行政訴訟在社會(huì)管理創(chuàng)新中的角色思考

王曉星

【摘要】在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，建設(shè)服務(wù)型政府是一個(gè)重要方面。行政訴訟作為一種保障公民權(quán)利、監(jiān)督行政權(quán)依法行使的公法訴訟，在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景中發(fā)揮更為穩(wěn)妥積極的作用是責(zé)無旁貸的。筆者認(rèn)為，根據(jù)目前的法治實(shí)踐，完善政府信息公開訴訟、規(guī)范行政裁量權(quán)行使以及適當(dāng)拓寬行政公益訴訟范圍應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程中的三個(gè)可能的切入點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】 行政訴訟 服務(wù)型政府 社會(huì)管理創(chuàng)新

【中圖分類號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)程中建設(shè)服務(wù)型政府面臨的幾個(gè)問題

在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，建設(shè)服務(wù)型政府是一個(gè)重要方面。服務(wù)型政府理念如何落實(shí)到實(shí)踐中，在當(dāng)前的形勢(shì)下，從大方面而言有三方面相對(duì)欠缺，其一，政府信息公開不足。社會(huì)公眾和政府之間的良性互動(dòng)最為基本的前提就是知曉和掌握有關(guān)的事實(shí)和信息，進(jìn)而才有可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的自我管理和自我負(fù)責(zé)，達(dá)到政府和公眾的良好互動(dòng)。否則，由于正確信息的缺乏，社會(huì)公眾很容易在某些似是而非的“事實(shí)”或是觀念引導(dǎo)下，做出某些錯(cuò)誤行為，影響社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行。

其二，社會(huì)救助、救濟(jì)等行政給付行為的裁量權(quán)行使存在缺陷。公共產(chǎn)品提供的行政裁量存在缺陷。政府提供公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)具有均衡性和平衡性，對(duì)于公共產(chǎn)品給付的行政裁量應(yīng)當(dāng)正確適當(dāng)。針對(duì)政府機(jī)關(guān)作出行政給付行為以及如何提供公共服務(wù)所進(jìn)行的裁量，應(yīng)遵循一定的裁量基準(zhǔn)或是裁量準(zhǔn)則，保證裁量結(jié)果的公正、適當(dāng)。

其三，對(duì)于公共產(chǎn)品提供不足的救濟(jì)手段有限。如果公共產(chǎn)品的提供存在缺陷甚至完全缺失，社會(huì)公眾作為相應(yīng)給付內(nèi)容的潛在接受者，是否可以進(jìn)行救濟(jì)？無從得到救濟(jì)的權(quán)利，只能稱其為紙面上的權(quán)利。近年來，在某些公共產(chǎn)品提供的利益訴求方面，發(fā)生的多起群體性事件在某種程度上促成了一些社會(huì)問題的解決。但顯然以理性的方式參與公共產(chǎn)品提供不足的救濟(jì)，通過司法程序解決問題對(duì)公眾來說會(huì)是一種更好的選擇。

完善政府信息公開的行政訴訟制度

根據(jù)“透明政府”“法治政府”“責(zé)任政府”建設(shè)的總的方略，可以考慮對(duì)政府信息公開制度做出以下完善：首先，應(yīng)當(dāng)明確“以公開為原則，以不公開為例外”的總原則。此項(xiàng)原則的確立，不但緣于政府信息的“推定公開”本就應(yīng)是政府信息公開立法的基本原則，也在于這一原則的確立將會(huì)在通過行政訴訟促進(jìn)政府信息公開制度方面起到積極的作用。

其次，進(jìn)一步細(xì)化明確政府免予公開的信息范圍?！墩畔⒐_條例》中對(duì)于免于公開的信息種類的界定，尤其是對(duì)行政機(jī)關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)的涉及國(guó)家秘密、社會(huì)穩(wěn)定以及商業(yè)秘密等種類構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及到的相關(guān)概念及內(nèi)涵進(jìn)行明確地界定。

