黨政機構改革背景下行政訴訟被告確定問題研究

肖芷欣

摘 要：2018年兩會之后公布的《深化黨和國家機構改革方案》體現(xiàn)了黨政機構合署合并這一改革的新思路，在此背景下，行政訴訟被告的確定問題值得我們進行深入研究。從行政訴訟法中被告的確定標準出發(fā)，結合現(xiàn)行法律法規(guī)對確定行政訴訟被告的相關規(guī)定，分析在此背景下，行政訴訟被告確定中存在的問題，并提出相應的完善建議。

關鍵詞：機構改革;行政訴訟;適格被告;行政行為

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.30.067

行政訴訟被告制度是解決誰應訴、誰答辯、誰舉證和誰擔責的問題，它對于中國的行政訴訟而言是一個不可回避、非常重要的問題。特別是在當今黨政機構改革的大背景下，黨中央逐漸將改革的重點從單一政府建制的優(yōu)化轉(zhuǎn)移到黨政機構合署合并的方向上來，許多行政機關并入黨的機關，或是合署辦公，這使行政機關組織系統(tǒng)的復雜性和行政職權可分性的特點更加突出，具體被訴的行政行為呈現(xiàn)出非常復雜的情況，導致改革后的機關誰作為被告的問題經(jīng)常出現(xiàn)，因而，在此背景下，研究并確定適格的行政訴訟被告十分必要。

1 現(xiàn)行行政訴訟被告的確定規(guī)制與標準

在我國，行政機關作為國家公權力機關，其強制性帶來的不平等地位往往更容易侵害相對人的合法權利，也使相對人合法權利更難得到應有的救濟。而司法救濟作為保護行政相對人合法權益的最后屏障發(fā)揮著巨大的作用，但在現(xiàn)今的行政訴訟中，行政相對人對某一具體行政行為有異議時，需要在龐雜的行政組織系統(tǒng)中，特別是在現(xiàn)今機構改革后黨政機關合署合并的背景下確定某一行政組織作為行政訴訟的被告是整個訴訟程序能否繼續(xù)進行的前提。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，作為行政訴訟被告的有兩種情形：行政機關或者被法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織。我國現(xiàn)行法律法規(guī)采用了總結式和列舉式的方式規(guī)定了確定行政訴訟被告的規(guī)則?！缎姓V訟法》第26條的規(guī)定是行政訴訟中適格被告確定的基本規(guī)則，這個規(guī)則簡單明確，但在理論和實踐上卻存在一些更為復雜的問題。在理論上的問題集中在行政主體的討論上，實踐中的問題則集中在行政訴訟的被告是形式還是實質(zhì)意義上的。為了解決這些問題，最高人民法院作了大量的司法解釋，包括原《貫徹意見》《若干解釋》《適用解釋》和其他對請示的批復答復等。廣義上，行政訴訟被告的確定規(guī)則還包括《行政訴訟法》第49條關于提起訴訟應當符合“有明確的被告”。這些規(guī)則構成了中國行政訴訟適格被告的規(guī)則體系。

在行政訴訟法中，確定適格被告需要考慮的基本問題是：是否有利于行政爭議的解決、相對人合法權益的保護、監(jiān)督行政機關依法行使行政職權、法院公正合理審理行政案件。因此，確定行政訴訟被告應考慮以下幾個方面的標準：

首先，行政訴訟被告應當是行政主體，除非有合法有效的規(guī)范的授權。行政主體應當包含行政機關和被授權的組織，但在理論上，對行政主體的理解包括了國家、地方自治團體、公務員、個人、行政輔助人等多種形式?；\統(tǒng)地將國家、做出行政行為的行政機構甚至公務員作為被告，并不有利于保護當事人的訴權。

其次，行政訴訟被告應當是實施被訴行政行為、行政不作為或者與原告發(fā)生的行政法律關系的具有一定行政職權的機關、機構或者組織，法律規(guī)范另有規(guī)定的除外。這一標準的目的是確定真正的行政法律關系主體，并不是行政機關級別。故而，在法院審查被告時，法院要審查真正與原告發(fā)生法律關系的主體。

