”，廈門等少數(shù)地方實行“地稅全責征收模式”。，北京、天津、貴州、深圳等10余地的社保費依舊由社保部門征收。此外，由于社保費類別不止一種，稅務部門和經辦機構通常按照社保費項目分別征收。例如，在青海，“應當繳納的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費、失業(yè)保險費，從2001年1月1日起由地稅機關統(tǒng)一征收”[注]《青海省人民政府關于印發(fā)青海省社會保險費征收暫行辦法的通知》(青政114〔2000〕114號)。，即便“自由職業(yè)者和一次性安置人員、失業(yè)人員的續(xù)保，社會保險經辦機構可受地稅部門委托代征這部分人的保險費”[注]《青海省人民政府辦公廳關于進一步明確各有關部門社會保險費征繳工作職責(試行)的通知》(青政辦〔2003〕23號)。，但也只有建立委托代征關系，經辦機構才有權征收養(yǎng)老保險費。[注]參見《青海省地方稅務局關于重申養(yǎng)老保險費和失業(yè)保險費征收主體的通知》(青地稅發(fā)〔2004〕58號)。換言之，實踐中各險種或由稅務部門征收，或由社保部門征收。此外，稅務部門全責征收“五險”的進度亦不盡一致，如廈門市于2004年便由地稅部門全責，而廣東省2009年才推行地稅部門全責征收征繳模式。[注]參見《關于印發(fā)廣東省社會保險費地稅全責征收實施辦法(暫行)的通知》(粵勞社函〔2008〕1789號)。而在以地稅為征繳主體的省(市)，稅務機關具體負責的險種又不盡相同，比如湖南省地稅機關僅負責征管養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險。

時至今日，人口老齡化問題日趨嚴重，養(yǎng)老保險收不抵支加速“雙重征繳”體制改革。而選擇合適的征繳體制，對社會保障制度的維持和完善至關重要。[注]自2009年1月1日起，廣東省地方稅務機關率先開始全責征收社會保險費，全面負責社會保險費征繳環(huán)節(jié)中的繳費登記、申報、審核(核定)、征收、追欠、查處、劃解財政專戶等相關工作。參見《廣東省地方稅務局關于印發(fā)廣東省社會保險費地稅全責征收實施辦法[暫行]的通知》(粵勞社函〔2008〕1789號)。2018年《深化黨和國家機構改革方案》提出由稅務機關統(tǒng)征社保費，這是對我國既往社保征繳體制的一大突破和創(chuàng)新。為“確保改革前已由稅務機關征收的地方一律保持現(xiàn)有征收政策不變”，《關于穩(wěn)妥有序做好社會保險費征管有關工作的通知》[注]稅總辦發(fā)〔2018〕142號。做了更為具體的規(guī)定，如“進行社會保險費征管職責劃轉的各級稅務機關，要確保改革任務平穩(wěn)如期落地”。一言以蔽之，我國將雙重征繳模式調整為稅務機關全責征收模式，突破了《社會保險費征繳條例》和《社會保險法》確立的社保費征管模式，統(tǒng)一了征收體系，宣告社保費“分征”時代結束。

(二)經辦機構協(xié)助社保費征管的提出

在全責征收社保費模式下，稅務機關擁有完整的征收管理權，涵蓋社保費登記、申報、核定、征收、稽核、處罰和追繳等全過程，而社保部門負責個人賬戶記錄和管理、社保待遇審核和發(fā)放等工作。其實，社保費交由稅務部門征繳，結果有利有弊。一方面，社保部門熟悉各項社會保險政策和業(yè)務，由經辦機構負責征收具有先天的優(yōu)勢，可高效管理全民社會保險關系[注]例如，《社會保險經辦管理服務條例(征求意見稿)》第34條規(guī)定：“社會保險經辦機構依法履行下列職責：(一)為用人單位和個人辦理社會保險登記，確定用人單位工傷保險繳費費率；(二)負責社會保險個人權益記錄管理，提供與社會保險個人權益記錄相關的服務；(三)核定并按時足額支付各項社會保險待遇；(四)依法管理社會保險基金，會同相關部門編制社會保險基金預決算草案并組織實施；(五)協(xié)議管理工傷醫(yī)療(康復)機構、輔助器具配置機構；(六)負責社會保險信用管理；(七)組織開展領取待遇人員社會化管理服務；(八)負責職業(yè)年金經辦管理；(九)負責社會保險稽核；(十)法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責?！保涣硪环矫?，稅務機關擁有獨立的征收體系，在征管方面則有天然的優(yōu)勢，可從體制上實現(xiàn)“稅務收、財政管、社保支、審計查”的多部門管理格局。[5]也就是說，在此種模式下，將更充分地發(fā)揮稅務部門的體制優(yōu)勢、管理優(yōu)勢與技術信息優(yōu)勢，實現(xiàn)稅費同征、同管、同查，提高社保費征繳效率。此外，稅務機關征收社保費有更強的內在積極性，畢竟財政終將兜底補貼養(yǎng)老金缺口。有鑒于此，綜合稅務機關、經辦機構征收社保費的利與弊，即便在稅務機關主導社保費模式之下，也并不排除經辦機構介入征管。

