論行政訴訟制度的完善

摘 要 我國的行政訴訟與對保障廣大公民的權(quán)益，促進行政機關(guān)依法行政，進行法治化行政；推動整個社會與經(jīng)濟發(fā)展等方面，均作出了重要的貢獻。但是，在看到行政訴訟法的貢獻的同時，我們也不能忽視行政訴訟在實踐中存在的缺陷，主要體現(xiàn)在行政審判易受干擾，行政訴訟受案范圍小，訴訟主體資格不明確以及行政判決執(zhí)行難等方面。本文認為應(yīng)該從改革審判體制、擴大受案范圍、明確訴訟主體資格等方面來健全行政訴訟制度。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 行政受案范圍 行政訴訟當事人

作者簡介：張慶響，南京陸軍指揮學(xué)院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.302

一、行政訴訟制度的基本內(nèi)容

（一）行政訴訟

行政訴訟，是對行政行為的進行法律監(jiān)督的一項重要制度。而從行政相對人的角度來說，行政訴訟則是對行政相對人被侵害的權(quán)益進行救濟的重要手段。當行政相對人的合法權(quán)益被行政機關(guān)的行政行為侵害時，行政相對人有權(quán)要求行政機關(guān)進行復(fù)查或者復(fù)議，也可以向司法機關(guān)提起行政訴訟，由國家司法機關(guān)對行政機關(guān)的行政行為進行審查和監(jiān)督，從而達到對行政相對人的合法權(quán)益進行救濟的目的。從國家制度的從面上來看，行政訴訟不同于行政調(diào)解和行政復(fù)議，后者仍然屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政制度，而行政訴訟實質(zhì)上屬于國家司法制度，是與民事訴訟和刑事訴訟一樣的司法訴訟制度。所以，行政訴訟處于行政制度之外的司法制度，其程序更加嚴格，具有司法的嚴肅性和權(quán)威性。

（二）行政訴訟的基本制度

根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟制度是一項審查具體行政行為合法性，確立行政訴訟當事人的制度，實行合議、回避、公開審判和兩級終審制度等。

《行政訴訟法》的制定是我國民主法治進程的重要里程碑，標志著我國依法行政開始進入重視保護公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)利的新階段。我國的行政訴訟制度在清朝末年由西方國家移植而來，設(shè)立最初并沒有充分考慮我國的具體法治環(huán)境，在長期的實行過程中表現(xiàn)出了嚴重的水土不服。隨著我國法制的完善和法治進程的不斷推進，行政訴訟制度在某些方面已經(jīng)難以適應(yīng)目前的需要。

二、我國行政訴訟制度存在的問題

（一）關(guān)于行政審判制度的問題

1.行政干預(yù)阻礙行政訴訟的公正性：

行政訴訟在實質(zhì)上是司法制度，但是由于行政訴訟主體或者說當事人的特殊性，往往使行政訴訟帶有強烈的行政色彩，這就嚴重影響了行政訴訟的公正性。實踐中，行政相對人往往是窮盡了行政系統(tǒng)內(nèi)部的解決方案之后才提起行政訴訟，也就是說在行政調(diào)解和行政復(fù)議不能保護行政相對人的合法權(quán)益時，行政相對人才會求助于司法救濟。然而，大多數(shù)求助于司法救濟的行政訴訟都難免遇到來自相關(guān)行政機關(guān)的干預(yù)。主要表現(xiàn)為，作出不當行政行為的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān)往往不愿意通過正常的司法程序解決問題，從而對司法機關(guān)實加壓力，更為直接地是對參與案件審理的法官施加壓力，試圖利用手中的權(quán)力迫使法官作出對其有利的判決或者決定，甚至駁回行政相對人的訴訟請求。

