平衡理念下行政訴訟檢察監(jiān)督新機制構(gòu)建

唐文娟

【摘要】隨著司法管理體制和司法權(quán)力運行機制的進一步規(guī)范，如何在檢察工作實踐中形成多元化的監(jiān)督格局、實現(xiàn)檢察資源在行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域的合理配置，行政訴訟檢察監(jiān)督機制需要被賦予新的內(nèi)涵，在實體監(jiān)督與程序監(jiān)督、審判監(jiān)督與行政監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督與行為監(jiān)督之間尋求平衡。

【關(guān)鍵詞】行政訴訟 檢察監(jiān)督 平衡理念 【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

從平衡理念而言，責(zé)任及監(jiān)督構(gòu)成民主憲政秩序之基本要素，包含有權(quán)力劃分和保障理性的任務(wù)，行政訴訟檢察監(jiān)督重要的是整體上達到足夠的監(jiān)督水平，而不是表示個別監(jiān)督機制的監(jiān)督極大化。我國2014年修訂的《行政訴訟法》對檢察機關(guān)在整個行政訴訟活動的全程監(jiān)督職責(zé)作出進一步明確。

從救濟到控制：行政訴訟檢察監(jiān)督的功能延伸

我國行政訴訟法實施以來，檢察機關(guān)的行政訴訟檢察權(quán)主要以抗訴作為監(jiān)督方式，通過依法啟動再審程序，督促審判機關(guān)自行糾正違法行為。但隨著行政檢察工作的不斷發(fā)展和完善，行政訴訟檢察監(jiān)督在監(jiān)督范圍、監(jiān)督對象、監(jiān)督方式等方面都暴露出諸多缺陷，為適應(yīng)檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的履職需要，新修訂的《行政訴訟法》調(diào)整了檢察機關(guān)在法院行政訴訟活動中的全程監(jiān)督職責(zé)，從法律層面為檢察機關(guān)的有效履職提供了更為科學(xué)完備的依據(jù)。為此，行政訴訟檢察監(jiān)督制度作為行政訴訟程序合法運行和行政訴訟裁判結(jié)果實現(xiàn)公正的重要保證，在新的形勢下，檢察機關(guān)應(yīng)依據(jù)行政訴訟法以及其他有關(guān)法律的規(guī)定，基于實現(xiàn)行政訴訟目的的需要，監(jiān)督功能不應(yīng)當(dāng)僅局限于行政訴訟活動本身，而應(yīng)突破訴訟法律救濟的范圍，在行政行為的監(jiān)督和控制層面上，體現(xiàn)出訴訟救濟性和行政行為控制性。

訴訟救濟功能是由檢察機關(guān)的法律性質(zhì)所決定的，《憲法》第129條和第131條明確規(guī)定了人民檢察院的地位和職權(quán)，指出檢察院是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，獨立行使檢察權(quán)，通過提起訴訟或參與訴訟的方式來監(jiān)督國家法律的實施。訴訟救濟是行政訴訟制度的基本功能，《行政訴訟法》第93條分別規(guī)定了各級人民檢察院的抗訴權(quán)和檢察建議權(quán)，監(jiān)督對象是人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，以及可能損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書。行政訴訟法對檢察機關(guān)抗訴權(quán)和檢察建議權(quán)的賦予，不僅排除訴訟障礙，為訴訟活動的順利進行提供保障，而且直接對行政相對人提供訴訟救濟，維護其合法權(quán)益。