事實上，社保費征管涉及稅務部門、社保行政部門、經辦機構等。其中的經辦機構是國家和政府社會保障職責的法定履行者，承擔提供社會保險服務的法定義務，具體負責社會保險登記、參保人員權益記錄、社會保險待遇支付、提供社會保險咨詢服務等工作。我國2000年《社會保險行政爭議處理辦法》[注]勞動和社會保障部第13號令。首次對經辦機構名稱做了解釋，其第2條第2款指出“本辦法所稱的經辦機構，是指法律、法規(guī)授權的勞動保障行政部門所屬的專門辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等社會保險事務的工作機構。”[注]2011年國家標準化管理委員會公布的《社會保險服務總則》(GB/T27768-2011)中指出：“社會保險經辦機構是由社會保險行政部門設立的，承擔基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等的運行管理、經辦事務和社會服務職責的機構。”2011年《社會保險法》第72條規(guī)定“統(tǒng)籌地區(qū)設立社會保險經辦機構?！蹦壳?，經辦機構在中央一級設社會保險事業(yè)管理中心，在省、市、縣三級政府分別設有社會保險經辦機構，有的為人社廳(局)下屬的二級局，有的直屬政府序列。在職責定位上，中央層面的經辦機構的職能在于制定經辦標準和總體方案，并未涉及任何具體的經辦事務，因此，將其定位為“承擔行政職能”的事業(yè)單位并無疑問，難點在于基層經辦機構的定位問題。[6]

“為了優(yōu)化社會保險服務，規(guī)范社會保險經辦，保障社會保險基金安全，維護參保單位和個人的合法權益”，2018年11月13日人力資源社會保障部公布的《社會保險經辦管理服務條例(征求意見稿)》具體對經辦原則、主管部門、經辦管理服務制度和體系、信息共享、經辦機構職責等做了規(guī)定，如第38條規(guī)定：“社會保險經辦機構應當與工傷醫(yī)療(康復)機構、輔助器具配置機構等社會保險服務機構簽訂服務協(xié)議，明確權利義務，規(guī)范其服務行為?！痹诙悇諜C關全責征收模式下，社保費從繳費登記到劃解基金賬戶的全流程均由稅務機關統(tǒng)征，但并不意味著排除經辦機構的介入。從根本而言，在社保費統(tǒng)征模式下，要明確稅務機關、經辦機構等的權責分工體系，重塑經辦機構的法律定位，并將其在征管中的角色定位為“協(xié)助”，進而推動經辦機構與稅務部門協(xié)手合作，推進社保費征管協(xié)助機制的形成。[7]

三、功能適當：協(xié)助社保費征管的正當性檢視

“與傳統(tǒng)的行政權力相比，現(xiàn)代行政權力不僅同外部權力相分離，而且內部的功能也逐漸發(fā)達，政府各部門職責明確，按照專業(yè)分工的原則互相配合，提倡部門之間的協(xié)同與協(xié)作?！盵8]借助功能適當原則，在考察社保費所涵涉部門的權限配置時，不應只從組織機構方面考慮，應更多從功能上審視征管權力配置。

