供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下減稅的邏輯、障礙與路徑

王華春，崔 偉，平 易

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

2015 年 11 月我國首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，2016 年 1 月中央將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革定調(diào)為以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為目的，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正資源配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。并要求把去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板(簡(jiǎn)稱“三去一降一補(bǔ)”)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，稅收政策是國家治理的重要工具，2017～2019 年中央多次提出要實(shí)施更加積極有效的財(cái)政政策，加大減稅降費(fèi)力度，助力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。因此，如何通過實(shí)施有效的減稅政策和建立減稅降費(fèi)的長效保障機(jī)制來實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)，成為中國政府面臨的一項(xiàng)緊迫性課題。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的背景

(一)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要

1978 年改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速增長，2010 年中國經(jīng)濟(jì)總量超越日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。1978～2008 年這 30 年間，中國 GDP 的平均增速為 9.8%，被稱為“世界經(jīng)濟(jì)增長的奇跡”。但 2008 年受美國次貸危機(jī)和國際金融危機(jī)的影響，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一個(gè)快速下滑的階段，2009 年中央政府出臺(tái)了 4 萬億元的刺激計(jì)劃，當(dāng)年經(jīng)濟(jì)明顯回升，在形成了一個(gè)短暫的 V 形反轉(zhuǎn)后，2010 年開始持續(xù)下行。2012 年中央政府首次放棄了 GDP 增速“保八”的目標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)下調(diào)至 7.5%。2013 年的 GDP 增長率為 7.7%，2014 年為 7.4%，2015 為 6.9%，2016 為 6.7%，2017 年為 6.9%，2018 年同比增長率為 6.6%[注]中國人民共和國財(cái)政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.，為近二十年來歷史最低點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增速的持續(xù)下行表明中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)。對(duì)于這一現(xiàn)象，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)增速回落不僅是周期性因素的作用，更多的是支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的因素發(fā)生了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變(劉偉、蔡志洲，2016)。[1]主要表現(xiàn)為資源環(huán)境的約束日益強(qiáng)化，“人口紅利”逐漸衰退、“中等收入陷阱”風(fēng)險(xiǎn)累積、勞動(dòng)力成本大幅上升、國際經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整等方面，而人口、勞動(dòng)力、土地、資源環(huán)境等都屬于供給側(cè)要素，因此，當(dāng)前階段要解決中國經(jīng)濟(jì)的問題必須從供給側(cè)發(fā)力，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必然要成為中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主線。

(二)需求側(cè)邊際效應(yīng)遞減的客觀需要

自 1992 年中共十四大明確提出中國要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，中國政府長期運(yùn)用“投資、消費(fèi)、出口”需求側(cè)的“三駕馬車”刺激經(jīng)濟(jì)增長，其理論基礎(chǔ)是凱恩斯的需求管理理論。在凱恩斯的經(jīng)典理論框架下，一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)衰退是由于有效需求不足引起的，為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府應(yīng)該采用擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，即加強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，擴(kuò)大政府開支，實(shí)行財(cái)政赤字以刺激社會(huì)總需求，維持經(jīng)濟(jì)繁榮(凱恩斯，2011)。[2]就中國而言，長期過度依賴需求管理政策，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長取得一定成效的同時(shí)，也帶來了需求政策邊際效應(yīng)遞減的后果，不僅投資、消費(fèi)和凈出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的邊際貢獻(xiàn)越來越小，而且也造成了房地產(chǎn)庫存高企、地方政府債務(wù)率過高、企業(yè)成本攀升等副作用和后遺癥，導(dǎo)致了中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)失衡的隱患，“供需錯(cuò)位”已成為制約中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的最大瓶頸。一方面，以鋼鐵為代表的傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，資源配置效率低下，同時(shí)大量關(guān)鍵裝備、核心技術(shù)還依賴進(jìn)口；另一方面，滿足普通消費(fèi)“硬產(chǎn)品”供給過剩，教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等“軟服務(wù)”供給不足；中低端產(chǎn)品供給過剩，高端產(chǎn)品供給不足，出現(xiàn)了大量到境外消費(fèi)的消費(fèi)群體。這表明我國已具備一定的消費(fèi)能力，但是也表明我國的產(chǎn)品與服務(wù)供給能力缺乏國際競(jìng)爭(zhēng)力，支撐國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的供給支撐能力亟需加強(qiáng)。因此，中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)適時(shí)調(diào)整，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為當(dāng)前中國政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的必然選擇(賈康等，2013)。[3]