行政行為控制功能是行政訴訟的目的所決定的，新修訂的《行政訴訟法》從三個層面確定了行政訴訟的目的：在審理層面，要保證人民法院對行政案件的公正、及時審理；在救濟層面，要解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；在監(jiān)督層面，要監(jiān)督行政機關(guān)行使行政職權(quán)的合法性。顯然，這次行政訴訟法的修改，進一步強調(diào)了檢察機關(guān)對行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的監(jiān)督與控制功能，行政訴訟活動也不僅局限于權(quán)益救濟范圍，而是通過行政訴訟本身，搭建了審判權(quán)、行政權(quán)和檢察權(quán)互動的橋梁，審判權(quán)側(cè)重于行政糾紛的解決和相對人合法權(quán)益的救濟；檢察權(quán)側(cè)重于對審判機關(guān)和行政機關(guān)的雙重監(jiān)督；行政權(quán)在行政訴訟中體現(xiàn)為接受審查和監(jiān)督。雖然這次行政訴訟法的修改，依然只確立了自然人和社會組織的原告主體資格，未涉及國家機關(guān)公權(quán)主體的起訴資格，但突出檢察機關(guān)對行政機關(guān)行政行為的控制功能，對現(xiàn)實中某些行政違法行為的解決，也具有積極意義。當(dāng)然，在行政訴訟中，檢察機關(guān)的監(jiān)督職能不是通過直接裁決受監(jiān)督的審判行為和行政行為的合法性實現(xiàn)的，而主要是通過抗訴和檢察建議兩種形式，賦予檢察機關(guān)直接或間接參與行政訴訟的可能性資格，以此來保障法院司法裁決行為的公正性和行政機關(guān)行政行為的合法性。

從制衡到協(xié)調(diào)：行政訴訟檢察監(jiān)督的理念革新

行政法的核心矛盾是行政權(quán)與相對方的權(quán)利，圍繞這對矛盾，衍生出了行政法的三種基本理念，即管理論、控權(quán)論和平衡論。管理論側(cè)重于行政權(quán)的維護和相對方的管理；控權(quán)論側(cè)重于行政權(quán)的限制和相對方的保護；平衡論倡導(dǎo)公權(quán)與私權(quán)的雙重制約和相互合作，即“認為行政法應(yīng)是既制約行政主體濫用行政權(quán)、又制約相對方濫用權(quán)利，既激勵行政主體積極行政、又激勵相對方積極參與行政的平衡法?！雹倥c之相對應(yīng)，作為救濟制度存在的行政訴訟法在立法宗旨上也有了不同的功能定位，新的行政訴訟法強調(diào)通過司法救濟解決行政爭議以及保護相對人合法權(quán)益的功能。就解決行政爭議而言，程序控制、司法控制、軟法控制都是各國在行政領(lǐng)域普遍采取的方法，即面對行政領(lǐng)域的社會沖突也不單從權(quán)力對權(quán)力制衡的角度采取壓制型的解決措施，而會在引起社會沖突的各方力量對比關(guān)系中探尋疏導(dǎo)型的權(quán)益協(xié)調(diào)措施。

行政訴訟檢察監(jiān)督既是一種實體監(jiān)督，又是一種程序監(jiān)督。在行政訴訟中，檢察機關(guān)監(jiān)督行政裁判是否正確是其實體意義上監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，監(jiān)督行政訴訟過程是否合法是其程序意義上監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。實體監(jiān)督和程序監(jiān)督的平衡體現(xiàn)了行政訴訟檢察監(jiān)督的獨有價值，即除了體現(xiàn)對人民法院行政審判活動和當(dāng)事人行政訴訟活動的監(jiān)督，還體現(xiàn)出檢察權(quán)與審判權(quán)的聯(lián)合，從而對行政權(quán)產(chǎn)生制約功能。在監(jiān)督身份上，檢察機關(guān)的身份應(yīng)確定為訴訟監(jiān)督人，即檢察監(jiān)督權(quán)既獨立于法院的行政審判權(quán)，也獨立于當(dāng)事人的行政訴訟權(quán)；在監(jiān)督權(quán)限上，行政訴訟檢察監(jiān)督是一種有限監(jiān)督，檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能必須遵循法律規(guī)定的手段和程序；在監(jiān)督性質(zhì)上，行政訴訟監(jiān)督是一種專門監(jiān)督，應(yīng)體現(xiàn)出檢察和督促的專業(yè)優(yōu)勢。

