論我國行政規(guī)范性文件司法審查制度的構建

石東洋++劉新秀

摘 要：行政訴訟法的修改強調行政訴訟維護公民、法人和其他組織的合法權益的功能，注重對于嚴重損害國家和政府形象的紅頭文件泛濫問題的解決。新修改的行政訴訟法規(guī)定可以在對行政行為提起訴訟時，一并要求對該規(guī)范性文件進行審查。完善規(guī)范性文件司法審查制度，并系統(tǒng)解決我國規(guī)范性文件司法審查的標準、管轄、依據(jù)、范圍、裁判類型等問題，促進新的行政訴訟法實施，對促進我國的行政訴訟制度不斷完善具有重要意義。

關鍵詞：行政訴訟；規(guī)范性文件；司法審查制度

中圖分類號： D913 文獻標識碼： A

新修改的行政訴訟法規(guī)定公民、法人或者其他組織認為行政機關據(jù)以做出行政行為的規(guī)范性文件不合法的，可以在對行政行為提起訴訟時，一并要求對該規(guī)范性文件進行審查。這也僅僅是對規(guī)范性文件的附帶審查進行了原則性的規(guī)定。將行政規(guī)范性文件納入司法審查的范圍，將推進行政訴訟的快速發(fā)展，同時對行政規(guī)范性文件的司法監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，涉及司法對行政的干預，因此必須確立行政規(guī)范性文件司法審查的標準以保證行政機關能夠正常行使其職權，同時又能真正發(fā)揮司法對行政的監(jiān)督作用。我國行政規(guī)范性文件司法審查制度的構建需要根據(jù)我國的具體情況并借鑒國外的司法審查制度，使我國的行政規(guī)范性文件司法審查制度能夠滿足社會發(fā)展的需求，同時又能促進法治中國的建成。

一、行政規(guī)范性文件司法審查的前提條件

人民法院對行政規(guī)范性文件進行司法審查，必須符合一定的訴訟條件，如原告應當具有原告資格，受訴法院具有管轄權，被告為適格的被告，原告向人民法院提起訴訟必須在起訴期限內等，對這些條件進行規(guī)定是對規(guī)范性文件進行審查的前提條件。同時法院對行政規(guī)范性文件的司法審查與普通的行政訴訴不同，行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù)、審查的范圍以及司法裁判的類型對行政機關及其行政行為的相對人都有很大的影響。因此法院對行政規(guī)范性文件進行司法審查應當與對普通行政訴訟案件的審查有所區(qū)別。

（一）原告的主體資格

向人民法院提起訴訟必須是具備原告主體資格的人，只有具有原告主體資格的人才能請求法院對其訴訟請求進行審查，法院才會受理其申請。根據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋，所謂原告資格“是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有司法爭端所影響的足夠利益，就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應當給予保護的實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權利。原告資格與起訴人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系?！备鶕?jù)該解釋，原告必須對司法爭端具有足夠利益，對司法爭端不具有足夠利益的人不具有原告主體資格。

1. 原告資格的認定。各國在原告資格問題上的規(guī)定各不相同。美國的原告資格經(jīng)歷了從“法律權利標準”到“利益范圍標準或者單一的事實損害標準”的變遷。即從要求只有當事人受實定法保護的權利遭受行政機關的行政行為侵害時，才能請求法院對侵害行為進行審查，擴大到只要行政機關的行政行為侵害了原告的利益，就能提請審查，這種利益不需要是法律特別規(guī)定或者特別保護的，只要能主張是處在法律規(guī)定或調整的利益范圍內即可。①在英國公法上的救濟屬于特權救濟，原告資格受不同救濟手段的限制，直到1977年最高法院規(guī)則在修改后的第53號命令第3條第5款中規(guī)定：“法院除非認為申請人與申請事項有足夠的利益關系，否則不予批準申請許可?！庇谩白銐蚶妗弊鳛樵尜Y格的統(tǒng)一標準。①只是對于如何檢驗是否有“足夠利益”，則沒有明確的規(guī)定，這個問題必須由法院根據(jù)個案來解決。②日本以“法律上的利益”來界定原告資格，只是“法律上的利益”也存在不同理解，或認為指“實定法所保護的利益”，或認為指“裁判上值得保護的利益”等，從而范圍上也存在區(qū)別。③德國則以訴訟權能一詞來分析原告資格問題，訴訟權能的具備應兼有對抗權利侵害及涉及本身兩項要素。④對侵害的權益分析上，德國以“公權利”與“反射利益”的區(qū)別來作為界定原告資格的標準。⑤

