行政訴訟中檢察院的公訴權(quán)分析

李輝

摘 要：我國(guó)是法治社會(huì)。在進(jìn)行行政訴訟的過(guò)程中，檢察院的公訴權(quán)還不夠完善，行政訴訟體制還比較缺乏。為了讓人民的公共利益得到有效地保護(hù)，就要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，采取有效地監(jiān)督措施。本文主要針對(duì)行政訴訟中檢察院的公訴權(quán)進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；檢察院公訴權(quán)；分析

目前，我國(guó)在訴訟體制上缺乏對(duì)公共利益的有效保護(hù)，在抽象行為行政上也缺乏一定的監(jiān)督，這就導(dǎo)致公共利益的損害日益嚴(yán)重。為了弘揚(yáng)我國(guó)的法治精神，我們基于有法可依，有法必依，違法必究的執(zhí)法原則。對(duì)檢察院的行政公訴權(quán)進(jìn)行了分析十分關(guān)鍵。

一、賦予人民檢察院公訴權(quán)的必要性

（一）理論依據(jù)

隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的行政權(quán)力也隨之?dāng)U大，不僅限于國(guó)防、治安、外交、稅收等這些政策，在每一個(gè)領(lǐng)域幾乎都有行政權(quán)力涉及的地方，于是隨著行政權(quán)力的擴(kuò)大，行政公訴權(quán)就產(chǎn)生了。行政權(quán)力多數(shù)處于濫用職權(quán)的情況，比如它們沒(méi)有具體的法律規(guī)定，它們對(duì)于法律擁有自由裁量的特權(quán)，它們還能根據(jù)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍自行制定法律。盡管如此，人類還是在努力追求真正實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，只有真正將行政權(quán)力用在對(duì)的地方，才能合理維護(hù)人民群眾的合法利益，一旦發(fā)生違法行使的情況，不僅會(huì)破壞到國(guó)家的利益，還會(huì)危害社會(huì)的公共利益。

英國(guó)大法官在行政公訴的主體問(wèn)題上列出了以下原則：“如果某一位普通公民想要維護(hù)某一種社會(huì)公共權(quán)利，那么包括他的所有公民都擁有這種權(quán)利；或者說(shuō)某個(gè)人想履行某一種可以使全公民收益的公共職責(zé)，那么這個(gè)人只能向檢察總長(zhǎng)提出申請(qǐng)，如果檢察總長(zhǎng)審核通過(guò)，那么訴訟則有檢察總長(zhǎng)自己提出的起訴來(lái)進(jìn)行，跟提出這個(gè)申請(qǐng)的人無(wú)關(guān)，但是如果檢察總長(zhǎng)審核不通過(guò)的話，那提出申請(qǐng)的這個(gè)人就什么都不能做?！钡蔷褪且?yàn)檫@個(gè)條例，使很多有責(zé)任感的公民得不到法律的保護(hù)，所以在1973時(shí)，丹寧大法官在《檢察總長(zhǎng)訴獨(dú)立廣播局案》的判決中做了下面這些修改：“如果一個(gè)檢察總長(zhǎng)拒絕或者毫無(wú)道理的拖延一項(xiàng)合理的訴訟案件時(shí)，那么這位有責(zé)任心的公民可以直接向法院提出申請(qǐng)。他可以向法院提出申請(qǐng)宣告令和申請(qǐng)頒發(fā)禁止令，如果這位檢察總長(zhǎng)依舊不情愿去做這件事，那么在訴訟案件中，可以將檢察總長(zhǎng)作為被告牽扯進(jìn)來(lái)。這種方法加大保護(hù)了公民的合理權(quán)利，將檢察總長(zhǎng)和法院相互牽扯在一起，也是相互壓制相互合作的一種辦法。不僅政府之間相互牽制，公民也會(huì)對(duì)相關(guān)政府起到監(jiān)督的作用。如果某一個(gè)公民擁有這種被認(rèn)為有充分利益的狀況，那么這個(gè)權(quán)利將對(duì)他開(kāi)放?！?/p>