(一)功能主義下的權力配置

在學理上，分權可以保證自由，但事實并非如此。事實上，分權體制既難克服各種權力之間的混合，也無法避免出現(xiàn)新的權力分支。針對形式主義分權學說的理論與實踐困難，功能主義不失為一種對權力進行有效配置的進路。[9]與形式主義注重各機構之間的“嚴格分立”不同，功能主義更看重各機構之間的“制衡”。[10]相較而言，功能主義的進路在不觸犯立法權、行政權和司法權核心領域的前提下，傾向于接受三權之間的混合，強調權力配置的專業(yè)性和功能性。也就是說，“權力分立的核心不在于自由，而在于效率，以及形式與功能的吻合，在于將職能分配給最適合承擔它的機關。”[11]

鑒于此，功能適當原則“在關注個人自由保障的同時，同樣重視國家權力行使的‘正確性’，主張應將國家職能配置給在組織、結構、程序、人員上具有優(yōu)勢，從而最有可能做出最優(yōu)決定的機關。”[12]在此種功能主義進路下，國家將權力配置的實質標準確定為“權力行使的正確性”，由此使得權力的配置更加有效，其行為更加正確，能妥當?shù)貙崿F(xiàn)國家的各項任務。進言之，在功能適當原則下，重點考察的是不同機關的功能優(yōu)勢、責任分配，以及彼此之間的權力制約與平衡等。如若《憲法》將某個國家職能配置給了某個機關，便要塑造功能最適的機關，關注機關結構的功能適當性，進而對該機關的組織、結構、程序、人員進行相應調整。無可否認，功能適當原則之于國家權力配置極具理論價值與實踐意義，有關社保費部門的設置及其職權配置可從中加以權衡。

(二)經辦機構協(xié)助征管的功能主義考量

“此種功能主義的權力配置原則……可以概括為兩項規(guī)范教義：第一，以機關結構決定職權歸屬；第二，因應職權需要調整機關結構?！盵13]將功能適當原則適用于社保費征管，不僅具有重要的理論意義，也具有指導征管權責配置的實際價值，但至少要符合以下兩項要求：其一，按照有利于功能實現(xiàn)的要求確認社保費征管中各機關權力；其二，同樣根據(jù)有利于功能實現(xiàn)的原則配置各機關權責。時至今日，縱使社保費改為由稅務機關統(tǒng)征，但其征管還涉及經辦機構、財政部門、勞動行政主管部門等主體及其征管權力的配置。于此，社保費征管蘊含著一種功能主義的權力配置觀，以功能主義作為分析工具詮釋和證成經辦機構協(xié)助社保費征管的法律定位，不失為一種可行的路徑選擇。

“在不同行政系統(tǒng)之間進行的權力水平性劃分，劃分的結果是使不同行政部門呈現(xiàn)出專業(yè)差別，形成功能權力。功能權力的大小與功能的重要程度成正比，功能越重要其功能權力越大?！盵8]具體至社保費征管的權責配置，在稅務機關全責征收模式下，稅務機關征管權責貫穿于參保登記、基數(shù)核定、稽核、清欠等環(huán)節(jié)，具體包括登記、申報、審核(核定)、征收、追欠、查處等征管權力。而這些征管權力，究竟應該如何配置，這便需要運用功能主義對其加以評價。統(tǒng)觀社保費的征管實踐，在稅務機關非全責征收的模式下，鑒于《社會保險法》、《稅收征管法》等法律的不完備性，實踐中社保費征管存在職權不清等實際問題，如在稅務部門與社會保險行政部門、經辦機構之間的職權混合。而在職權依據(jù)上，稅務部門全責征收社會保險費的職權大多直接來源于各省、自治區(qū)、直轄市職能部門的規(guī)范性文件，缺乏直接的法律和行政法規(guī)依據(jù)。也正是源自高階法的缺位，社保費征管權或由稅務機關享有，或由社保行政部門行使，以致職能部門的職權劃分不清。例如，關于不同征收模式期間所欠社保費的稽核和追繳，原則上由經辦機構進行稽核，形成稽核結論后，移交給稅務部門負責征收。此外，即便在社保費征繳過程中各職能部門對用人單位存在違法行為的查處權依據(jù)，但《社會保險法》并未賦予稅務部門違法查處權。