2. 原告資格的限制。對原告資格進行限制，一方面能夠節(jié)約司法資源，另一方面能夠防止濫訴的產(chǎn)生，在考率我國對規(guī)范性文件提起司法審查的原告應具備怎樣的條件時，也應當考慮對原告資格進行限制。哪些人能夠對規(guī)范性文件提起司法審查，有不同的觀點，有人主張由于規(guī)范性文件的效力范圍比較廣，規(guī)范性文件違法會侵害很多人的合法權益，因此應當賦予所有的公民、法人或者其他組織原告資格，只要公民、法人或者其他組織認為規(guī)范性文件侵犯了其權益，就可以向人民法院提起訴訟。有人主張，規(guī)范性文件違法并不必然侵犯公民的合法權益，只有規(guī)范性文件轉化為具體行政行為時，才會對公民的權利義務產(chǎn)生影響，因此，對規(guī)范性文件提起訴訟的權利應當賦予實體的權利義務受到侵害的個人。對于原告的主體資格問題，介于對規(guī)范性文件的審查既可以采取直接審查也可以采取附帶審查的方式，對規(guī)范性文件提起直接審查的訴訟，應當由檢察機關作為原告，檢察機關作為國家的監(jiān)督機關，由其作為原告對行政規(guī)范性文件提起司法審查之訴，一方面能夠發(fā)揮檢察機關的監(jiān)督職能，也能夠防止對規(guī)范性文件的濫訴。對于附帶審查的方式，原告的主體資格就應不予限制，因為原告在提出其他訴訟請求的同時，要求附帶對規(guī)范性文件進行審查，此時的規(guī)范性文件應當是與其他的訴訟請求有關聯(lián)的規(guī)范性文件，或者說是行政機關具體行政行為的依據(jù)，公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯了其合法權益，并且認為據(jù)以作出具體行政行為的行政規(guī)范性文件違法的，就可以提起對規(guī)范性文件的附帶審查請求。

（二）法院的管轄權

對規(guī)范性文件提起司法審查，需要向有管轄權的法院提起訴訟，對規(guī)范性文件進行司法審查的權限應當賦予哪類法院，各國的規(guī)定不同：英國對行政規(guī)范性文件的司法審查，一審集中由高等法院王座分院統(tǒng)一進行審理，當事人不服行政機關依據(jù)某一項條例作出的某一項行政決定的，就可以以該條例無效為由向高等法院王座分院提起訴訟，要求高等王座法院依法審查該條例，如果當事人對高等法院王座分院的判決不服，可以向上訴法院提出復審，直至上議院。美國對規(guī)范性文件的司法審查雖然采用的是分散式模式，即地方法院對行政規(guī)范性文件也有審查權，但是在美國對規(guī)范性文件的審查也十分謹慎，一般由聯(lián)邦上訴法院對行政規(guī)范進行審查，而且對于一切重要的行政決定，美國直接在法律中規(guī)定由上訴法院對其進行審查，美國對該制度這樣進行安排，主要是基于兩方面的考慮，一方面是為了避免地方法院法官的素質不高，對規(guī)范性文件的審查能力缺失，上訴法院對規(guī)范性文件進行審查，實行合議制，而且上訴法院法官的能力和司法水平比較高，由上訴法院進行審查，可以保證審判質量，同時又能節(jié)省司法資源。在德國，根據(jù)其行政法院法第47條的規(guī)定，如果是依據(jù)建筑法典的規(guī)定頒布的規(guī)章、法規(guī)，其他階位上屬于州法律以下的法規(guī)，只要該法規(guī)是由州法律予以規(guī)定，對此類規(guī)章和法規(guī)是否有效的管轄權在高等行政法院；如果法律明文規(guī)定法規(guī)專門由州憲法法院審查，則由州憲法法院審查。聯(lián)邦最高行政法院作為行政訴訟的終審法院，當然擁有對法規(guī)、規(guī)章的審查權。在法國，根據(jù)行政條例制定主體的不同將對規(guī)范性文件的審查賦予不同的法院，對于總統(tǒng)和部長會議的命令及部長制定的行政條例的審查由最高行政法院行使，對于解釋及審查行政決定的意義及合法性的上訴案件

① （英）威廉·韋德.行政法[M]. 北京：中國大百科全書出版社，1992：364-389.