二、減稅與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的邏輯契合

(一)減稅是供給學(xué)派的核心思想

盡管不能把中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革簡(jiǎn)單等同于西方的供給學(xué)派理論的實(shí)踐(賈康等，2014)[4]，但是中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與供給學(xué)派都主張從供給側(cè)入手進(jìn)行改革，解決問題的手段也有一定的相似之處。20 世紀(jì) 70 年代，伴隨著石油危機(jī)的爆發(fā)，美國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了空前的繁榮后，出現(xiàn)了滯脹和政府的財(cái)政危機(jī)，此時(shí)凱恩斯的需求刺激政策不再是“靈丹妙藥”，而處于“失靈”境地，供給學(xué)派就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。供給學(xué)派反對(duì)凱恩斯的有效需求理論，其復(fù)活了“薩伊定律”，認(rèn)為“供給能夠自動(dòng)創(chuàng)造需求，貨幣只是交換的手段”(蔡紅英，2016)。[5]供給學(xué)派在面對(duì)當(dāng)時(shí)美國高通脹、高稅率和低增長、低效率的“美國病”時(shí)，主張從供給端發(fā)力，實(shí)施減稅政策。他們認(rèn)為對(duì)于勞動(dòng)者而言，減稅可以提高勞動(dòng)者的稅后收入，從而激發(fā)其工作熱情進(jìn)而提高勞動(dòng)生產(chǎn)率；對(duì)于企業(yè)而言，減稅可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)投資，從而增強(qiáng)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力；與擴(kuò)大政府支出相比，減稅對(duì)于增加要素投入、刺激儲(chǔ)蓄和提高勞動(dòng)熱情具有更顯著的成效。其代表人物拉弗還繪制了“拉弗曲線”，以從理論上說明減稅的合理性和可行性。拉弗曲線描繪了政府的稅收收入與稅率之間的關(guān)系，當(dāng)稅率在一定的限度內(nèi)，提高稅率能夠增加政府稅收收入，但超過這一限度時(shí)，提高稅率反而導(dǎo)致政府稅收收入減少。因?yàn)檩^高的稅率將抑制企業(yè)投資的積極性，從而使稅基減小，稅收收入下降；反之，減稅可以通過擴(kuò)大稅基來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(肖林，2016)。[6]

(二)中國宏觀稅負(fù)水平總體偏高

宏觀稅負(fù)是指一個(gè)國家的總體稅負(fù)水平。根據(jù)研究目的的不同，宏觀稅負(fù)也可以有不同的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)包含項(xiàng)目的多少，一般分為小口徑、中口徑和大口徑宏觀稅負(fù)。其中，小口徑宏觀稅負(fù)是指稅收收入占同期 GDP 的比重，中口徑宏觀稅負(fù)是指財(cái)政收入占同期 GDP 的比重，大口徑宏觀稅負(fù)指政府收入占同期 GDP 的比重。表 1 反映了 1997～2014 年中國不同口徑的稅負(fù)水平。為了真實(shí)反映微觀經(jīng)濟(jì)主體對(duì)政府收入的實(shí)際貢獻(xiàn)水平，本文采用大口徑宏觀稅負(fù)水平測(cè)度。由表 1 可以看出，按照大口徑的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，1997～2014 年大口徑宏觀稅負(fù)增長最快，同期提高22.1個(gè)百分點(diǎn)，增長 150.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過理論上一個(gè)國家 18%～24%的最優(yōu)宏觀稅負(fù)水平。