在我國(guó)的法律制度中《憲法》的第一百二十九條就明確的規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民檢察院對(duì)國(guó)家的法律有監(jiān)督的作用，《人民檢察院組織法》中的第一條就確定說(shuō)明了這一點(diǎn)。其實(shí)人民檢察院是社會(huì)發(fā)展的必要產(chǎn)生物，本質(zhì)跟司法權(quán)裂變是一致的。剛開(kāi)始建立檢察權(quán)只是為了制約私自濫用行政權(quán)和審判權(quán)，有強(qiáng)烈的法律監(jiān)督性質(zhì)，但是隨著社會(huì)的發(fā)展中，檢察權(quán)不斷被強(qiáng)化，幾乎每一個(gè)社會(huì)行為都會(huì)有檢察人員監(jiān)督，現(xiàn)在的檢察權(quán)不僅只是為了監(jiān)督，還是一種保護(hù)國(guó)家法律能夠正確行使的護(hù)法體系。但是筆者依舊認(rèn)為，現(xiàn)在的行政權(quán)監(jiān)督還是不夠完善，很多行政系統(tǒng)的內(nèi)部無(wú)法做到真正被監(jiān)督，權(quán)力機(jī)關(guān)在運(yùn)作時(shí)也沒(méi)有辦法完全監(jiān)督。而且現(xiàn)在施行的行政訴訟法沒(méi)有得到公共利益的保護(hù)，而只是作為一種抽象行政，行政訴訟也沒(méi)有得到相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，很難將自己的作用發(fā)揮到極致。因此建議需要修改人民檢察院的組織法和行政訴訟法，將公訴權(quán)賦予檢察院所有，國(guó)家審判機(jī)關(guān)和國(guó)家檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，進(jìn)行監(jiān)督職能，只有做到這些符合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)督制度，我國(guó)才能不斷發(fā)展起來(lái)。

（二）實(shí)踐必須

依法執(zhí)行行政訴訟是實(shí)現(xiàn)行政原則的具體表現(xiàn)。不斷完善和修改檢察員行政訴訟法和組織法，向公訴權(quán)賦予人民檢察院所有，是對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)行政法的重要依據(jù)?！艾F(xiàn)代法律就是指官吏依法辦事，不濫用職權(quán)，也只有依法辦事，接受法律的約束，才能真正的實(shí)現(xiàn)我國(guó)的法律權(quán)力?！币婪ㄐ姓瓌t要求，不僅要為行政機(jī)關(guān)設(shè)定正確的守法的行政權(quán)力的方式，還要為那些不正確的，違反法律的行政權(quán)力的方式進(jìn)行嚴(yán)格的法律處罰，確保司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，司法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行司法復(fù)審的權(quán)力?！皬?qiáng)調(diào)指出，所有的公民都有權(quán)利在一個(gè)普通的法院接受審判，但是也可以在這個(gè)法院進(jìn)行訴訟，可以訴訟任何行政官員的行為是否合法?！痹?982年制定《民事訴訟法（試行）》時(shí)，就有明確的指出，不管是民事公訴還是參與訴訟，所有的檢測(cè)機(jī)關(guān)可以調(diào)查案件和出席法庭。但是在最后的協(xié)調(diào)時(shí)，出現(xiàn)了檢測(cè)人員的內(nèi)部爭(zhēng)執(zhí)，意見(jiàn)分歧較多，于是檢測(cè)員以人員不足為由反對(duì)開(kāi)展民事公訴，將原有的14條民事訴訟條款全部刪除，只保留了“人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”這一條規(guī)定。從此以后，所有的法律條款都只保留了這一條規(guī)定。

在筆者看來(lái)，應(yīng)該保留檢察院在行政訴訟中的原告資格。因?yàn)闄z察院時(shí)國(guó)家的唯一法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它是獨(dú)立存在的，是維護(hù)國(guó)法律的正確實(shí)施方案，所以需要人民監(jiān)督。檢察院也是一個(gè)有程序的行政機(jī)構(gòu)，它的程序就是指與行政管理權(quán)和審判裁判權(quán)相互比較而產(chǎn)生的一種起決定性作用的權(quán)利，但是沒(méi)有行政決定權(quán)和審判裁判權(quán)。跟人大不同的是，檢察院是一個(gè)具體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。根據(jù)人民檢察院，憲法，刑事訴訟法等等對(duì)檢察院和人大的規(guī)定可以看出，檢察院是針對(duì)具體的獨(dú)立的案件的監(jiān)督，是個(gè)案監(jiān)督。但是人大只是通過(guò)聽(tīng)取報(bào)告，審查撤銷規(guī)范性文件，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行檢察，行使決定權(quán)，質(zhì)詢權(quán)和任免權(quán)這些方式施行間接監(jiān)督和抽象監(jiān)督。憲法之所以可以代表國(guó)家的法律是因?yàn)樗袘椃ǖ奶岢龆际歉鶕?jù)所有人民的共同意志而設(shè)定的，能夠體現(xiàn)所有人民的共同利益和社會(huì)公共利益。一旦違反了憲法的法律就相當(dāng)于損害了自身的利益和損害了社會(huì)的公共利益。