② 丹寧勛爵著，楊百揆等譯.法律的訓誡[M].北京：法律出版社，2000：125.

③ 楊建順.日本行政法通論[M]. 北京：中國法制出版社，1998：732-737.；鹽野宏.行政法[M]. 北京：法律出版社，1999：333-347.

④ （臺）吳庚著.行政爭訟法論[M].臺灣：臺灣三民書局：53.

⑤ 馬懷德.行政訴訟原理[M].法律出版社，2004：214.

和關于行政條例的越權之訴的上訴案件，則由上訴行政法院進行審查，對于部長制定的行政條例是否合法是判斷某一問題的先決條件時，行政法庭也有權對該條例的合法性進行審查并作出決定。

從上述國家對行政規(guī)范的審查法院來看，各國對規(guī)范性文件的司法審查都十分的重視，在對行政規(guī)范性文件進行司法審查時都相應的提高了受訴法院的級別，甚至在法律對行政規(guī)范性文件的審查法院直接予以規(guī)定。相對來說，我國的行政規(guī)范性文件的情況更為復雜，對我國行政規(guī)范性文件的司法審查應當賦予哪些法院，爭論也頗多，有人建議成立專門的行政法院，由行政法院負責審理所有的行政案件和對規(guī)范性文件進行審查的案件，有人認為應提高行政規(guī)范性文件進行審查的法院的級別，一方面可以保證法院獨立審理案件，另一方面，較高審級法院的法官素質和能力較高。設立專門的行政法院對行政規(guī)范性性文件進行司法審查的方案行不通，一方面設立專門的行政法院成本太高，成立專門行政法院之后人員的分配也存在問題。對于我國的行政規(guī)范性文件的司法審查，應當結合我國現(xiàn)行的行政訴訟體制。

對行政規(guī)范性文件單獨提起訴訟的案件，由行政規(guī)范性文件的制定機關的上級人民法院行政審判庭進行審理，當事人對人民法院的裁決不服的，可以上訴至上級人民法院，這樣對行政規(guī)范性文件進行審查的初級法院即為中級人民法院，對規(guī)范性文件的司法審查亦應實行兩級終審制，這樣一方面能夠維護法律的權威，另一方面又能防止無休止的訴訟循環(huán)，對于最高人民法院對規(guī)范性文件進行審理的一審行政案件實行一審終審制。對行政規(guī)范性文件提起附帶審查的行政訴訟案件，確定其管轄法院更為復雜，由于是附帶審查，因此是否可以將作出行政行為的行政機關所在地的法院為受訴法院，還是以行政規(guī)范性文件制定機關的上級人民法院為受訴法院，針對這種情況，應當賦予級別較高的法院進行管轄，如果作出行政行為的行政機關與行政規(guī)范性文件的制定機關是一致的，那么就可以按照對行政規(guī)范性文件單獨提起訴訟的方式確定管轄法院。如果適用規(guī)范性文件的行政機關與制定機關不一致，此時應當以行政規(guī)范性文件的制作機關來確定法院的管轄權，在附帶訴訟中，行政規(guī)范性文件的審查是判斷行政行為是否合法的依據(jù)，根據(jù)制定機關來確定法院的管轄既節(jié)省了司法資源，又能保證行政糾紛的實際解決。對于由多個行政機關聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件提起的訴訟，如果這些制定機關不再同一個法院管轄范圍之內，可以在法律中直接規(guī)定由較高級別的法院進行管轄，因為由多個機關聯(lián)合制定的規(guī)范性文件比較特殊，其比由單個機關制定的行政規(guī)范性文件的影響更大，直接規(guī)定由較高級別的法院進行管轄能夠滿足司法的實際需要。