表1 1997～2014 年中國三種不同口徑計(jì)算的宏觀稅負(fù)

數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(http：//db.cei.gov.vn)和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

宏觀稅負(fù)最終由企業(yè)和消費(fèi)者個(gè)人來承擔(dān)，而企業(yè)是最主要的稅負(fù)承擔(dān)者，在全部稅收收入中，各類企業(yè)繳納的稅收收入占比達(dá)到 90%以上，而來自于自然人的稅收占比不足 10%(高培勇，2015)。[7]在微觀層面，一般采用企業(yè)負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)占企業(yè)利潤的比重即“稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率”來反映企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平。根據(jù) 2005～2014 年中國上市公司的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，所有上市公司的平均綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率為 84.4% ，遠(yuǎn)高于同期全世界 171 個(gè)樣本國家的企業(yè)綜合負(fù)擔(dān)率 44.5%。[注]參見中國民營上市公司數(shù)據(jù)庫。中國企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)如此之重與中國以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。在以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)下，政府對(duì)企業(yè)的稅收主要來自流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，企業(yè)需根據(jù)其營業(yè)收入而非利潤進(jìn)行繳稅，只要有經(jīng)營活動(dòng)存在，即使企業(yè)虧損，也要繳納間接稅。在全球競(jìng)爭(zhēng)如此激烈的時(shí)代，過高的稅負(fù)水平加重了企業(yè)特別是微小企業(yè)的生存發(fā)展成本，造成了“供給抑制”，制約了企業(yè)創(chuàng)新性和主動(dòng)性的發(fā)揮，也不利于解決就業(yè)問題。尤其在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的情況下，對(duì)企業(yè)減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)有利于其進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，增強(qiáng)國際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(三)減稅助力“三去一降一補(bǔ)”

1.減稅助力去產(chǎn)能。目前中國以重工業(yè)為主的產(chǎn)能過剩問題已成為制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前鋼鐵、電解鋁、水泥、建材、造船等行業(yè)的產(chǎn)能利用率已下降 70%左右，個(gè)別行業(yè)不到 60%(李佐軍，2016)[8]；而且越是國有資本大量存在的行業(yè)，產(chǎn)能過剩的問題越嚴(yán)重。雖然這是財(cái)稅體制改革不到位、技術(shù)創(chuàng)新水平低等多種因素共同作用的結(jié)果，但其中以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要因素。在過度依賴間接稅的稅制結(jié)構(gòu)下，因?yàn)檫@些企業(yè)能夠?yàn)榈胤秸畮泶罅控?cái)政收入，地方政府通常會(huì)對(duì)其采取保護(hù)主義政策，以不合理的財(cái)政補(bǔ)貼等來保證其“生存”，很難做到市場(chǎng)出清。因此，通過提高直接稅的比重，降低間接稅的比重的稅制改革，既可以減輕企業(yè)稅負(fù)，也削弱了地方政府通過征收間接稅獲取財(cái)政收入的能力，對(duì)于加速淘汰落后產(chǎn)能和“僵尸企業(yè)”、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)工業(yè)型企業(yè)向資源節(jié)約型和環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變具有重要意義。

2.減稅助力去庫存。近年來，中國房屋的建造速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其銷售速度。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，截至 2015 年年末，全國住宅商品房待售面積(已竣工)達(dá) 4.5 億平方米，房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了庫存高企現(xiàn)象，這在三、四線城市尤為突出。而房價(jià)上漲過快進(jìn)一步抑制了有效需求，加速了房地產(chǎn)業(yè)的庫存累積?，F(xiàn)階段的稅費(fèi)政策是導(dǎo)致房價(jià)居高不下的重要因素。與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種除了增值稅、所得稅等一般性稅種外，還包括契稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等。此外，政府性基金收入中的土地出讓金收入也來源于房地產(chǎn)業(yè)。財(cái)政部 2014年 1 月發(fā)布的《2013 年財(cái)政收支情況》的數(shù)據(jù)顯示，2013 年來自房地產(chǎn)行業(yè)的稅、費(fèi)合計(jì)占全國公共財(cái)政收入和政府性基金收入比重高達(dá) 36.5%。[注]中國人民共和國財(cái)政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.而房地產(chǎn)業(yè)所有的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)最終都會(huì)反映在商品房的價(jià)格中。因此，從長遠(yuǎn)來看，建立去庫存的長效機(jī)制、減輕房地產(chǎn)行業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是必要的。

