對(duì)行政行為說(shuō)明理由制度的兩點(diǎn)思考

摘 要：通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外行政行為說(shuō)明理由制度立法例的分析研究，給行政行為說(shuō)明理由作出了恰當(dāng)?shù)慕缍?，并指出在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)之上進(jìn)行完善的思路是構(gòu)建該制度更為適宜的進(jìn)路。

關(guān)鍵詞：行政行為說(shuō)明理由；構(gòu)建進(jìn)路

一、行政行為說(shuō)明理由的界定

行政行為說(shuō)明理由是一項(xiàng)重要的行政程序制度，從認(rèn)知的邏輯順序來(lái)看，該制度的概念需要根據(jù)其適用范圍和行政主體應(yīng)該說(shuō)明的理由的內(nèi)容等來(lái)確定。由此，為界定該制度，首要任務(wù)是確定相關(guān)的前提問(wèn)題。

綜觀該制度在我國(guó)的立法實(shí)踐和世界其他國(guó)家的立法例，對(duì)行政行為說(shuō)明理由制度中的“行政行為”的規(guī)定不盡相同。如法國(guó)的《行政行為說(shuō)明理由和改善行政機(jī)關(guān)與公民關(guān)系法》中明確了對(duì)于抽象行政行為，“不必說(shuō)明理由”；葡萄牙《行政程序法》則將抽象行政行為納入了需要說(shuō)明理由的范圍；《日本行政程序法》僅規(guī)定了對(duì)不利行政處分需要進(jìn)行說(shuō)明理由；而美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》則要求制定規(guī)章行為和行政裁決行為都須說(shuō)明理由（包括授益性行政行為）。反觀國(guó)內(nèi)的立法情況，各行政行為特別法中的說(shuō)明理由制度均只要求對(duì)特定的具體行政行為進(jìn)行理由說(shuō)明；而楊金晶在撰寫(xiě)《行政行為說(shuō)明理由地方考——以八部地方行政程序規(guī)定比較為視角》一文時(shí)經(jīng)考察發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)有的零散的行政行為說(shuō)明理由制度下說(shuō)明理由的情況“不限于行政機(jī)關(guān)對(duì)具體相對(duì)人說(shuō)明理由”，亦包括內(nèi)部行政行為、抽象行政行為，甚至還包括了行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃等行政行為1。對(duì)于“說(shuō)明理由”的規(guī)定，國(guó)內(nèi)外倒是有更多的共識(shí)。其中多數(shù)直接用“說(shuō)明理由”的表述概括規(guī)定，稍具體一點(diǎn)的便主要羅列了事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)兩項(xiàng)內(nèi)容。實(shí)際上，沒(méi)有過(guò)多地列舉其他需要說(shuō)明的內(nèi)容的做法是恰當(dāng)、合理的，因?yàn)樾姓黧w要進(jìn)行說(shuō)明的內(nèi)容是由其所作的行政行為的性質(zhì)所決定的。如對(duì)某一具體行政行為的說(shuō)明和針對(duì)抽象行政行為的說(shuō)明必定是有差異的，由此，便不宜在界定該制度的時(shí)候?qū)ⅰ罢f(shuō)明理由”（的內(nèi)容）具體化。有鑒于此，界定行政行為說(shuō)明理由制度的重點(diǎn)集中到了對(duì)“行政行為”適用范圍的討論之上。

總體來(lái)說(shuō)，根據(jù)行政程序通過(guò)規(guī)范、控制行政權(quán)來(lái)保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的設(shè)立宗旨，應(yīng)該對(duì)“行政行為”進(jìn)行目的性限縮解釋，將其范圍限定在“外部行政行為”之下。在限縮之后，“行政行為”的確定便只剩下對(duì)抽象行政行為和授益性行政行為的取舍。

對(duì)于抽象行政行為的作出是否需要進(jìn)行理由說(shuō)明，法國(guó)的行政法律規(guī)定“行政主體可不必說(shuō)明理由，其理由是該類行為不直接影響相對(duì)人的合法權(quán)益，在發(fā)生現(xiàn)實(shí)的法律關(guān)系后再予說(shuō)明理由更具針對(duì)性。”2德國(guó)對(duì)此問(wèn)題也采類似的規(guī)定和解釋。可筆者認(rèn)為，抽象行政行為自身具有的普遍效力和反復(fù)適用性決定了其更應(yīng)該被在公布實(shí)施的同時(shí)就進(jìn)行充分的說(shuō)明和解釋，由此才能保證其運(yùn)行具有更強(qiáng)的可預(yù)測(cè)性，進(jìn)而保障其正確而統(tǒng)一地發(fā)揮功效。相反，在模糊地指引下發(fā)生大量現(xiàn)實(shí)的行政法律關(guān)系之后再對(duì)其進(jìn)行解釋說(shuō)明，則需要付出更加高昂的社會(huì)成本。對(duì)抽象行政行為進(jìn)行理由說(shuō)明，是為“防范于未然”的法律意識(shí)，也是使法律充分發(fā)揮指引社會(huì)功能的重要保障。