（三）被告資格

我國行政訴訟法沒有規(guī)定可以直接對規(guī)范性文件提起訴訟，對于規(guī)范性文件提起訴訟時，被告即為規(guī)范性文件的制定機關，這沒什么爭議。對行政規(guī)范性文件進行附帶審查的則存在追加被告以及法院是否能夠受理的問題，在訴訟實踐中，要求對規(guī)范性文件進行附帶審查往往是在對行政行為提起訴訟之后，此時作出具體行政行為的行政機關是被告無疑，如果原告在法院受理之后，原告要求對行政機關據(jù)以作出行政行為的行政規(guī)范性文件進行審查，那么此時法院能否追加行政規(guī)范性文件的制定機關為共同被告，需要根據(jù)具體情況進行考慮。如果追加行政規(guī)范性文件的制定機關為共同被告，受訴法院將面臨是否具有管轄權的問題，如果法院對規(guī)范性文件沒有司法審查權，那么意味著法院就應當終止審理并將案件移送有管轄權的法院，這將造成法院審判資源的浪費。對于在行政訴訟案件中，原告要求對規(guī)范性文件進行司法審查的案件，應當綜合案件的具體情況，確定本案的被告。在附帶訴訟中，原告提起行政訴訟的直接目的是為了排除行政行為所造成的侵害，要求對規(guī)范性文件進行司法審查的目的也是為了排除行政行為造成的侵害。如果此時追加行政規(guī)范性文件的制定主體為被告，行政訴訟的審理期限將會延長，被行政行為侵犯的權益得到救濟的時間就會延長，對于該類案件，人民法院在審理的時候應當充分發(fā)揮法院釋明的功能，由當事人進行選擇，如果原告堅持要求追加被告的，人民法院則應按照法律程序的規(guī)定追加被告并將案件移交由管轄權的法院進行審理，如果原告允許法院不追加被告的，法院可以將行政規(guī)范性文件的制定主體列為第三人參加訴訟，案件審結之后，人民法院應當將案件的審理情況告知人民檢察院，由人民檢察院決定是否對行政規(guī)范性文件提請司法審查。

（四）起訴期限

對行政規(guī)范性文件提起司法審查，應當有一定的期限限制。我國行政訴訟法對行政復決定不服的起訴期限限定為收到復議決定之日起十五日內，對行政行為提起訴訟的，在知道或應當知道行政機關作出行政行為之日起六個月內等等都進行了規(guī)定，對規(guī)范性文件提起訴訟的期限也應限定一定的期限，對于行政規(guī)范性文件提起訴訟的起訴期限，應當區(qū)分單獨的審查還是附帶的審查，對于附帶提起對行政規(guī)范性文件進行審查的期限應當限定在原告對行政行為起訴期至訴訟程序結束的時間之內，如果原告在該期限內沒有提出對規(guī)范性文件審查的請求，人民法院作出判決后，原告以規(guī)范性文件不合法為由要求人民法院重新作出案件審理的，應當根據(jù)“一事不再理”的原則，直接駁回原告的訴訟請求，以免造成司法資源的浪費，同時為了避免違法的行政規(guī)范性文件繼續(xù)侵犯公明的合法權益，原告可向檢察機關提出訴訟建議，由人民檢察院直接向人民法院提起對規(guī)范性文件進行司法審查的訴訟。對規(guī)范性文件直接提起訴訟的期限，應當限定為行政規(guī)范性文件公布之日起一年。行政規(guī)范性文件施行后，公民對規(guī)范性文件的理解、規(guī)范性文件瑕疵的暴露，都需要一定的時間。如果不限定直接提起訴訟的期限，規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，檢察機關就要求對規(guī)范性文件進行審查，那么就有可能干擾行政機關職權的正常行使。限定檢察機關直接提起訴訟的期限為一年，在規(guī)范性文件公布之日起一年之中，行政機關在適用規(guī)范性文件的過程中就有可能發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件的瑕疵，此時就能對規(guī)范性文件提起司法審查。如果將對規(guī)范性文件提起司法審查的時間予以延長更多，那么公民、法人或者其他組織的合法權益遭受行政規(guī)范性文件侵權的可能性就更大，因此，將對規(guī)范性文件提起司法審查的時間限定為一年是比較適合的。

二、行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù)及范圍

（一）行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù)

對行政規(guī)范性文件的司法審查包括法律問題和事實問題兩個方面，確認行政規(guī)范性文件的合法性的依據(jù)應當包括被審查行政規(guī)范性文件的上位法，由于我國的行政訴訟法未將規(guī)章列入行政訴訟的受案范圍，對行政規(guī)范性文件的司法審查依據(jù)包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例及規(guī)章。對行政規(guī)范性文件是否合憲的審查，不僅僅限于憲法條文所限定的內容，還應包括憲法的基本原則、基本精神。將法律作為審查行政規(guī)范性文件的依據(jù)時，不僅限于當事人指明的其所違反的法律，還包括法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)的行政規(guī)范性文件可能違反的法律規(guī)范，法院對適用何種法律來確認行政規(guī)范性文件是否違法就有選擇適用的權利。對于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章能否作為司法審查的對象，理論界爭論頗多，鑒于我國的實際情況，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章尚未列為司法審查的對象，從我國的法律法規(guī)效力體系來看，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章均具有一定的法律效力，對行政規(guī)范性文件進行審查時，可以依據(jù)行政法規(guī)、地方性法規(guī)，對于規(guī)章能否作為行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù)，行政訴訟法明確予以規(guī)定將規(guī)章作為法院司法審查的參照，因此對規(guī)范性文件的審查對規(guī)章也應當是參照標準。自治條例和單行條例，是基于我國的多民族性決定的，因此在對民族自治地方的行政規(guī)范性文件進行審查，應當有限適用自治條例和單行條例。