3.減稅助力去杠桿。截至2015年底，中國金融機(jī)構(gòu)和第三方理財(cái)貸款規(guī)模已高達(dá) 81.18 萬億元，比 2005 年翻了兩番多，而中國政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的快速飆升是造成金融貸款規(guī)模急劇膨脹的主要原因。杠桿率過高帶來了許多嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果：一方面，許多產(chǎn)能已經(jīng)過剩的企業(yè)可以依賴舉債“僵而不死”，而其他急需資金支持的創(chuàng)新型小微企業(yè)、初創(chuàng)公司可能會(huì)陷入“融資難”的困境，導(dǎo)致資源配置效率低下。另一方面，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，負(fù)債率過高必然會(huì)導(dǎo)致企業(yè)違約的概率增加，勢(shì)必加大金融業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。而要解決債務(wù)率過高的問題，政府通過實(shí)行減稅降費(fèi)、簡(jiǎn)政放權(quán)、為企業(yè)營造公平的營商環(huán)境，從而降低企業(yè)經(jīng)營成本，可以達(dá)到減少舉債的目的。要解決地方政府債務(wù)率過高問題，可以從財(cái)稅體制入手，完善地方稅體系，培育地方政府的主體性稅收來源，從而達(dá)到弱化地方政府通過“影子銀行”等途徑進(jìn)行舉債的意愿。

4.減稅助力降成本。如前所述，制約中國企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的一個(gè)關(guān)鍵因素就是企業(yè)成本過高，其中稅收負(fù)擔(dān)過重已成為影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，另外還存在很多制度性交易的隱形成本、物流成本、用工成本、融資成本等，可以說，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是降成本(高培勇，2017)。[9]一方面，可以對(duì)戰(zhàn)略新興企業(yè)、綠色環(huán)保企業(yè)、國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)企業(yè)、小微企業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)進(jìn)一步加大稅收優(yōu)惠力度，提高繳稅免征額等手段實(shí)現(xiàn)降成本的目標(biāo)。另一方面，可以對(duì)不合理的政府性收費(fèi)基金進(jìn)行清理，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

5.減稅助力補(bǔ)短板。如前所述，中國供需結(jié)構(gòu)失衡一方面體現(xiàn)在中低端產(chǎn)品供給過剩，而高端產(chǎn)品和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化市場(chǎng)等公共服務(wù)供給不足，這些都是目前中國亟需彌補(bǔ)的“短板”。其中高端產(chǎn)品供給不足的主要原因是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力有待提高，而對(duì)綠色制造、智能制造和創(chuàng)新性企業(yè)降低稅負(fù)和加大稅收優(yōu)惠力度，可以提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，滿足消費(fèi)者對(duì)高端產(chǎn)品的需求。公共服務(wù)領(lǐng)域的供給不足與中國的財(cái)稅體制和地方官員以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的績效考核機(jī)制密切相關(guān)，而完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度和地方稅體系，引入社會(huì)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，能夠解決公共服務(wù)供給不足的問題。