行政機關(guān)的這種不良做法嚴重干預(yù)了司法的獨立性，使行政案件審理的公正性受到極大的懷疑，也損害了司法的權(quán)威。

2.行政審判庭在法院的地位低，削弱了行政訴訟的公正性：

行政訴訟法庭是和民事訴訟法庭、刑事訴訟法庭相當?shù)膶徟型?，這一分類表明行政訴訟具有相對按獨立性。然而，實際上，在我國的司法體系中，行政訴訟法庭的地位還需要進一步鞏固，其獨立性還需要進一步加強。首先，我國的司法并不完全獨立。雖然，我國憲法規(guī)定法院獨立行使審判權(quán)，不受其他組織和個的干涉，但是，實際上，我國的司法權(quán)并不獨立，在案件的審理過程中，從法官到法庭到法院都有可能受到其他組織或者個人的干涉。其次，行政訴訟法庭是法庭的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其獨立性大小又受到法院的干預(yù)和影響。最后，則是行政訴訟主體的特殊性。行政訴訟的主體一方是具有國家權(quán)力的行政機關(guān)，一方則是普通老百姓，二者在身份和力量上有一定的懸殊。換句話說，行政相對人在舉證能力、行政辯護能力方面都遠不及相應(yīng)的行政機關(guān)。

（二）行政訴訟受案范圍較窄

行政訴訟受案范圍即可以提起行政訴訟的范圍，這是人民法院受理行政訴訟案件的依據(jù)。我國現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，行政相對人只能對具體行政行為提起行政訴訟，不能對抽象行政行為提起行政訴訟；只能對具體行政行為侵害相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的情形提起行政訴訟，對行政行為侵害其他公民權(quán)利的情形沒有規(guī)定。

從我國行政訴訟法的規(guī)定來看，這并不利于保護行政相對人的利益，也不利于對國家公共權(quán)力的有效監(jiān)督。具體說來，我國行政訴訟法所規(guī)定的行政訴訟受案范圍大制約了行政訴訟的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.合法性審查原則進一步縮小了受案范圍：

我國行政訴訟法規(guī)定，法院對行政案件的審查對于具體行政行為的司法審查只限于合法性審查。行政訴訟法的這一規(guī)定導(dǎo)致大量案件無法進入行政訴訟程序，最終使行政訴訟制度的功能得不到充分地發(fā)揮。此外，由于法院只對行政行為的合法性進行審查，涉及到行政行為合理性的案件則不在行政訴訟的審查范圍內(nèi)，這導(dǎo)致現(xiàn)實中大量不合理的行政行為無法通過司法審查得到救濟。同時，由于行政行為的合理性不在司法審查的范圍內(nèi)，無形中擴大了行政機關(guān)及其工作人員的行政自由裁量權(quán)，從而可能導(dǎo)致更多不公平、不公正的行政行為產(chǎn)生，侵害了行政相對人的合法權(quán)益。

2.排除了抽象行政行為，進一步限制了行政訴訟的受案范圍：

我國的行政訴訟法規(guī)定，抽象的行政行為不在行政訴訟的受案范圍內(nèi)，行政相對人只能對具體行政行為提起行政訴訟。這一規(guī)定更進一步地縮小了行政訴訟的受案范圍。實際上，具體行政行為的相對人是個別人，少數(shù)人；而抽象行政行為的相對人則是不特定的一般人，多數(shù)人。抽象行政行為的影響更為廣泛、長遠，范圍也更加地廣泛。將抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，就有可能導(dǎo)致一些違法的抽象行政行為反復(fù)、多次適用，侵害到更多行政相對人的利益。

3.主要以人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)作為受案范圍并不妥當：

雖然人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是公民權(quán)利的主要表現(xiàn)形式，但它們并不是公民基本權(quán)利的全部。行政訴訟法的這一限制性規(guī)定致使公民的其他權(quán)利受到侵害時無法得到司法程序的有效保護，違背了行政訴訟法目的。

（三）行政訴訟主體資格規(guī)定不明確

1.原告訴訟主體資格規(guī)定不明確：

行政訴訟的原告僅限于“認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”，卻沒有規(guī)定其權(quán)益受到行政行為侵害的利害關(guān)系人。這樣的規(guī)定限制了行政訴訟原告的資格，使能夠提起行政訴訟的只能是自己合法權(quán)益受到侵害的公民、法人或其他組織，排除了其他利害相關(guān)人，縮小了原告主體范圍，例如并非行政機關(guān)做出行政行為的相對人，但其權(quán)益受該行政行為的影響，其是否能夠提起行政訴訟，法律上并沒有明確的規(guī)定。