再比如，在稅務部門全責征收模式下，稅務部門負責根據(jù)社保政策對參保單位和個人進行社保費繳費項目核定。但是，社保費征收中的“稽核”與“核定”指向不同的行政職權，而實踐中卻長期被混淆或替代使用，以致職權不清等現(xiàn)象。[注]我國《社會保險法》中并沒有“稽核”這一概念，“社?；恕背鲎栽瓌趧硬砍雠_的《社會保險稽核辦法》。社保費“核定”是我國《社會保險法》和《社會保險費征繳暫行條例》明確規(guī)定的概念?？梢钥闯?，稽核工作與核定工作實際都應屬于社保費征收工作的一個部分，稽核權與核定權都應從屬于征收權。而在非全責征收模式下，無論是“核定權”還是“稽核權”都由經辦機構行使，稅務部門完全不涉及社保費的核定或稽核。在全責征收模式下，社保費的核定權、稽核權由經辦機構移轉至稅務部門。根據(jù)功能適當原則，在全責征收模式下，應由稅務部門行使社保費的核定、稽核權，但實踐中經辦機構與稅務部門在核定權、稽核權具體劃分方面仍存在爭議。因為《社會保險法》及《社會保險費征繳暫行條例》都明確規(guī)定由經辦機構行使社保費核定權，稅務部門負責社保費核定與稽核缺乏上位法的支持。正因如此，經辦機構和稅務機關在社保費核定、稽核工作中，存在分工不明確的情形。凡此種種，導致了經辦機構和稅務機關職權不清，有違功能主義的基本要義。

綜合來看，在功能主義的權力配置觀下，“國家機關設置、權力配置、國家機關的調整和改革、國家機關之間關系以及法律適用等，均要基于實現(xiàn)其功能考慮。”[14]縱使由稅務機關主導社保費征收，但也并不排除其它部門或機構的介入，而應賦予經辦機構與履行功能相匹配的權力，如賦予稅務部門查處權。為此，基于稅務機關的重新定位，立法應盡快明確稅務機關、經辦機構、社保行政部門等的分工，以形成明確、有效的職權分配機制，助推社會保障體制改革的有效推進。

四、行政協(xié)助：協(xié)助社保費征管的合理性透析

現(xiàn)代行政活動紛繁復雜，客觀上需要行政部門之間積極協(xié)助、配合。[15]根據(jù)一般的行政法學理論，作為一種多元治理的協(xié)調機制，行政協(xié)助是兩個互相沒有隸屬關系的行政主體之間請求協(xié)助與提供職務幫助的一項制度。[16-18]其制度功能在于整合碎化的行政資源，打破行政職權的條塊分割，不僅具有克服行政資源稀缺、保持行政平衡等意義，更是化解科層制、提升行政效率、實現(xiàn)行政權一體化的必然要求。[注]例如，按照我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第19條第1款規(guī)定，是為了促進“行政機關為發(fā)揮共同一體之行政機能”。[19]不論在中國抑或國外，均有行政協(xié)助的規(guī)定。例如，德國《行政程序法》第4條規(guī)定：“應其他行政機關請求，任何行政機關應提供輔助性幫助(職務協(xié)助)”。具體至財稅法領域，行政協(xié)助特指“稅務部門在執(zhí)行公務過程中，在受到法律或者事實等因素限制的情況下，請求其他無隸屬關系的政府職能部門給予協(xié)助的一項制度?！盵20]在稅務機關主導社保費征管模式下，社保費征管涉及稅務機關、經辦機構等多個主體，當稅務部門基于法律、事實等因素無法有效履行行政任務時，可通過經辦機構的協(xié)助予以實現(xiàn)。對此，我國實證法也存在大量有關行政協(xié)助的概括式規(guī)定，如協(xié)助稅務機關依法執(zhí)行職務。[注]參見《稅收征收管理法》第5條第3款。再如，2010年《山東省地方稅收保障條例》專章規(guī)定了“稅收協(xié)助”內容，對有關政府部門提供稅費信息之協(xié)助進行了規(guī)定。不止于此，十八大報告要求“健全部門職責體系”，十八屆三中全會論及“理順部門職責關系”，經辦機構協(xié)助社保費征管不僅具有一定的實證法依據(jù)，也有著深厚的理論積淀。