行政訴訟檢察監(jiān)督既是一種審判監(jiān)督，又是一種行政監(jiān)督。與民事訴訟不同，基于行政訴訟中私權(quán)利與公權(quán)力的對抗，行政訴訟檢察監(jiān)督不僅監(jiān)督人民法院的審判活動，也監(jiān)督當(dāng)事人的行政訴訟活動和行政執(zhí)法活動，而且側(cè)重于監(jiān)督行政主體的行為，包含以下三個方面的內(nèi)容：一是監(jiān)督被訴的行政機關(guān)是否存在對人民法院公正審理的影響行為，如對行政訴訟的不當(dāng)干預(yù)，或者通過有隸屬關(guān)系的行政機關(guān)施加影響等；二是監(jiān)督被訴的行政機關(guān)是否履行訴訟義務(wù)，如果不履行的，檢察機關(guān)有權(quán)追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任；三是監(jiān)督行政工作人員是否存在違法的行政行為，檢察機關(guān)通過對法院判決的審查，如果認為需要追究相關(guān)行政工作人員法律責(zé)任的，啟動追責(zé)程序。與行政系統(tǒng)自身的行政監(jiān)督相比，行政訴訟檢察監(jiān)督對行政行為的監(jiān)督制約應(yīng)保持相應(yīng)的理性，應(yīng)遵循行政處理先行原則，在監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)之間尋求權(quán)力制約的平衡。檢察機關(guān)既不能代行行政執(zhí)法權(quán)，也不能超越執(zhí)法管理權(quán)，而應(yīng)立足法律監(jiān)督定位，通過糾錯建議權(quán)、整改建議權(quán)和處置建議權(quán)等的行使，督促有關(guān)行政機關(guān)在合理的期限內(nèi)履行自己的職責(zé)或糾正已經(jīng)發(fā)生的行政違法行為。

行政訴訟檢察監(jiān)督既是一種結(jié)果監(jiān)督，又是一種行為監(jiān)督。行政訴訟檢察監(jiān)督體現(xiàn)了全過程性和全方位性，除通過審判監(jiān)督程序?qū)ι袥Q、裁定提起抗訴以外，還可以使用檢察建議、檢察意見、糾正違法通知等形式對審判、訴訟、行政執(zhí)法等活動的相關(guān)人員違法行為行使監(jiān)督權(quán)。結(jié)果監(jiān)督與行為監(jiān)督的平衡體現(xiàn)了實體正義和程序正義統(tǒng)一的價值追求，即在同一訴訟活動中同時實現(xiàn)實體公正與程序公正。檢察機關(guān)對生效判決、裁定以及相應(yīng)調(diào)解書主要監(jiān)督裁判是否符合實體法律規(guī)范，結(jié)果是否具備可接受性；對審判活動、訴訟活動、行政執(zhí)法活動主要監(jiān)督程序本身所體現(xiàn)的正當(dāng)理性，也包括監(jiān)督審判人員、訴訟當(dāng)事人、行政執(zhí)法人員等個人行為可能對行政訴訟公正性的干預(yù)和影響。

從單一到多元：行政訴訟檢察監(jiān)督新機制構(gòu)建

明確檢察監(jiān)督的行政訴訟功能定位。如前所述，行政訴訟檢察監(jiān)督既具有訴訟救濟功能，又具有行為控制功能，為此，在權(quán)力制衡方面，檢察監(jiān)督既涉及審判權(quán)，也涉及行政權(quán)。②對審判權(quán)的監(jiān)督，不是由檢察權(quán)干預(yù)審判，而應(yīng)充分體現(xiàn)出檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督人的身份定位，突出監(jiān)督的中立性，在訴訟程序維護上，主要是排除訴訟障礙，保證審判人員獨立行使審判權(quán)，嚴格依法審理行政案件；在案件審理過程上，主要通過訴訟中的配合與制約，糾正審判偏差，保證公正裁決。對行政權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)圍繞行政訴訟，通過與行政審判形成合力來共同監(jiān)督行政權(quán)力的行使，既包括行政機關(guān)在訴訟活動中的行為監(jiān)督，也包括對行政機關(guān)在執(zhí)行環(huán)節(jié)的履職監(jiān)督。