最后，行政訴訟被告應當是能夠獨立承擔法律責任和訴訟后果的機關、機構或者組織，法律規(guī)范另有規(guī)定的除外。原則上，行政訴訟被告應當能夠獨立承擔法律責任，但在實踐上則被理解為是否具備獨立的財政。這里獨立的財政是不能與民事責任混同的，對于行政機關的權利能力和行為能力，不能直接套用民法上的權力能力和行為能力，因為公法上的權力能力和行為能力最大的不同在于其實際上與行政職責是密切聯(lián)系的。

2 機構改革背景下行政訴訟被告確定存在的問題

2.1 機構改革下行政主體的現(xiàn)狀

隨著十九屆三中全會《中共中央關于黨政機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》的公布，以國家監(jiān)察委員會為改革的先鋒，組建了中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作委員會以及各領導小組改制后的委員會，同時擴充了中央組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部的管轄范圍與職能。中央組織部將統(tǒng)管中編辦、公務員工作，國家公務員局并入其中;中央宣傳部合并了廣電總局的部分職能，統(tǒng)管新聞出版、電影工作;統(tǒng)戰(zhàn)部領導國家民委，合并了國務院的僑辦，將宗教、僑務、民族事務統(tǒng)一歸于其下，統(tǒng)管宗教、僑務工作。這些改革舉措重構了黨與政府的具體權力關系與法律關系，明確了黨的領導。黨政關系也呈現(xiàn)出愈加緊密的發(fā)展形勢。

由此可見，在黨的全面領導下，機構改革涉及黨政機構合署辦公、黨政機構合并設立兩個概念。簡言之，合署辦公，即兩個或兩個以上工作對象、性質(zhì)相近或其他原因的黨政機構在一起辦理公務的情況，對外分別掛不同機關的牌子，而人員、資源在上級統(tǒng)一調(diào)度下視工作需要靈活調(diào)度。與合署辦公不同，黨政機構合并則是將黨的工作機關變成國家機構或者將國家機構變成黨的工作機關，原機關被吸收從而形成新的機關。由此可見，合并設立與合署辦公在整合方式、結果上都有很大的差異，“黨政機構合署保留了形式上的職能劃分，合署的各個機構在法律上并沒有消失，理論上仍然具有獨立的法律資格”，但黨政機構合并設立是產(chǎn)生了一個新的機關，實現(xiàn)了實質(zhì)意義上機構職能的整合。

2.2 機構改革下行政訴訟被告確定存在的問題

現(xiàn)今，在黨政機構合署合并改革的背景下，筆者對行政訴訟被告確立的問題研究主要分為以下三種情況：

首先，是黨政合署辦公的情形。在合署辦公的黨政機構中，雖然有些合署的黨政機構已近似于采用一套人馬的模式運行，在內(nèi)部機構設置、人員編制及任用、工作部署等方面進行統(tǒng)一管理，但合署辦公中，黨政雙方其實保持相對的獨立性，政府部門依舊擁有一定的機構建制和獨立的法律資格。所以針對合署辦公的黨政機構，行政相對人對行政機關做出的具體行政行為有異議或是認為其行為損害了自身的合法權益，可以直接對原行政機關提起訴訟即可，下文就不再贅述。

其次，是黨的機關合并了行政機關，對外保留了原行政機關牌子的情形。合并后的機構行使國家公權力，做出具體行政行為到底代表的是行政機關還是黨的機關？深入研究后可以發(fā)現(xiàn)，機構改革下，黨的工作機關在合并后可以直接對公共事務進行管理，行使國家公權力，雖然仍舊保留原行政機關的名義，但實際并不是該行政機關行使職權，但是引發(fā)的行政復議或訴訟等法律責任又由其承擔，造成“名權責”不對等的格局。