其一，行政一體性原理是經辦機構介入社保費征管的基本依據(jù)?，F(xiàn)代社會中，盡管行政機關的職能分工不同，但各行政機關的根本利益和最終目標一致，從而使得無隸屬關系的行政機關之間進行必要的相互協(xié)助成為實踐慣例。換言之，行政一體性意味著公共任務雖隸屬不同的機關及其部門，但仍需有著緊密聯(lián)系的部門加以協(xié)調和履行。從一國權力的整體配置上看，行政權是一體化的，是一個有機的整體。也正因如此，行政協(xié)助有著雄厚的實證法基礎。據(jù)此，學者們在反思“碎片化”政府管理模式之余，提出“整體型政府”理論，并重新加以構造。一是“以‘大部制’為實現(xiàn)目標，強調在機構職能上的‘整體化’整合?！菑娬{跨部門之間的協(xié)調，而且是‘整體化’的協(xié)調?！盵21]整體政府理念強調相關部門在知識、信息和決策方面，相互介入和參與的必要性，而稅務機關和經辦機構之間的“跨界”合作是整體政府表現(xiàn)形式之一?；谡w政府的部門協(xié)同理念，可構建經辦機構向稅務機關提供協(xié)助的分析框架。[22]即，行政協(xié)助制度作為行政職權的系統(tǒng)內調適裝置，導入社保費征管之中，踐行了行政一體化理念。[23]深層次地講，稅務機關和社保部門之于社保費征管的合作，在于行政職權分立化的必然訴求。行政權是一個權力板塊和權力范疇，行政權必然存在地域、職能和層級上的劃分。但不論何種職能劃分，必然要求追求統(tǒng)一的目標，而行政協(xié)助則是完成行政任務的明智之舉。更何況社保費依賴于稅務機關的行政能力，需要通過技術指標將行政職權進行技術化處置。鑒于行政技術的有限化，稅務部門在行政執(zhí)法的基礎指數(shù)上就必然要依賴于經辦機構等其它主體。據(jù)此，經辦機構在社保費征管中，有介入和協(xié)助稅務機關征繳的必要。

其二，效率同為經辦機構協(xié)助社保費征管的考量因素。從經濟學角度觀之，在一國范圍之內，行政系統(tǒng)及其行政主體本身即是一種社會負擔，故此越小越好。鑒于此，可將效率原理運用到行政協(xié)助制度上來，如此將大為減輕作出行政決定的主體的負擔，行政執(zhí)法的效率化為行政協(xié)助提供了法理基礎。[24]“成本—收益”理論在行政領域同樣適用，各職能部門在決定是否提供行政協(xié)助時，對此往往會予以慎重考慮。從廣義上看，“稅務行政協(xié)助也是一種協(xié)作行為。在給定條件下，協(xié)作相比不協(xié)作能獲得更多的收益，進而促進生產效率和社會福利的增加，形成協(xié)作生產力?！盵25]在社保費征管領域，征費成本和繳費成本是衡量行政效率的兩個指標。兩者越高，說明社保費行政效率越低，反之亦然。根據(jù)效率原則，在社保費征管中要盡可能減少費用的支出，要求社保費的征收和繳納都盡可能確定、便利和節(jié)約，盡可能地降低稅收成本，避免額外負擔。因此，從效率角度來看，社保費需要進行行政協(xié)助，尤其是經辦機構的協(xié)助。

五、經辦機構協(xié)助社保費征管的保障機制

稅務部門統(tǒng)一征收社保費不僅是明確社會保險費各主體之間法律責任的需要，也是進一步完善社保費征管體制的有效途徑，而將經辦機構定位為“協(xié)助”也將是推進改革的一種可行且必然的進路。當然，經辦機構協(xié)助社保費征管的前提是機構和職能有所分工，進而通過相關部門的配合聯(lián)動，避免政出多門、責任不清等問題。但是，鑒于行政部門輕協(xié)同、重分工的事實，實踐中行政權力配置分散化、碎片化等現(xiàn)象嚴重，經辦機構協(xié)助社保費征管尚無法律支持。而“行政協(xié)助條款在立法上的空白，使得行政協(xié)助本身對于受請求行政主體而言尚未形成為法定義務”。[26]正是由于缺乏協(xié)助征管的硬性規(guī)定，各部門之間的協(xié)助沒有力度，稅務部門在尋求協(xié)助時往往處于被動狀態(tài)。據(jù)此，在統(tǒng)征、全責的社保費征繳模式下，應以協(xié)同征管理念為指引，從立場構造、程序建構等向度保障社會保險費征管的有效推進。