再次，適用《保密法》或是《檔案法》確定政府信息免予公開應(yīng)當(dāng)采用嚴(yán)格的程序性規(guī)定。這可以避免認(rèn)定構(gòu)成秘密或是檔案較為隨意，或是在涉訴后才認(rèn)定政府信息屬于保密或是檔案信息的不正?，F(xiàn)象；對(duì)于依據(jù)“其他的規(guī)范系文件”即可以決定信息免予公開的可能“架空”《政府信息公開條例》的情況，一方面需要明確此類作為依據(jù)的規(guī)范性文件的層級(jí)，層級(jí)過低的規(guī)范性文件不應(yīng)作為政府信息免予公開的依據(jù)；另一方面，即使使用此類規(guī)范性文件決定政府信息免予公開，也應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的程序規(guī)范，避免認(rèn)定為免予公開的范圍過于寬泛，違背了政府信息公開制度的本意。

最后，如何認(rèn)定信息公開制度中的第三人異議應(yīng)更加明確。行政合同也是其履行行政職能的重要方式，因此也應(yīng)當(dāng)受到依法行政這個(gè)行政法總原則的約束。此類合同因?yàn)樯婕暗叫姓?quán)的行使和全社會(huì)公共資源的使用，不應(yīng)當(dāng)以商業(yè)秘密和第三人異議等為由拒絕披露相關(guān)情況，特別是目前在土地出讓、企業(yè)轉(zhuǎn)制、征地拆遷等問題成為腐敗高發(fā)區(qū)和社會(huì)公眾重要關(guān)注點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)情況下，通過相關(guān)信息公開也能夠更好地推進(jìn)依法行政。

完善對(duì)給付行政裁量的司法審查

服務(wù)型政府的構(gòu)建同樣要求行政機(jī)關(guān)適當(dāng)行使行政裁量權(quán)。就這個(gè)角度而言，筆者認(rèn)為，完善對(duì)于給付行政裁量的司法審查，應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面。

第一，審查給付行政中的裁量行為是否遵循相關(guān)的行政慣例。行政機(jī)關(guān)對(duì)于類似情況所作的裁量結(jié)果，會(huì)使相對(duì)人對(duì)此類情況下應(yīng)當(dāng)如何作出裁量行使產(chǎn)生一定的信賴，因此要求行政機(jī)關(guān)保持類似情況下裁量理由和裁量結(jié)果的一致性。如果行政機(jī)關(guān)針對(duì)不同的情況采取不同的處理結(jié)果，則可以視作一定意義上的“濫用職權(quán)”，對(duì)此應(yīng)予審查。

第二，審查給付行政裁量是否說明理由。行政機(jī)關(guān)為使最終的裁量決定獲得法院的支持，必須對(duì)考慮了哪些訴求，拒絕了何種訴求，以及選擇這樣處理的規(guī)范和事實(shí)依據(jù)進(jìn)行說明。

第三，也是筆者認(rèn)為最為重要的方面，是應(yīng)當(dāng)審查行政裁決的作出是否遵循比例原則。比例原則是行政機(jī)關(guān)作出裁量行為時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則，也是司法對(duì)行政裁量行為進(jìn)行規(guī)制必須審查的方面，不但在德國(guó)、法國(guó)等大陸法系國(guó)家對(duì)行政裁量的規(guī)制適用比例原則，在英國(guó)等普通法系國(guó)家行政法中也都已經(jīng)逐漸引入比例原則。對(duì)于一些明顯不適當(dāng)?shù)男姓昧?，例如雖是授予安居房屋使用權(quán)的給付行政，但是將老人安置到最高層導(dǎo)致其行動(dòng)極其不便的行政裁量是否可以進(jìn)行合法性審查？筆者認(rèn)為，一方面，應(yīng)當(dāng)按照《行政訴訟法》的規(guī)定，按照“顯失公正”或是“濫用職權(quán)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，盡量將此類明顯失當(dāng)?shù)牟昧啃袨榧{入到合法性審查的范圍。另一方面，為了對(duì)相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行較為便捷的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)通過法律解釋等方式，擴(kuò)大適用司法變更權(quán)的適用范圍，將其由僅僅適用于行政處罰擴(kuò)大到適用于行政裁量，通過司法對(duì)明顯失當(dāng)?shù)男姓昧康闹苯幼兏?，使相?duì)人的權(quán)利可以得到更加方便的救濟(jì)。