（二）行政規(guī)范性文件司法審查的范圍

司法具有被動性的特征，對行政規(guī)范性文件的司法審查作為行政訴訟的一種，同樣具有被動的特點，那么對于規(guī)范性文件的審查是否也應按照不告不理的原則，如果原告只請求法院對行政規(guī)范性文件的某一條款或者某一部分進行審查，法院是否只能審查原告的訴訟請求的部分，原告訴訟請求之外的部分，則不予審查。由于規(guī)范性文件的特殊性，對于這樣的情況應擴大法院的審查范圍，賦予法院對整個規(guī)范性文件進行審查的權力。因為行政規(guī)范性文件往往是一個整體，只要原告要求對行政規(guī)范性文件進行司法審查，法院就要對該規(guī)范性文件的整體進行審查，以確定該規(guī)范性文件是否合法。但是對于行政規(guī)范性文件的審查也不能無限制的擴大，法院不能主動提起對規(guī)范性文件的審查，人民法院在審理對原告提起的規(guī)范性文件進行審查的案件時，規(guī)范性文件的制定依據(jù)是上位的行政規(guī)范性文件，法院也不能審查該規(guī)范性文件的合法性。

三、行政規(guī)范性文件司法審查的訴訟類型

將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟的范疇，規(guī)定行政規(guī)范性文件可訴，意味著行政規(guī)范性文件的司法審查可以納入行政訴訟類型。行政訴訟類型化有利于更好地滿足原告提起訴訟所追求目標的實現(xiàn)，更好地指引當事人的訴訟行為和法院的受理、審判行為。原告請求對規(guī)范性文件進行審查，其請求可以概括為兩種，一種是要求判定行政規(guī)范性文件違法，另一種是要求判定行政規(guī)范性文件違法且侵權。

（一）確認訴訟的亞類型

確認訴訟是指原告要求法院確認行政行為的合法性、效力以及行政法律關系是否存在的訴訟類型。①在民事訴訟中，存在這樣的情形，民事訴訟的原告要求被告履行某種義務，而原告要求被告履行的義務是以確認某行政規(guī)范性文件合法為前提的，為了維護自己的合法權益，原告需要對該規(guī)范性文件的合法性予以確認，人民法院在審理民事訴訟的時候不能直接確認某項行政行為的合法性，此時原告就需要通過行政訴訟來解決，原告向法院提起訴訟的目的就是為了確認該行政規(guī)范性文件合法，來支持其他的訴訟請求，此時的行政訴訟類型即為確認訴訟。

（二）撤銷訴訟的亞類型

撤銷訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政主體的行為違法侵犯其合法權益而請求法院撤銷該行為的行政訴訟類型。②行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關據(jù)以做出行政行為的規(guī)范性文件不合法的，可以在對行政行為提起訴訟時，一并要求對該規(guī)范性文件進行審查。公民、法人或者其他組織要求對行政規(guī)范性文件進行審查是為了證明行政行為不合法。如果此時，行政機關作出的行政行為超越職權，而超越職權的行政行為是根據(jù)該規(guī)范性文件的規(guī)定作出的，那么此時提起規(guī)范性文件司法審查，就是為了要證明該規(guī)范性文件不合法，應當予以撤銷，此時的規(guī)范性文件司法審查就是撤銷訴訟，應按照撤銷訴訟的訴訟類型確定審理的程序。

四、法院對行政規(guī)范性文件司法審查的裁決類型

法院不能拒絕裁判，人民法院應當對原告的所有訴訟請求予以裁判，在對行政規(guī)范性文件進行審查后，針對不同的訴訟請求，法院的裁判類型也不同。

（一）確認訴訟亞類型的裁判

針對確認訴訟的亞類型，即原告請求判定行政規(guī)范性文件違法的訴訟請求，結合不同國家司法審查的裁判類型，人民法院的判決類型大致有合法有效裁判、違法無效裁判、單純違法宣告，警告性裁判等幾種類型。