（三）國(guó)外的司法實(shí)踐

其實(shí)民事訴訟起源于法國(guó)，早在1806年時(shí)，法國(guó)就已經(jīng)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以代表共同利益出席民事訴訟案件中，從此這一種制度就被別的國(guó)家開(kāi)始效仿。德國(guó)也有屬于自己訴訟方式，比如公益訴訟，就是指團(tuán)體訴訟和只有檢察官提出的訴訟?！堵?lián)邦德國(guó)行政法院法》中就明確的指出了公益代表法人制度。這項(xiàng)制度是說(shuō)：在法院設(shè)有一名檢察官，他是專門為了維護(hù)公共利益的，一旦利益出現(xiàn)了問(wèn)題，就可以向法院進(jìn)行訴訟，但是這名檢察員他是聽(tīng)從政府的。同時(shí)英美法三國(guó)也設(shè)立了“檢察長(zhǎng)制度”和“私人檢察總長(zhǎng)制度”，這些都是比較有特色的公益訴訟設(shè)定。

原告可以是普通公民或者檢察院，也可以是一些特定的社會(huì)組織。比如，美國(guó)就已經(jīng)承認(rèn)自然資源、歷史文物、風(fēng)景等都可以作為原告來(lái)參與訴訟；還承認(rèn)所有在建設(shè)中的公路也具有原告資格；承認(rèn)公共福利社內(nèi)的所有生命的人都享受訴訟權(quán)利；承認(rèn)公民團(tuán)體有請(qǐng)求審查城建的資格；承認(rèn)環(huán)保組織可以請(qǐng)求農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)取消劇毒農(nóng)藥噴灑的資格；承認(rèn)土地資源保護(hù)組織可以請(qǐng)求審查砍伐的決定資格等。

二、人民檢察院行使公訴權(quán)的范圍

（一）公益訴訟的公訴權(quán)

所謂的公共利益就是指民族、國(guó)家、集團(tuán)、不同階級(jí)所享受的共同的經(jīng)濟(jì)利益。所以會(huì)有不同階級(jí)之分，但是他們享受的公共利益是相同的。公共利益沒(méi)有私人利益那么受重視，但是如果公共利益受到傷害，就會(huì)引起群眾情緒不穩(wěn)定的后果。近些年來(lái)因?yàn)榉课莶疬w、企業(yè)改制、社保不完善引起很多公共利益分配不均的爭(zhēng)議，而這些爭(zhēng)議往往參與的人多，涉及的方面很廣，問(wèn)題也比較矛盾尖銳。公共利益分配不均的行政行為已經(jīng)在不同程度上影響到了社會(huì)的穩(wěn)定和安全，而且不尊重法律，不按法律規(guī)定辦事，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在筆者看來(lái)，公益訴訟就是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)、個(gè)人的所有行為違反了法律規(guī)定，需要通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行制裁的活動(dòng)。其實(shí)就是說(shuō)，為了防止那些官員進(jìn)行不正當(dāng)?shù)男姓袨椋o普通公民一些特權(quán)，可以進(jìn)行公益訴訟。將公訴權(quán)賦予檢察院，其實(shí)就是將這些官員的腐敗行為直接納入司法審查的范圍，及時(shí)處理這些危害公共利益的行為。

（二）公益訴訟的條件

在我國(guó)的檢察院就出現(xiàn)了這樣的問(wèn)題，檢察院提出了公益訴訟的案例。檢察院是維護(hù)國(guó)家利益，國(guó)家經(jīng)濟(jì)，集體利益的行政機(jī)構(gòu)，為了維護(hù)利益檢察院提出了公益訴訟，但是我國(guó)并沒(méi)有規(guī)定檢察院是可以作為訴訟原告，所以檢察院在提出這個(gè)訴訟之后，遇到的問(wèn)題也很多。根據(jù)我國(guó)實(shí)情來(lái)看，很少會(huì)出現(xiàn)檢察院提出公益訴訟案件的情況，但是檢察院為了維護(hù)國(guó)家的利益（主要就是國(guó)有資產(chǎn)流失）而上報(bào)提出公益訴訟案件，我國(guó)并沒(méi)有將檢察院作為捍衛(wèi)國(guó)家利益的行政機(jī)構(gòu)發(fā)展的更完善。就這里就可以看出我國(guó)在這方面的缺失。但是如果是個(gè)人提出公益訴訟案件，就會(huì)根據(jù)行政訴訟、司法解釋和是否和這個(gè)人有關(guān)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查。如果這位公民和這件行政行為沒(méi)有關(guān)系，那么就會(huì)駁回起訴。但是如果這位公民和這件行政行為有關(guān)系，那么其他的相關(guān)人員就不能直接獲益。