三、深化減稅政策與推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的體制機(jī)制障礙

近年來，我國政府出臺(tái)了一系列“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的減稅政策措施。2013 年上海實(shí)行營業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)，之后陸續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)城市和行業(yè)范圍。根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，截至 2015 年底，“營改增”已累計(jì)實(shí)現(xiàn)減稅 6412 億元；2016 年全面推行“營改增”；2017 年 10 月 30 日國務(wù)院正式廢止了營業(yè)稅，并將增值稅稅率由四檔簡(jiǎn)并成三檔，取消 13%這一檔稅率；2018 年將個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提升至 5000 元。據(jù)國家稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016 年全年減稅 5000 億元，2017年共減稅 9186 億元，2018 年共減稅 1.3 萬億元[注]中國人民共和國財(cái)政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.，這些舉措極大地減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，減稅工作取得了顯著成效。但是減稅政策作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，其進(jìn)程的推進(jìn)還受到許多其他體制機(jī)制因素的制約。

(一)現(xiàn)行分稅制下地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配

1994 年實(shí)行的分稅制體制改革初步理順了中央與地方的財(cái)政關(guān)系，增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力(楊志勇，2015)[10]，奠定了此后中央與地方的關(guān)系格局。但隨著中國政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)變化，這一制度的弊端也逐漸顯現(xiàn)，成為當(dāng)前進(jìn)一步推進(jìn)減稅政策的重要障礙。一方面，分稅制改革后，中國政府間關(guān)系出現(xiàn)財(cái)權(quán)逐漸上移、支出責(zé)任層層下放的關(guān)系格局，地方政府財(cái)力銳減，尤其是 2016 年全面推行“營改增”改革以來，地方財(cái)政可以獨(dú)立組織管理的收入規(guī)模及比例急劇下降，地方財(cái)政支出越來越依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與稅收返還比重過高，不利于地方政府財(cái)力缺口的彌補(bǔ)。為了緩解財(cái)政壓力，地方政府只能不斷強(qiáng)化稅收的收入籌措功能來提高自身的財(cái)政汲取能力，這極大推動(dòng)了我國宏觀稅負(fù)的持續(xù)上漲。另一方面，在分稅制財(cái)政體制下，稅制結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為直接稅比重偏低、間接稅比重偏高，而間接稅本身具有累退性的特點(diǎn)，收入越低的企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)越重，這顯然不利于社會(huì)公平(李心源，2011)。[11]

(二)政府“放管服”改革還有待深化

自中央提出政府要簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)(簡(jiǎn)稱“放管服”)以來，政府的“放管服”工作取得了一定成效。2013～2017 年間，國務(wù)院分 9 批審議通過取消和下放的國務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)共 618 項(xiàng)，下放 127 項(xiàng)，同時(shí)出臺(tái)了“一照一碼”、“三證合一”等政策簡(jiǎn)化了辦事手續(xù) ，降低了辦事成本，切實(shí)提高了企業(yè)的獲得感。但是，由于我國長期實(shí)行的“大政府、小社會(huì)”的管理格局很難一時(shí)間扭轉(zhuǎn)，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界還需進(jìn)一步厘清，導(dǎo)致企業(yè)在經(jīng)營過程中，還存在著一定的制度性交易成本。制度性交易成本是企業(yè)因遵循各種規(guī)章、政策、制度而需要付出的成本，涉及工商、環(huán)境、衛(wèi)生、質(zhì)檢、稅務(wù)、安全、能源、消防等多個(gè)部門，部門主體多、涉及范圍廣，而且屬于企業(yè)自身無法降低的成本，只有縱深推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步放松管制，切實(shí)改革行政審批制度，才能為企業(yè)減負(fù)。同時(shí)，相關(guān)職能部門還存在大量的關(guān)聯(lián)性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、減稅降費(fèi)的過程中，一些收費(fèi)項(xiàng)目可能由相關(guān)職能部門轉(zhuǎn)向關(guān)聯(lián)性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而變相增加企業(yè)交易成本，削弱減稅政策的效果。

(三)稅收法治化進(jìn)程還有待推進(jìn)