(一)經辦機構協(xié)助社保費征管的立場構造

統(tǒng)觀現(xiàn)行法律規(guī)范，我國的《財政基本法》和《行政程序法》處于缺位狀態(tài)，有關行政協(xié)助的規(guī)定甚為分散，既未明確行政協(xié)助的概念，更未對稅務行政協(xié)助進行統(tǒng)一、系統(tǒng)之規(guī)定。財稅法領域同樣如此，行政協(xié)助之有關規(guī)定僅限于原則面向，更別談具體的操作指南。而域外實踐表明，健全的行政協(xié)助法律體系是為優(yōu)化行政協(xié)助的關鍵點。不過，經辦機構協(xié)助事項必須由全國人大立法確定，從法律上確定協(xié)助權力和義務。[27]據(jù)此，基于功能適當原則、行政協(xié)助原理等，在協(xié)同征管理念的指引下，應從以下幾個方面協(xié)助構造經辦機構介入社保費征管的立場：

其一，經辦機構協(xié)助社保費征管的法律確認?；趨f(xié)同征管理念的指引，首先在立法的目標模式上要兼顧效率模式、權利模式，采納“權利與效率并重模式”，如此既有益于保障公民權利，又有利于提高行政效率。在立法模式上，可選擇行政組織法規(guī)定模式、行政程序法規(guī)定模式，但更應采用單獨立法規(guī)定模式。單獨制定專門的行政協(xié)助法，對行政協(xié)助制度的相關問題加以詳盡規(guī)定，提升行政協(xié)助法的法律位階，顯示出行政協(xié)助制度的重要性。[28]在財稅法領域，可考慮先修訂《稅收征管法》，爾后盡快制定統(tǒng)一的《財政基本法》和《行政程序法》，以有針對性地對社保費征管協(xié)助進行明確和規(guī)定，待條件成熟時再制定《行政協(xié)助法》。鑒于經辦機構介入社保費征管的法律缺位，應尋求經辦機構在《社會保險法》和《稅收征管稅法》之間的立法互動與無縫銜接。為明確稅務部門和政府各職能部門的權利和義務，“應修改社會保險和稅收征收管理的相關法律法規(guī)，重新整合社會保障部門、稅務部門和其他相關工作部門的職能分工?！盵2]此外，要全面規(guī)范協(xié)助形式、協(xié)助程序等議題，修正法律規(guī)定，如“傳統(tǒng)的稅收法定原則應發(fā)展為‘稅收動態(tài)法定原則’”[29]，使經辦機構協(xié)助社保費征管得以正向進行。

其二，制定經辦機構協(xié)助社保費征管條款。協(xié)助征管不僅是經辦機構的一種自覺，更是一項法定義務。除非有法定情形，征管協(xié)助請求不得拒絕。[30]而要達到協(xié)助征費的有序性目標，就必須有一套完備的法律制度。為此，在《財政基本法》、《稅收征管法》等法律中應將協(xié)助征管這項義務加以明確。即，增加社保費協(xié)助征管的內容，明確其法律地位，為征管協(xié)助提供法律支持和依據(jù)。當稅務機關履行職務時，向經辦機構提出給予行政協(xié)助的要求時，經辦機構就應當按照稅務機關的要求，履行協(xié)助征費的義務。最為重要的是，為深入推動社保費征管，必須對協(xié)費義務人(經辦機構)加以明確。換言之，要明確經辦機構的協(xié)費(非稅收入)義務，確立經辦機構的征管協(xié)助地位，強化人們對協(xié)助義務的認識。

其三，構造經辦機構協(xié)助社保費征管的信息共享機制。鑒于社保費征管部門蘊含的多元化利益訴求，強化部門協(xié)作，構造常態(tài)化的經辦機構協(xié)助社保費征管信息共享和對賬機制，從而為社保費征管協(xié)助提供制度保障。具體而言，在全責征收社保費模式下，稅務機關可以將社保費納入稅收征管，實現(xiàn)稅費同征、同管、同查。在稅費同征過程中，既要綜合掌握社保費信息，深度加工社保費信息，而不是對信息進行簡單的歸類、匯集和傳遞，也要重視社保費第三方信息的獲取，加強同社保機構等部門的數(shù)據(jù)交換和信息共享。而現(xiàn)如今，縱使我國部分職能部門已建立了相對獨立的信息系統(tǒng)，但缺乏系統(tǒng)、完整的稅費信息共享平臺，以致部門之間信息不對稱、信息共享效果不理想。而建立社保費征管協(xié)助網(wǎng)和信息庫，可以事先告知協(xié)助單位的具體協(xié)助任務，解決行政協(xié)助工作中的技術問題。[31]

