我國行政訴訟和解制度研究

摘 要 我國行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解，但司法實踐中涌現(xiàn)出大量“明撤訴，暗和解”的現(xiàn)象。近年來，隨著行政案件的多樣化以及行政主體履行行政管理職能方式的變化，行政訴訟中的和解問題被提了出來。本文從我國行政訴訟和解制度的現(xiàn)狀出發(fā)，通過比較分析的方法，探索在我國構(gòu)建行政訴訟和解制度的必要性和可行性，以彌補我國現(xiàn)行行政訴訟制度中單一的裁判方式的不足。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 和解制度 糾紛

作者簡介：張彥濤，福建省泉州市豐澤區(qū)人民法院，研究方向：行政訴訟法。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.151

一、行政訴訟和解制度的現(xiàn)狀

行政訴訟和解制度是，當(dāng)事人以解決行政糾紛為目的，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，當(dāng)事人在自愿、平等的基礎(chǔ)上，在處分權(quán)限內(nèi)由協(xié)商溝通、諒解、達成協(xié)議，就有關(guān)事情在判決前達成合意，經(jīng)人民法院確認后終結(jié)訴訟程序的行為。行政訴訟和解不僅僅是實體法律行為，同時也是一種訴訟行為，它具有這雙重性質(zhì)，最后都是終結(jié)了行政訴訟程序，對行政訴訟程序發(fā)生了直接的法律效力。

雖然我國法學(xué)理論中有關(guān)于行政訴訟調(diào)解的概念，但我國行政訴訟卻是不允許當(dāng)事人調(diào)解的。我國《行政訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”可見，人民法院在審理行政案件的過程中，是不能夠?qū)π姓讣鞒中姓C關(guān)和行政相對人調(diào)解，于是，就在從法律上將行政訴訟調(diào)解制度排除在外，但是因此有很多問題。一是行政案件行政機關(guān)和行政相對人，行政機關(guān)具有優(yōu)勢地位和較大的資源，行政相對人處于弱勢地位，官官相護，案子審理期限很長，法院不獨立，在現(xiàn)行體制下，相對人權(quán)益的實現(xiàn)必須借助社會力量，如沒有和解制度，行政相對人的合法利益的保護可能只是一句空話，官民矛盾也可能進一步激化。二是以行政相對人大量以撤訴的方式終結(jié)訴訟，固然在一方面能夠提高了法院審判效率，節(jié)約司法資源，但由于該制度并無正式納入中國的現(xiàn)存法律體系中，即使當(dāng)事人達成了所謂的和解協(xié)議，法律也是不對其進行保護的，行政相對人風(fēng)險恒高，無法約束行政機關(guān)，在第三人不參加的情況下，和解也極有可能侵犯第三者的合法權(quán)益。

然而，《行政訴訟法》第51條卻又規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定?！睆闹锌梢?，在行政案件中適用調(diào)解雖被法律所禁止，但適用和解卻并未被禁止。通常，行政訴訟中行政相對人撤訴大多數(shù)是與行政機關(guān)“和解”的結(jié)果，只是法律并未明文規(guī)定，因此不以和解協(xié)議或調(diào)解書來結(jié)案?？梢?，通過行政訴訟和解的方式解決行政訴訟撤訴的問題，是大量發(fā)生的。

如此，必將產(chǎn)生以下后果：

第一，在行政訴訟和解制度正式立法之前，人民法院不能和解，用和解制度來處理，法院面臨風(fēng)險。由于立法的滯后性，法律規(guī)定存在缺陷，法院從事上述活動時，將沒有約束和監(jiān)督，權(quán)利濫用的現(xiàn)象將不可變，法院在“名不正，言不順”的情況下，進行調(diào)解，不具有說服力。再則，由于行政訴訟和解制度立法沒有規(guī)定，難免導(dǎo)致各地法院隨意適用，歪曲制度本意，加上程序不健全，法官依經(jīng)驗而不是依法辦案，必將導(dǎo)致制度在適用過程中的異化。

第二，和解協(xié)議達成后，難以約束行政機關(guān)。特別是當(dāng)行政機關(guān)不履行和解協(xié)議后，行政相對人缺乏救濟手段，無法保障其合法權(quán)益。我國《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）規(guī)定，行政訴訟中的撤訴，從性質(zhì)上可以分為兩種：一是申請撤訴，二是推定撤訴。但《若干解釋》第36條規(guī)定：“人民法院裁定準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理?！狈梢?guī)定本身就存在互相矛盾，如行政機關(guān)不履行和解協(xié)議，行政相對人的合法權(quán)益保障就只是一句空話，不具有執(zhí)行性。