最后，是黨的機關合并了相應的行政機關，且并入了該行政機關的職責不再掛牌，或是黨的機關并入行政機關部分職責，但保留行政機關的情形。如果日后黨的工作機關在行使并入的行政職責時，侵害到了公民的合法權益，公民如何對自己的合法權利進行救濟？故而，各種新情況的出現(xiàn)使公民對行政訴訟的被告或行政復議的對象更加難以確定，合法權利也難以獲得救濟。

3 機構改革背景下行政訴訟被告確定的完善建議

首先，根據(jù)行政訴訟被告的確定標準和現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，行政訴訟的被告只能是行政機關或者被法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織，并不包含黨的機關。黨的機關原則上不能成為被告，無論如何進行機構改革，它也不是行政機關，亦不是行政主體，更無法成為行政訴訟中的被告。所以，無論是以上何種情況出現(xiàn)時，代表被告進行訴訟的主體一定是行政機關，不可能是黨的機關。

因此，對于上述第一種情形，即黨的機關合并了行政機關，對外保留了原行政機關的牌子。既然合并后，對外保留了原行政機關的牌子，那么公民在確定行政訴訟被告時自然是掛牌子的行政機關，向掛牌子的行政機關提起訴訟即可。

其實，黨的機關與行政機關在主體和功能上的區(qū)分仍然存在一定空間，黨政機構規(guī)范化的關系依舊存于新機構內(nèi)部，并不隨機構改革而消滅。一方面，黨的工作機關合并了相關政府部門后，仍然可能擔負與其他黨政機關相關的工作任務;另一方面，合并后機構在行使法定公權力時，仍然需要以相應行政主體名義進行，即名義上，原行政機關依舊予以保留。并且，根據(jù)憲法和人民代表大會制度原理，只有國家權力機關及由其產(chǎn)生的國家機關可以行使國家公權力，管理國家事務。黨組織及其工作部門通常只處理黨務，不能直接行使國家公權力。因此，合并后的機構在對外做出影響相對人利益的具體行政行為時，應當以行政主體的名義并且按照法定權限和程序進行。這樣，掛牌的行政機關在成為行政訴訟被告參與訴訟的過程中，也可以適當避免“名責權”不對等的格局。

針對上述的第二種情形，行政機關并入黨的機關，原行政機關不再設立掛牌，或僅并入行政機關部分行政職責，保留原行政機關及其其他職責，當黨的機關行使并入的職責并侵害公民合法權益的時候，應當如何進行救濟？因為此時行為主體是黨的工作機關及其部門，做出的行為也不是行政行為，從救濟途徑上，是根本不可能涉及行政訴訟的，更談不上確定行政訴訟的被告。

筆者認為，這時公民主要可以依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》及《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》對自身權益進行救濟。前者主要是對違反黨紀應當受到黨紀追究的黨組織和黨員，規(guī)定黨的紀律條例及相關組織或黨員個人違反后所受的具體處分規(guī)則。而后者則是黨的紀律檢查機關受理對黨員、黨組織的檢舉、控告和黨員、黨組織不服黨紀處分申訴的工作條例，范圍是針對黨員、黨組織違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反黨的路線、方針、政策和決議，利用職權謀取私利和其他敗壞黨風行為的檢舉、控告。從上述條例可知：當公民的合法權益受到黨組織或者黨員個人的侵害時，可以向同級或上級紀律檢查委員會進行檢舉、控告，利用黨規(guī)、黨法的制度體系，維護自身的合法權利。

同時，這也正好體現(xiàn)了黨的機關和行政機關是存在一定區(qū)分度的空間，而現(xiàn)在我們國家也是有兩套組織體系的，依據(jù)憲法、組織法等建立的適應現(xiàn)代治理要求的國家組織體系和中國共產(chǎn)黨的組織體系，它們分別以憲法和黨章為統(tǒng)領。所以，現(xiàn)在的社會主義法制不僅僅指的是憲法、法律、法規(guī)等，還包括黨規(guī)黨法的制度體系，而黨規(guī)黨法的這套體系也是相當規(guī)范、完備、完善的。這兩種不同的組織體系和兩種不同的制度體系的存在，使黨政的區(qū)分仍有一定的空間，公民的各類合法權利得到應有的救濟。

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