三、人民檢察院行使公訴權(quán)的步驟及方法

（一）在行政訴訟的立案階段

一般情況都是通過(guò)檢察院主動(dòng)審查的，但是由于檢察院的工作比較繁忙，很多時(shí)候沒(méi)有辦法自行工作，這時(shí)就需要公民或者法人，或者是別的相關(guān)機(jī)構(gòu)向檢察院進(jìn)行舉報(bào)和提供線索。然后檢察院再通過(guò)提供到的線索進(jìn)行調(diào)查，看線索是否正確，是否在受理范圍之內(nèi)，如果線索是正確的，也屬于受理之內(nèi)，則需要啟動(dòng)訴訟程序，反之需要書(shū)面告知。需要注意的是檢察院內(nèi)的所有檢察員因?yàn)楣ぷ鲀?nèi)容不同，所以不需要召開(kāi)全體大會(huì)，應(yīng)該本著節(jié)約訴訟成本，提高訴訟效率進(jìn)行辦事。但是，如果原告提出的行政行為被明確拒絕，那么可以直接提起行政公訴。

（二）關(guān)于行政公訴范圍的立法模式

并不是所有的案件都可以被當(dāng)作行政公訴案件的，所謂的行政公訴案件其實(shí)是有一個(gè)范圍的，比如，在設(shè)定范圍時(shí)，不應(yīng)該過(guò)窄也不能太寬，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際考慮問(wèn)題，而且只有當(dāng)公共利益收到行政利益的侵犯，并且危害到了很多公民的合法利益時(shí)，才能進(jìn)行公益訴訟。

行政公訴的范圍設(shè)定分為兩種，一種是定義法，就是通過(guò)規(guī)定什么性質(zhì)可以作為行政公訴來(lái)設(shè)定范圍。還有一種就是舉例法，舉例法也分為兩種，肯定式舉例和否定式舉例，將可以作為行政訴訟的案件和不可以作為行政訴訟的案件提出作為范圍參考。其實(shí)這兩種辦法各有利弊。如果可以將兩種方式合并起來(lái)使用，就會(huì)將范圍制定的更詳細(xì)。

（三）行政公訴案件的管轄

首先需要在行政訴訟中排除行政行為的干涉才能確定行政公訴的管轄。在我國(guó)人民法院的規(guī)定就是，所有的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)是受同一個(gè)政府管理和控制的，所以在審查的過(guò)程中很難判斷出行政行為是否違法。所以應(yīng)該將人事權(quán)和財(cái)政權(quán)分開(kāi)管理，設(shè)定一個(gè)更高級(jí)的被訴訟行政機(jī)構(gòu)，很好的區(qū)分出是否行政行為犯法。從這些不完善的方面都可以看出，要實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立的目標(biāo)，還需要對(duì)檢察院做出更大的改革，才能不受政府的干涉。

（四）在行政公訴中檢察院的舉證責(zé)任

在進(jìn)行行政公訴的過(guò)程中，檢察院具有十分重要的責(zé)任。其能夠有效地糾正抽象行政中的各種問(wèn)題。同時(shí)，在公共利益權(quán)益維護(hù)中，還能做出有效地行政監(jiān)督。所以，從現(xiàn)階段的國(guó)情出發(fā)，檢察院擔(dān)負(fù)著重要的執(zhí)法責(zé)任。在行政公訴案件的管轄過(guò)程中，還要結(jié)合當(dāng)?shù)氐闹伟睬闆r，做好人事權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的協(xié)調(diào)。對(duì)于較為簡(jiǎn)單的公訴案件，政府部門可以進(jìn)行干涉，讓執(zhí)法工作能夠順利的進(jìn)行。對(duì)于較為重要的案件，檢查機(jī)關(guān)需要進(jìn)行立案，并作出審判，行使公訴中檢察院的舉證責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

行政訴訟中檢察院的公訴權(quán)分析十分關(guān)鍵，其能夠讓我國(guó)的法治更加完善。還能讓人民的公益權(quán)利得到良好的維護(hù)。在進(jìn)行行政訴訟的過(guò)程中，檢察院要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。以法律為依據(jù)進(jìn)行執(zhí)法。同時(shí)對(duì)于檢察訴訟的范圍要有較為明確的認(rèn)知。最后根據(jù)公訴的步驟和方法采用多種模式進(jìn)行行政公訴案件的管轄，讓檢察院的公訴權(quán)益利國(guó)利民。

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