二、構(gòu)建我國行政訴訟和解制度的必要性以及可行性

（一）構(gòu)建我國行政訴訟和解制度的必要性

1.實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟與效率的需要：

訴訟經(jīng)濟和效率，是行政訴訟的重要價值，它的只要目的和含義，本指在訴訟過程中，以訴訟成本最低化，實現(xiàn)法律效益最大化，盡可能減少人、財、物和時間的消耗，迅速解決糾紛，終結(jié)相關(guān)訴訟程序。在訴訟的發(fā)展變化過程中，當(dāng)事人是享有訴訟權(quán)利的，其權(quán)利的行使表現(xiàn)在，其可以通過上訴、再審等方式來捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益，盡管該權(quán)益有時會在事后證明完全是錯誤的。這樣一來，司法資源就大大的浪費了，從時間、財力上來衡量，當(dāng)事人雙方均花費巨大，造成訴訟的不經(jīng)濟性。加上行政訴訟一方當(dāng)事人固定為行政機關(guān)，在我國的司法環(huán)境中本身處于優(yōu)勢地位，弱勢地位的享有者則是相對人，因此，就存在這樣一種情況，行政相對人耗時耗力，但最終結(jié)果卻又是不可預(yù)測的，在執(zhí)行上可能又會遇到執(zhí)行難的問題。因此，建立行政訴訟和解制度，不僅是解決行政糾紛及時性的需要，也能節(jié)約司法資源的需要，建立和完善該制度，可以減少雙方時間成本，降低訴訟成本，只要雙方符合自愿平等的原則，通過行政機關(guān)的主動履行，達到既維護了行政相對人的合法權(quán)益也維護了行政機關(guān)權(quán)威性的雙重目的。

2.建立多元化糾紛解決機制的需要：

行政爭議歷來存在著不同的救濟方式，且這種救濟方式應(yīng)當(dāng)是多元化的。但目前的現(xiàn)狀是，沒有統(tǒng)一的行政爭議救濟體系，問題很多很復(fù)雜，許多行政相對人窮盡所有的救濟方式后，還是不能夠很好的解決問題，不能實現(xiàn)其合法權(quán)益的保護。因此，將行政訴訟和解制度納入行政爭議救濟體系中，不斷完善這種方式，就可以實現(xiàn)雙方的互補，戰(zhàn)略共贏。此外，行政訴訟和解制度在糾紛解決方式中，也存在其他方式無法取代的價值屬性。

簡單來說，行政訴訟和解的價值表現(xiàn)在：一是從結(jié)果看，和解協(xié)議從性質(zhì)上是雙方協(xié)商一致以及妥協(xié)的產(chǎn)物，和解相對于剛性的行政復(fù)議、行政訴訟來說，有利于訴訟的迅速解決，從根本上化解糾紛，迅速恢復(fù)社會秩序，從而達到低成本、高效率解決糾紛，確定法律狀態(tài)；二是從過程和程序自身價值看，行政訴訟和解是雙方直接對話，具有溝通協(xié)商解決的讓步機制，對于雙方在程序中權(quán)利的行使，是柔性化的，滿足了普通的正義需求。人們在理想的狀態(tài)下達成的共識，對于程序參與者而言，即使退讓，也值得遵守，因為這是雙方的共識，是相對真理，雙方均會遵守，除此外，程序參與方的情感需要，以及價值，也在這個過程中得到了相當(dāng)?shù)膶崿F(xiàn)，怨氣得到了撫慰，對于雙方的合作信任關(guān)系，以及加強政府一方行政職能的實現(xiàn)也是有很大好處的。

3.完善行政訴訟制度的需要：

馬克思在論述法與社會的關(guān)系時，曾指出，社會不是以法律為基礎(chǔ)，那是法學(xué)家們的幻想，相反地，法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)。由于我國法律并沒有明確規(guī)定行政訴訟和解制度，也沒有明確規(guī)定不能適用行政訴訟和解，并且在司法審判實踐中又迫切需要這種制度去化解當(dāng)事人之間的行政矛盾糾紛；立法的滯后性和缺陷，使行政訴訟和解具備正當(dāng)性。現(xiàn)今社會處于不斷的變化中，法律不能隨便更改，否則將喪失權(quán)威性和穩(wěn)定性，但是，法律不可能向消費品一樣，可以照顧到人類生活各個方面，當(dāng)新問題、新情況不斷出現(xiàn)時，法律的滯后性就不能很好的為社會生活服務(wù)了。此時，在法律無明文禁止的情況下，行者機關(guān)大可打著行政自由裁量權(quán)的旗號，將行政訴訟和解制度濫加使用，必將帶來許多問題，由此可看出，建立我國行政訴訟和解制度，是十分緊迫的任務(wù)。