2.被告訴訟主體資格不明確：

在我國，行政機關(guān)之下設(shè)立各種部委、臨時機構(gòu)，聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)，派出機關(guān)等，這樣復(fù)雜的行政系統(tǒng)，使行政相對人無法判斷應(yīng)該以哪一機關(guān)或者機構(gòu)為行政訴訟的被告。更為嚴重的是，由于行政機構(gòu)的復(fù)雜性，各行政機構(gòu)、機關(guān)之間相互推諉，常使行政相對人無法確定行政被告，而人民法院也有可能因行政被告主體不確定而不予立案。最終，這一局面有可能使行政相對人不能通過司法訴訟的渠道獲得救濟。

（四）關(guān)于行政訴訟判決執(zhí)行難的問題

現(xiàn)行行政執(zhí)行措施存在制度上的設(shè)計缺陷。由于行政機關(guān)與公民的社會地位不同，因此，在行政訴訟中如何確保行政機關(guān)能夠執(zhí)行行政訴訟判決，特別是執(zhí)行對行政機關(guān)不利的判決。這是一個艱巨而困難的任務(wù)。對于拒不執(zhí)行行政判決裁定的情況規(guī)定了四項強制措施：強制劃撥、罰款、司法建議和追究刑事責(zé)任。

除了強制劃撥以外，其他幾項措施在人民法院所能夠采取的強制措施中并無十分有效的強制措施，這導(dǎo)致了在行政審判中存在大量行政機關(guān)拒不執(zhí)行法院判決裁定的情況，使得行政訴訟判決執(zhí)行難問題更加突出。

三、完善行政訴訟制度的幾點建議

完善行政訴訟、真正發(fā)揮行政訴訟法的監(jiān)督和規(guī)范功能，推動行政法制化進程，提出完善行政訴訟基本制度的具體措施，具體來說主要從以下幾個方面著手：

（一）在行政審判制度方面，行政審判改革體制的最優(yōu)方案是設(shè)立行政法院

這樣就能夠提升行政審判的地位，加強其獨立性，排除行政干擾。但在現(xiàn)實中，我國法律體系受大陸法系影響，行政法院的法律地位在理論界仍存在較大的爭議，故設(shè)立行政法院是解決行政審判問題的最優(yōu)方案，卻不是最現(xiàn)實的方案。

（二）擴大行政訴訟受案范圍

首先，將抽象行政行為納入行政訴訟法的受案范圍。只有賦予公民法人或其他組織不服抽象行政行為提起行政訴訟的權(quán)利，他們的合法權(quán)益才可以在更大范圍上得到及時有效的保障。其次，將關(guān)于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的行政行為納入行政訴訟受案范圍。

（三）放寬對行政訴訟主體資格的要求

首先，應(yīng)合理界定行政訴訟原告主體資格。放寬行政訴訟原告主體資格已經(jīng)成為學(xué)者們的共識。行政訴訟要允許作為行政行為對象的或者其權(quán)益侵害與具體行政行為相關(guān)的人或者組織成為行政訴訟的主體。換句話說，凡是受行政主體行為不利影響的人都應(yīng)該賦予其原告資格，而不是僅僅限定于有直接利害關(guān)系的人或者組織其次，應(yīng)降低行政訴訟被告主體資格的標準，由作出具體行政行為的機關(guān)或者機構(gòu)作為行政被告的主體，不再對被告主體進行嚴格的限制，必要的情況下可以追加相關(guān)的行政機關(guān)或者機構(gòu)為共同被告。

（四）完善現(xiàn)行行政訴訟法中的執(zhí)行措施，重視制定完善的制裁法律

我們應(yīng)當重視制定完善的制裁法律，重視法律制裁的有效性，加強對行政主體的強制執(zhí)行，確保行政訴訟判決的實現(xiàn)。

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