鑒于此，財政部門、稅務機關、經辦機構等都應當納入征管協(xié)助網(wǎng)絡，實現(xiàn)其在稅源監(jiān)控、社保費征收等方面的協(xié)同共享。社保費信息的掌握是協(xié)助征管的前提和基礎，通過信息共享平臺的構建，可有效降低社保費征管成本，從而提升協(xié)助收益。為此，要充分利用電子政務網(wǎng)絡條件，搭建統(tǒng)一的跨部門社保費信息共享平臺，用數(shù)據(jù)信息化的方式進行社保費征管，實現(xiàn)社保費征管信息化，從而完善信息共享傳遞機制。[32]稅務機關應積極開發(fā)信息共享平臺，定期發(fā)布、交換社保費信息，同時要加強社保費征管所涵涉部門之間的數(shù)據(jù)對接和數(shù)據(jù)共享，力爭實現(xiàn)制度化、常規(guī)化的信息共享機制。[20]更為重要的是，要將社保費協(xié)助征管上升到法律的高度，具體可以在《稅收征管法》中加入“由政府主導，建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度，設定信息交換數(shù)據(jù)標準，建立部門間信息交換平臺”的內容。與此同時，在法律中增設政府部門提供社保費信息的條款，經辦機構應按照稅務機關要求的格式、時限，提供本單位掌握的社保費信息。[33]不僅如此，經辦機構還應當主動配合稅務部門上報相關的社保費信息。唯其如此，經辦機構協(xié)助社保費的征管機制方能健全，征管目標亦才能實現(xiàn)。

(二)經辦機構協(xié)助社保費征管的程序建造

除了經辦機構協(xié)助社保費征管的立場構造，確立經辦機構協(xié)助征管社保費的權利和義務，還要從主體資格、適用要件、法律依據(jù)等向度，著力建構經辦機構協(xié)助社保費征管的程序機制。在進行行政程序立法時，應將協(xié)助征管的程序考慮進來。詳言之，統(tǒng)觀域外行政協(xié)助之實踐，不論是以西班牙為代表的原則模式，抑或以德國為代表的詳盡模式，均各有優(yōu)缺點。而綜合行政文化、立法需求和趨勢等實際情況，我國更宜選擇詳盡模式，以便切實履行協(xié)助義務。社保費征管主要涉及稅務機關與經辦機構之間的合作關系，要通過規(guī)定協(xié)助征管的條件、協(xié)助的拒絕、責任條款等程序內容，全方位設計制度規(guī)則，明確協(xié)助征管中稅務機關與經辦機構的行為與義務規(guī)則，由此可以達到協(xié)助征管的功能目標。[33]

其一，經辦機構協(xié)助社保費征管的請求。在社保費征管中，稅務機關為協(xié)助征管的請求主體，經辦機構是協(xié)助征管的被請求主體。因此，請求應當由稅務機關向經辦機構提出，通常以書面請求為原則，同時，稅務機關印制統(tǒng)一格式的協(xié)助征管請求書。更為重要的是，立法上應當明確協(xié)助征管的情形，包括協(xié)助征管事項、條件等。而就征管協(xié)助條件而言，至少符合以下兩點：一是經辦機構對協(xié)助事項實施的行為通常為具體行政行為；二是可以請求協(xié)助的情形主要包括法律原因、事實原因、經濟效率等，請求方行政主體無法自行執(zhí)行職務。[注]如德國《行政程序法》第5條第1款、韓國《行政程序法》第8條第1項、我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第19條第2款之規(guī)定等。

其二，經辦機構協(xié)助社保費征管的審查。形式審查是為經辦機構協(xié)助社保費征管的必然要求，倘若協(xié)助請求不符合形式要件，社會保險經辦機構應及時告知稅務部門補正。與之相反，如果征管協(xié)助請求符合法律規(guī)定之形式要求，再按照合法性和合理性原則對協(xié)助請求進行實質審查，具體審查的內容包括：提起協(xié)助請求的主體是否適格、請求事項是否在本機關的職權范圍內、請求協(xié)助的法定事由是否存在、是否存在不予協(xié)助的法定情形等。[15]對于稅務部門的征管協(xié)助請求，經辦機構應當予以審查。如若符合條件，即按照合理時限提供協(xié)助；如具備不予提供協(xié)助的法定事由，經辦機構可以拒絕協(xié)助。