逐步擴(kuò)大給付行政公益訴訟范圍

按照目前行政訴訟對(duì)于原告起訴資格所規(guī)定的條件來看，具有提起行政訴訟的原告主體資格和受案范圍的規(guī)定基本按照“有法律上的利害關(guān)系”和具體行政行為侵犯相對(duì)人“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”這兩個(gè)原則確定。這種原告資格的確定方法，雖然已經(jīng)突破了“僅具體行政行為直接相對(duì)人可以提起行政訴訟”這一最初的模式，對(duì)于當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)已經(jīng)進(jìn)了一步，但現(xiàn)有的行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)仍然局限于權(quán)利訴訟，即必須在具體行政行為侵犯了當(dāng)事人特定權(quán)利時(shí)，當(dāng)事人才具有原告主體資格，否則即不具備可以提起行政訴訟的適格的原告主體資格。而如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)確定的話，對(duì)于公共工程等行政給付行為的欠缺，因?yàn)檫€沒有特定的使用者，難以按照現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)提起行政訴訟來主張權(quán)利。

對(duì)于涉及到行政給付方面的公益訴訟種類具體應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行完善，筆者認(rèn)為，從大的方面進(jìn)行思考，可以有以下兩個(gè)方面內(nèi)容。

其一，對(duì)行政公益訴訟原告資格的再認(rèn)識(shí)。應(yīng)當(dāng)肯定的一點(diǎn)是，即使是在立法中承認(rèn)行政公益訴訟，也不意味著，任何人對(duì)任何事均可以提起行政訴訟。行政公益訴訟制度應(yīng)該是一個(gè)高效、有效的制度，能夠更好地促進(jìn)依法行政和整個(gè)社會(huì)行政管理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)?！肮妗辈⒎鞘菬o邊無沿，也應(yīng)當(dāng)限制在一定的特定對(duì)象之內(nèi)，而并非無任何限制。此外，對(duì)于給付行政提起公益訴訟的人，應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴的行為具有利益。筆者較為認(rèn)同以下這種確定行政公益訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)：一是是否受到了被訴行政行為的特殊損害；二是因投訴而產(chǎn)生法律利害關(guān)系，但是這種關(guān)系應(yīng)當(dāng)限定在一定的范圍之內(nèi)；三是因負(fù)有管理職責(zé)而具有法律利害關(guān)系。

其二，法院如何審理給付行政公益訴訟?？梢杂幸韵聨追矫娴目剂浚菏紫?，司法機(jī)關(guān)受理行政公益訴訟案件，并不是代表司法機(jī)關(guān)判令行政機(jī)關(guān)對(duì)于此類問題做出具體的作為種類，對(duì)于必須由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定且行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)的問題，司法機(jī)關(guān)只是要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)即可，此類判決在審判實(shí)踐中也具有可執(zhí)行性。其次，在沒有明確受害人指向的公益訴訟中，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的規(guī)定對(duì)于行政行為的合法與否做出判斷。在本應(yīng)當(dāng)負(fù)有行政給付責(zé)任的機(jī)關(guān)違法行為已經(jīng)發(fā)生，行政給付再無意義的情況下，法院還可以做出確認(rèn)違法的判決。

（作者單位：南陽市委黨校）

【參考文獻(xiàn)】

①付子堂：《論建構(gòu)法治型社會(huì)管理模式》，《法學(xué)論壇》，2011年3月10日。

責(zé)編/潘麗莉 宋睿宸（見習(xí)）

美編/王夢(mèng)雅（見習(xí)）