對(duì)于授益性行政行為，日本是不主張對(duì)其進(jìn)行說(shuō)明的，因?yàn)檫@是對(duì)行政相對(duì)人賦予權(quán)利或是免除、減輕義務(wù)的行政行為，相對(duì)人一般不會(huì)提出異議；而要求行政主體進(jìn)行理由說(shuō)明，將有損于行政的效率價(jià)值。但筆者堅(jiān)持認(rèn)為，在整個(gè)社會(huì)大背景下，有人獲益的同時(shí)則必將有對(duì)應(yīng)的人會(huì)因此而承受利益損失或是額外的社會(huì)負(fù)擔(dān)，從某種意義上來(lái)看，這樣做雖正義但并不公平。在平等意識(shí)日益發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)，某人從行政主體處獲益的情況如若沒(méi)有向社會(huì)公眾交待，則會(huì)引起猜忌和不滿的情緒，而不公的社會(huì)觀念終將引起動(dòng)蕩和禍患。相反，行政主體對(duì)其作出的授益行為進(jìn)行說(shuō)明理由之后，將在社會(huì)中起到良好的示范和引導(dǎo)作用，疏解一些不健康的抵觸情緒，有利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

綜合上述分析，筆者認(rèn)為行政行為說(shuō)明理由制度中的“行政行為”宜將抽象行政行為和授益性行政行為一并納入，這樣才更符合行政程序制度設(shè)計(jì)的初衷，有利于法治社會(huì)的建設(shè)。因此，行政行為說(shuō)明理由應(yīng)該是指行政主體在作出對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人以適合于該行政行為的方式說(shuō)明行為依據(jù)的制度。

二、構(gòu)建行政行為說(shuō)明理由制度的進(jìn)路之探索

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的構(gòu)建該制度方面的研究成果進(jìn)行歸納、分析后發(fā)現(xiàn)，許多行政法學(xué)學(xué)者將構(gòu)建該制度的進(jìn)路的精力集中寄托在了行政程序法典之上。《行政程序法》在我國(guó)曾一度呼之欲出，卻因種種阻力當(dāng)?shù)乐两穸紱](méi)能得以問(wèn)世。這種境況造成了很多學(xué)者對(duì)行政程序具體制度的研究無(wú)用武之地。十八屆四中全會(huì)《決定》中雖明確提出要完善行政程序法律制度，但并沒(méi)有類似于“編纂民法典”的任務(wù)要求。就此看來(lái)，行政程序法典的建立目前還不是很樂(lè)觀。

遠(yuǎn)水解不了近渴，從致力于制定統(tǒng)一的行政程序法典的桎梏中解放出來(lái)，或許可以獲得讓一些具體的行政程序制度包括說(shuō)明理由制度在現(xiàn)階段充分發(fā)揮出其本應(yīng)具備的功能的思路。畢竟構(gòu)建一項(xiàng)法律制度的直接目的是要取得實(shí)實(shí)在在的法律效果，而不應(yīng)該是僅獲得“完備”的法律手段或形式。行政程序法典也好，零散的規(guī)定也罷，其宗旨都是要通過(guò)規(guī)范、控制行政權(quán)來(lái)保障相對(duì)人的合法權(quán)益，殊途同歸。行政法學(xué)學(xué)者們對(duì)待這一問(wèn)題的思路，是不是本末倒置了呢？與其一味追求一部完善卻遙遠(yuǎn)的法典，不如“以退為進(jìn)”，先對(duì)現(xiàn)有零星的說(shuō)明理由制度進(jìn)行完善，解了燃眉之急的同時(shí)等待法典的出世。

總之，對(duì)于構(gòu)建行政行為說(shuō)明理由制度，現(xiàn)在的思路應(yīng)該是有比沒(méi)有好、用比不用強(qiáng)，重在實(shí)效。因此，當(dāng)下迫切的任務(wù)是使現(xiàn)有的行政行為說(shuō)明理由制度“活”起來(lái)。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊金晶.行政行為說(shuō)明理由地方考——以八部地方行政程序規(guī)定比較為視角[J].研究生法學(xué)，2014（4）：23-33.

[2]于春華.國(guó)外行政行為說(shuō)明理由制度對(duì)比研究[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012，14（2）：379-380.

作者簡(jiǎn)介：

丁晨?。?990～），男，山東鄆城人，甘肅政法學(xué)院2014級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。