所以，構(gòu)建行政訴訟和解制度，不僅關(guān)系到我國法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性，也有助于我國的行政訴訟制度糾紛解決機制單一性的解決，從而實現(xiàn)化解行政糾紛的形式多樣化。

（二）構(gòu)建我國行政訴訟和解制度的可行性

1.行政自由裁量權(quán)客觀存在，使該制度的建立具備了一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)：

行政自由裁量權(quán)，通常是指行政主體在行政法律規(guī)定的范圍內(nèi)，基于一般法律原理，在符合行政目的的前提下，予以相關(guān)事項合理判斷，自由、自主決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力?，F(xiàn)代法治的一個重要特征，是從形式主義法治走向?qū)嵸|(zhì)主義法治，故現(xiàn)代行政的方式，從機械行政走向能動行政，從消極行政走向積極行政，是一個重要的趨勢，行政機關(guān)不得不擁有大量行政裁量權(quán)，以滿足社會生產(chǎn)發(fā)展的需要?，F(xiàn)代社會情況錯綜復(fù)雜，行政機關(guān)的管理活動也復(fù)雜多樣，法律本身即已賦予了行政機自由裁量權(quán)?，F(xiàn)代法治一般認為，行政機關(guān)在不損害國家利益、公共利益的前提下，可以根據(jù)實際需要處分其行政權(quán)力，行政機關(guān)在作出行政決定時有一定的選擇空間，只要不違法，在這個空間內(nèi)作出任何行為都是可以的，故行政權(quán)力的自由裁量確實為該制度的建立奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

2.我國行政法上關(guān)于公權(quán)力絕對不可處分的觀念已開始動搖消解：

在現(xiàn)代社會，公權(quán)力理論經(jīng)歷了重大變化，主要是從原本的權(quán)威于國家之上，朝著協(xié)商、合作精神轉(zhuǎn)變，伴隨著這一轉(zhuǎn)變，服務(wù)和合作精神逐漸成為主導(dǎo)，這體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的人文精神，是進步的。現(xiàn)代公權(quán)力理論，雖然弱化了強權(quán)理念，但豐富了服務(wù)、合作、協(xié)商等，在理論基礎(chǔ)上奠定了公權(quán)力合法有限地處分的基礎(chǔ)。在行政法律關(guān)系中，鑒于政府與公民間永遠只是命令與服從的關(guān)系，這在某些時候也不完全符合現(xiàn)代契約精神，故現(xiàn)代行政法正逐漸回歸到“社會本位”的人文精神層面，在行為模式上、理念上逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜?dǎo)服務(wù)與合作，行政行為在一定程度上也可以理解為行政機關(guān)主導(dǎo)、社會公民參與下的服務(wù)行為。通過行政機關(guān)、行政相對人的合理的協(xié)商，達到和解解決問題，行政機關(guān)作出更符合相對人意愿的行政行為，在根本上是符合現(xiàn)代行政法理念的。同時，行政自由裁量權(quán)的存在，對國家公權(quán)力如何行使和處分提供了法律依據(jù)，從而突破了“公權(quán)力不得處分”的法律觀念，為行政和解奠定了基礎(chǔ)。

3.構(gòu)建行政訴訟和解制度并不違背現(xiàn)行法律法規(guī)的基本精神：

從《行政訴訟法》第50條“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解”的文義來看，法律僅規(guī)定不適用調(diào)解，并沒有說不適用和解，也即：法律并沒有禁止法院通過和解的方式解決糾紛。所以，僅從法律條文來看，是不適用調(diào)解，而非不適用和解。如當(dāng)事人達成和解協(xié)議，法院也是可以結(jié)案的，因為糾紛已經(jīng)解決。此外，從《行政訴訟法》第51條“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定”的規(guī)定來看，法院也是可以通過非裁判的方式，最終達到裁判目的，即由原告自愿撤訴或行政機關(guān)主動改變原具體行政行為，這是有法律明文規(guī)定的，所以，行政訴訟和解制度并不違背現(xiàn)行法律法規(guī)的基本精神。

三、結(jié)語

綜上所述，行政訴訟和解制度擁有著廣闊良好的前景，雖然在目前的司法實踐中應(yīng)用不廣泛，但確實存在法律進一步適用及規(guī)范的空間，司法實踐中，越來越多的法院也傾向于將之應(yīng)用于行政爭議糾紛案件。因此，我們應(yīng)當(dāng)分析研究該制度的內(nèi)涵和外延，理解該制度的產(chǎn)生背景，在我國法律土壤下會出現(xiàn)什么樣的后果，只有理性思考，從容面對，在借鑒國外以及我國臺灣地區(qū)關(guān)于行政訴訟和解制度的經(jīng)驗同時，通盤考慮該制度在我國的適用性，從而把握現(xiàn)在，預(yù)見未來，更好的讓制度為人民群眾服務(wù)。