構(gòu)建行政訴訟檢察監(jiān)督的多元監(jiān)督格局?？乖V是行政訴訟檢察監(jiān)督的主要方式，新修訂的《行政訴訟法》第91條、第93條規(guī)定了檢察機關(guān)提起抗訴的范圍，涵蓋了行政訴訟立案、審理、執(zhí)行全過程，從過去偏重于對生效判決一元監(jiān)督的格局向生效裁判監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督的多元化監(jiān)督格局轉(zhuǎn)變?？梢哉f，新修訂的《行政訴訟法》為行政訴訟檢察監(jiān)督的實際運行提供了有力的法律支撐，但在未來的檢察實踐中，多元監(jiān)督還需要在抗訴與檢察建議的銜接運用、多種監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)配合等方面進行探索。如再審檢察建議與抗訴的銜接，由于再審檢察建議只是對法院啟動再審程序的建議要求，不具有強制效力，所以應(yīng)確立后續(xù)的監(jiān)督銜接機制，如果再審檢察建議沒有引起法院啟動再審程序，檢察機關(guān)應(yīng)及時啟動抗訴程序，作為再審檢察建議的進一步監(jiān)督措施，從而保障檢察監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)；再如提起抗訴的同時，如果發(fā)現(xiàn)涉訟的行政機關(guān)行為違法，可以向行政機關(guān)提出檢察建議，督促行政機關(guān)依法行政，形成監(jiān)督合力。

實現(xiàn)檢察資源在訴訟領(lǐng)域的合理配置。檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督體現(xiàn)在刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三大領(lǐng)域。在刑事訴訟中，由于檢察機關(guān)既是訴訟主體又是監(jiān)督主體，因此檢察資源更多地分配于刑事訴訟領(lǐng)域?，F(xiàn)實中，民事訴訟檢察和行政訴訟檢察工作一般合二為一，即檢察機關(guān)對民事、行政訴訟檢察的監(jiān)督工作一般由同一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行，從事檢察工作的人員也沒有作民事、行政之區(qū)分，從而導(dǎo)致檢察資源在行政訴訟領(lǐng)域的分配相對有限，也導(dǎo)致行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的行使得不到應(yīng)有的重視。隨著行政訴訟檢察監(jiān)督相關(guān)立法的完善，在檢察機關(guān)內(nèi)部權(quán)力的配置上，應(yīng)分設(shè)民事檢察部門和行政檢察部門，促進行政檢察監(jiān)督工作的統(tǒng)一性與專業(yè)化。

探索行政執(zhí)法監(jiān)督與行政訴訟監(jiān)督的對接機制。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了檢察機關(guān)在執(zhí)法領(lǐng)域?qū)π姓C關(guān)違法行使職權(quán)或行政不作為的督促糾正權(quán)，并提出了在訴訟領(lǐng)域探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。當(dāng)前，我國行政檢察監(jiān)督工作沒有具體規(guī)定監(jiān)督職權(quán)的實現(xiàn)方式和實現(xiàn)程序，也沒有規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)代表國家維護公共利益的行政訴訟主體資格。因此，有必要探索行政執(zhí)法監(jiān)督與行政訴訟監(jiān)督的對接機制。從監(jiān)督范圍而言，應(yīng)建立檢察機關(guān)主動督促行政機關(guān)履行職責(zé)的制度，即面對不履行或怠于履行職責(zé)的有關(guān)行政職能部門，以檢察建議等方式進行直接督促，從而規(guī)范行政執(zhí)法行為，實現(xiàn)事前監(jiān)督；從監(jiān)督效果而言，檢察機關(guān)在進行行政執(zhí)法監(jiān)督的過程中要注重監(jiān)督實效，尤其在對重點領(lǐng)域，如食品安全、環(huán)境衛(wèi)生、交通水利等領(lǐng)域進行監(jiān)督時，可以探索建立行政領(lǐng)域的公益訴訟制度，通過賦予檢察機關(guān)行政訴訟的原告資格，以維護公共利益為目的，對行政機關(guān)的不作為或亂作為提起訴訟，從而督促行政部門依法履職。

（作者為成都大學(xué)政治學(xué)院副教授）

【參考文獻】

①章劍生：《現(xiàn)代行政法專題》，北京：清華大學(xué)出版社，2014年，第16頁。

②田凱：《初論<人民檢察院組織法>修改與行政檢察制度的建立》，《公民與法》（法學(xué)版），2014年第4期，第2頁。

責(zé)編/張蕾 蘇娜（見習(xí)） 美編/楊玲玲