稅收與國計(jì)民生密切相關(guān)，依法治稅是全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“落實(shí)稅收法定原則”，為中國稅制改革指明了方向。稅收法定原則包括三個(gè)重要組成部分，即稅種法定、稅收要素法定、程序法定。就當(dāng)前我國的稅收治理情況來看，目前中國共有 18 個(gè)稅種，截至 2018 年 3 月，通過全國人大立法的稅種只有6個(gè)，即個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅、環(huán)境保護(hù)稅、煙葉稅、船舶噸稅，全套稅種的法律體系還沒有建立起來。在稅收要素法定方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人通常存在“信息不對(duì)稱”問題，使本該享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)難以“入圍”，部分減稅政策未真正落到實(shí)處。在程序法定方面，強(qiáng)調(diào)稅收任務(wù)的行政體制下，稅務(wù)部門通常以完成相應(yīng)的績效考核目標(biāo)為重點(diǎn)，稅收政策執(zhí)行過程中“層層加碼”問題突出，這必然會(huì)導(dǎo)致其加大稅收征繳力度，人為削弱了減稅政策的效果。

四、以減稅推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑選擇

(一)完善分稅制體制，構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的央地關(guān)系

第一，合理調(diào)整中央與地方的事權(quán)，按照事權(quán)的決策權(quán)和支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)的原則，形成各類公共服務(wù)合理的支出分擔(dān)機(jī)制。將基本公共服務(wù)的決策、監(jiān)督和支出責(zé)任重心上移到省級(jí)和中央政府，發(fā)揮中央和省級(jí)政府作為決策者的最后支出責(zé)任者的作用；執(zhí)行和管理責(zé)任應(yīng)以省及省以下政府為重心，發(fā)揮地方政府在公共服務(wù)中的信息優(yōu)勢(shì)。

第二，全面優(yōu)化調(diào)整各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任，依據(jù)事權(quán)劃分情況，盡可能對(duì)各級(jí)政府的支出責(zé)任加以細(xì)化和明確劃分，努力減少政府責(zé)任的交差和重疊。

第三，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增強(qiáng)地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力。

(二)構(gòu)建間接稅和直接稅雙主體的稅收體系，并逐漸過渡到以直接稅為主體

黨的十八屆三中全會(huì)提出“要在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下逐步增加直接稅比重”。發(fā)達(dá)國家通常是以直接稅為主體的稅收體系，這種稅收體系相對(duì)以間接稅為主體的稅收體系納稅者負(fù)擔(dān)會(huì)更加公平。因此，建立以直接稅為主體的稅收體系，應(yīng)該成為中國稅收體系改革的最終目標(biāo)。但是以直接稅為主體的稅收體系存在的最大問題是，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較差時(shí)，稅收收入會(huì)急劇減少，對(duì)處于發(fā)展階段的國家而言，這種稅收體系將加劇財(cái)政收入波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)對(duì)保持公共財(cái)政收支的穩(wěn)定帶來威脅。按照中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，中國不能直接向直接稅體系轉(zhuǎn)變，而必須堅(jiān)定不移地以建立起直接稅為主體的稅收體系為目標(biāo)，但這一目標(biāo)應(yīng)作為長期目標(biāo)，近期目標(biāo)還是要建立起直接稅和間接稅并重的稅收體系，再采取循序漸進(jìn)的方式，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不斷提高直接稅的比重，建立和完善以居民財(cái)產(chǎn)、行為為課稅對(duì)象的直接稅稅制，最終建立直接稅為主體的稅收體系。