其三，經辦機構協(xié)助社保費征管的答復與實施。經辦機構有義務在一定期限內答復社保費征管協(xié)助請求，并以適當之方式送達請求主體。至于經辦機構答復稅務部門的內容，如為否定性答復，應當同時說明不予協(xié)助的理由；如為肯定性答復，應當有實施協(xié)助的初步計劃和合理期限。唯其如此，經辦機構的及時答復才可助推征管協(xié)助的有效實施。

其四，經辦機構協(xié)助社保費征管爭議的有效處理。從立法情況看，行政協(xié)助產生的爭議單純地表現(xiàn)為因被請求機關拒絕協(xié)助而產生的爭議。具體就社保費征管協(xié)助來說，由稅務部門的上級機關、稅務部門與經辦機構共同的上級機關、法院等進行爭議處理并非最佳的路徑選擇。理由在于：第一，基于部門利益的整體考量，由稅務機關的上級機關處理，難免有護短之嫌。第二，稅務機關與經辦機構之間并沒有共同的上級機關；即便有，最終也很可能是本級政府。第三，通過訴訟解決導致成本增大，更何況在我國尚無明確的法律依據(jù)。據(jù)此進行綜合考慮，由稅務機關和經辦機構所處的本級政府處理為最佳選擇。至于具體的辦事部門和人員，可考慮在本級政府辦公廳下設專門組織和人員，以此具體落實爭議事項，并最終使其得以有效解決。

其五，經辦機構協(xié)助社保費征管的責任分擔與費用負擔。在社保費征管協(xié)助中，責任的承擔應當視不同情況不同對待。比如，經辦機構應當向稅務部門提供協(xié)助的，但基于各種理由推脫而拒不履行的，當由經辦機構承擔行政不作為之法律責任。關于費用負擔問題，同樣要區(qū)別處理。[19]從國際上看，協(xié)助費用的承擔有請求方負擔、被請求方負擔和雙方共同負擔三種模式。對于社保費協(xié)助征管的費用負擔，應根據(jù)協(xié)助的種類不同區(qū)別對待。對于應當協(xié)助的事項，如常規(guī)性且低成本的協(xié)助[28]，經辦機構履行義務的費用由其自行負擔；對于可以協(xié)助的事項，費用可由雙方協(xié)議負擔。此外，應允許經辦機構向稅務機關要求支付協(xié)助所需費用，費用的數(shù)額和支付方式由雙方協(xié)議確定；不能達成協(xié)議的，由本級政府決定。

六、結論

在稅務機關征管社保費既成事實的前提下，稅務部門主導社保費征管并不必然全部排除經辦機構的協(xié)助空間，經辦機構協(xié)助社保費征管不僅具有必要性，也具備合理性。不過，縱使《稅收征收管理法》第5條規(guī)定“各有關部門和單位應當支持、協(xié)助稅務機關依法執(zhí)行職務”，《稅收征收管理法實施細則》論及“地方各級人民政府應當積極支持稅務系統(tǒng)信息化建設，并組織有關部門實現(xiàn)相關信息的共享”，但缺乏明確的征管協(xié)助和費源信息提供的具體規(guī)范。鑒于社保費征管中經辦機構協(xié)助征管的必要性和正當性，當以協(xié)同征管理念為指引，從立場構造、程序建構等向度建造經辦機構協(xié)助社保費征管的實現(xiàn)機制。在立場構造上，從法律上確認經辦機構協(xié)助社保費征管的地位，制定經辦機構協(xié)助社保費征管條款，構造社保費協(xié)助征管的信息共享機制；在程序建構上，從征管協(xié)助的請求、審查、答復與實施、爭議處理等方面構建經辦機構協(xié)助社保費征管的程序機制，最終形成系統(tǒng)的、完整的經辦機構協(xié)助社保費征管機制。唯有如此，我國社會保障體制改革方能正向推進，社會保險費征收的效率與公平目標終將實現(xiàn)。