1.合法有效裁判。合法有效裁判是指法院對規(guī)范性文件進行審查之后，認為規(guī)范性文件的事實問題與法律問題均合法的，或者對行政規(guī)范性文件的事實問題和法律問題可以做出多種解釋但是法院最終認定其合法的，法院則作出規(guī)范性文件合法有效的判決。

2.違法無效裁判。違法無效裁判是法院對行政規(guī)范性文件進行審查后，認為規(guī)范性文件的事實問題或者法律問題違反法律的規(guī)定而作出違法無效的裁判，對規(guī)范性文件作出違法無效的裁判需要十分慎重，因為對規(guī)范性文件一經(jīng)作出違法無效的宣告，將涉及規(guī)范性文件是自始無效還是判決之后無效還是一定期限內無效的問題，需要法官對各種問題綜合考量。

3.單純違法宣告。單純違法宣告是法院經(jīng)審查，認為規(guī)范性文件違法，但是對其宣布無效的危害要比不宣告其無效的危害更大，為了衡平各種利益關系，法院在判決中并不直接宣告行政規(guī)范性文件無效而只是確認其違法，但同時法院在作出這種判決時，應當向規(guī)范性文件的制定機關提出改善的建議，同時向立法機關、法律監(jiān)督機關提出監(jiān)督建議，督促行政機關對行政規(guī)范性文件進行修改和完善，這樣既可以彌補行政規(guī)范性文件出現(xiàn)的漏洞，又能督促行政機關制定規(guī)范性文件時采取更加審慎的態(tài)度。

4.警告性裁判。警告性裁判是指人民法院對行政規(guī)范性文件進行審查后，無法作出行政規(guī)范性文件者違法的裁判，而放任行政規(guī)范性文件繼續(xù)產(chǎn)生效力，又有可能造成行政規(guī)范性文件產(chǎn)生危害公民權益的可能，此時因為行政規(guī)范性文件的法律問題和事實問題均合乎法律的規(guī)定，不能作出規(guī)范性文件違法的裁判，但是其繼續(xù)適用，則違法的危險性很大，對其作出確認其合法的裁判也不能滿足需要，法院就要對行政規(guī)范性文件作出警告性裁判。

我國針對告請求判定行政規(guī)范性文件違法的訴訟請求作出的裁判也主要應包括上述幾種類型，這樣才能既保證社會秩序的穩(wěn)定，又能促使我國規(guī)范性文件的體系不斷優(yōu)化。

（二）撤銷訴訟亞類型的裁判

針對撤銷訴訟的亞類型，即原告要求判定行政規(guī)范性文件違法且侵權的訴訟請求，人民法院對其的裁判類型主要有合法不侵權、違法且侵權，違法

① 馬懷德.行政訴訟原理[M]. 北京：法律出版社，2004，695.

② 江必新，梁鳳云.行政訴訟法理論與實務[M]. 北京：北京大學出版社，2009：684.

但不侵權三種類型。人民法院對原告的這種訴訟請求首先應當審查規(guī)范性文件是否合法，經(jīng)審查認定規(guī)范性文件合法則不需要對規(guī)范性文件是否侵權再進行審查，如果行政規(guī)范性文件違法，則需要對規(guī)范性文件是否侵權進行判定，由于規(guī)范性文件違法的情形分很多種，因此對原告規(guī)范性文件違法且侵權的訴訟請求，法院應當根據(jù)具體情況采用合適的裁判類型作出判斷。

新修改的行政訴訟法第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機關提出處理建議。”這意味著人民法院在對行政規(guī)范性文件進行審查后，只有對規(guī)范性文件進行適用的權力，如果經(jīng)審查認為行政規(guī)范性文件不合法，則人民法院有權不適用該規(guī)范性文件，不將其作為認定行政行為合法的依據(jù)，但是對于不合法的規(guī)范性文件，人民法院能否直接作出該規(guī)范性文件無效的裁判，行政訴訟法沒有予以明確，需要在行政訴訟法司法解釋中予以明確，司法具有終局性的特征，應當賦予人民法院直接認定行政規(guī)范性文件是否有效的權力。

（本文審稿 張孝成）