(三)改革以GDP 增長為核心的考核機(jī)制，以 PPP 模式創(chuàng)新供給制度

自 20 世紀(jì) 80 年代以來，地方政府逐步形成了以 GDP 增長為核心的政績考核機(jī)制，且這一機(jī)制促使地方政府圍繞 GDP 增長展開激烈競(jìng)爭(zhēng)(張軍，2005)。[12]其中，政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資見效快、增長效應(yīng)明顯，成為地方政府“為 GDP 增長而競(jìng)爭(zhēng)”的重要手段(傅勇、張晏，2007)[13]，而大規(guī)模的地方政府投資會(huì)加劇財(cái)政收入和支出的矛盾，同時(shí)也會(huì)擠占相關(guān)企業(yè)資源，增加企業(yè)要素成本，最終弱化減稅降費(fèi)給企業(yè)帶來的制度紅利。因此，必須改變地方領(lǐng)導(dǎo)干部以 GDP 增長為核心的績效考核機(jī)制。一方面，在領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系中建立綜合考核指標(biāo)體系，并強(qiáng)化對(duì)環(huán)境質(zhì)量提升、公共服務(wù)改善、公共產(chǎn)品供給、民生改善、營商環(huán)境優(yōu)化等指標(biāo)的考核。另一方面，在中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，要以減稅降費(fèi)為契機(jī)，以 PPP 創(chuàng)新拉動(dòng)社會(huì)資本、民間資本投資。PPP模式作為公共服務(wù)供給制度的有效升級(jí)，能夠確保在減稅降負(fù)以及適當(dāng)控制財(cái)政赤字的同時(shí)，為公民提供多元化的社會(huì)需求。

(四)加快政府職能轉(zhuǎn)變，降低制度性交易成本

制度性交易成本的持續(xù)居高不下嚴(yán)重降低了減稅降負(fù)政策給企業(yè)帶來的“獲得感”，現(xiàn)階段，進(jìn)一步降低企業(yè)的制度性交易成本還需要政府轉(zhuǎn)變職能。第一，要明確政府和市場(chǎng)的邊界，降低政府對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)，使市場(chǎng)在資源配置中能夠發(fā)揮決定性作用，政府要營造公平、法治、透明的營商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力。第二，要全面清理關(guān)聯(lián)性中介服務(wù)收費(fèi)，審批部門要和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)徹底劃清界限，屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)嚴(yán)禁交由中介服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)并收費(fèi)，切實(shí)降低企業(yè)交易成本。第三，減稅降費(fèi)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在政府進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的同時(shí)，也要加快金融、土地、物流等領(lǐng)域的配套改革，降低企業(yè)的融資、土地和物流成本，以使企業(yè)享受到更大的改革紅利。

(五)加快推進(jìn)稅收法治化進(jìn)程，確保稅收工作有法可依

黨的十八屆四中全會(huì)將“財(cái)政稅收”作為“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”的任務(wù)。2015 第十二屆全國人大三次會(huì)議通過新修訂的《立法法》，將第 8 條的“稅收基本制度”細(xì)化為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，由此可見，稅收法定將成為今后財(cái)稅體制改革的重要任務(wù)。稅收法定有利于為進(jìn)一步推進(jìn)減稅降費(fèi)提供長效保障。因此，落實(shí)稅收法定原則勢(shì)在必行。首先，應(yīng)加快其他12 個(gè)稅種的立法進(jìn)程，確保所有稅種都有法可依。其次，在稅收要素方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)法律和政策規(guī)定的納稅人、稅率、稅率計(jì)稅方式、企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)都應(yīng)公開透明，避免稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人之間出現(xiàn)“信息不對(duì)稱”現(xiàn)象。再次，在程序法定方面，壓縮相關(guān)職能部門的自由裁量權(quán)。根據(jù)政府部門“法無授權(quán)不可為”的原則嚴(yán)格落實(shí)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)管和責(zé)任制度，減少稅務(wù)機(jī)關(guān)選擇性征稅、隨意性征稅和利用權(quán)力進(jìn)行尋租現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)，要保障納稅人的救濟(jì)特別是司法救濟(jì)的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)稅收在立法、執(zhí)法、司法、守法整個(gè)環(huán)節(jié)的法治化。

五、結(jié)語

減稅是中國實(shí)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然選擇，減稅與實(shí)現(xiàn)“三去一降一補(bǔ)”存在嚴(yán)密的邏輯契合，以減稅推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。我國的減稅降費(fèi)工作在取得一定成效的基礎(chǔ)上，還需要財(cái)政體制、政府職能、考核機(jī)制、供給模式、法律法規(guī)的多方面配合，才能實(shí)現(xiàn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的目標(biāo)。