全民養(yǎng)老參保的進(jìn)展、難點(diǎn)及對(duì)策

李春根 吳系舟

摘 要：隨著中國(guó)人口老齡化程度的不斷加深，建立覆蓋法定人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、保障公民未來(lái)的老年生活迫在眉睫。目前，中國(guó)全民養(yǎng)老參保工作已取得了明顯進(jìn)展，然而在實(shí)施過(guò)程中，仍有5 700萬(wàn)參保意愿偏低的“未保者”掣肘著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的擴(kuò)面工作。此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢、流動(dòng)人員與雇傭單位的勞動(dòng)關(guān)系不確定導(dǎo)致前者的養(yǎng)老參保權(quán)益難以受到保障等問(wèn)題，也成為提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率的障礙，“未?！薄吧俦！薄皸壉！爆F(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。針對(duì)上述難點(diǎn)，適度降低城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)額、宣傳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性作用以激勵(lì)社會(huì)成員積極參保、建設(shè)更加靈活公平的參保機(jī)制、相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)執(zhí)法力度和盡快完成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌等對(duì)策的實(shí)施在一定程度上顯得尤為必要。

關(guān)鍵詞：全民養(yǎng)老參保;法定人群;基本養(yǎng)老保險(xiǎn);老年保障

中圖分類號(hào)：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1005-6378（2019）03-0116-05

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.03.017

全民養(yǎng)老參保是全民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的簡(jiǎn)稱，它以覆蓋全體法定人群為目標(biāo)，通過(guò)一系列政策措施，推動(dòng)各類用人單位及其職工辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、靈活就業(yè)人員參加靈活就業(yè)社保、無(wú)業(yè)者繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)符合條件的城鄉(xiāng)人員全體參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立起更加公平、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但時(shí)至今日，中國(guó)仍有5 700萬(wàn)“未保者”尚未被納入社會(huì)保障“安全網(wǎng)”中，現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系也存在著不少問(wèn)題。如何針對(duì)這些困境加以分析并采取根本性的措施予以解決，為城鄉(xiāng)居民提供長(zhǎng)期、可靠的生活保障，是有關(guān)部門(mén)不容回避和拖延的責(zé)任，也關(guān)系到中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

一、全民養(yǎng)老參保的最新進(jìn)展

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，由于生活水平的提高所帶來(lái)的死亡率下降，人口增長(zhǎng)迅速;加之“獨(dú)生子女”政策的成功實(shí)施，老年人口比重大幅上升。2000年，中國(guó)65歲以上人口數(shù)比重首次達(dá)到7%，開(kāi)始步入老齡化社會(huì);2018年末其比重為11.9%，人數(shù)也由8 811萬(wàn)急劇增長(zhǎng)到近1.67億，呈現(xiàn)出老年人口基數(shù)大、增速快、高齡化等特征。人口老齡化本身并不是一個(gè)問(wèn)題，但是人口結(jié)構(gòu)老化卻會(huì)導(dǎo)致一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，首當(dāng)其沖的就是養(yǎng)老問(wèn)題[1]。為了解決日益突出的養(yǎng)老保障問(wèn)題、盡早實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”目標(biāo)，中國(guó)逐步加強(qiáng)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系方面的建設(shè)。

目前，中國(guó)參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)一直保持著持續(xù)上升趨勢(shì)。2000年，參保人數(shù)僅為1.98億人;但截至2018年底，參保人員已高達(dá)9.42億人，覆蓋率超過(guò)90%，基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。不到二十年的時(shí)間，保人數(shù)增至4.75倍，年均增長(zhǎng)率達(dá)到25%。全民養(yǎng)老參保工作的順利推行，與中國(guó)相關(guān)政策的實(shí)施密不可分。

在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“職?！保┓矫?，參保人數(shù)穩(wěn)健增長(zhǎng)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[1991]33號(hào)）及《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[1997]26號(hào)）兩份文件的出臺(tái)，令企業(yè)和職工的參保開(kāi)始有了具體操作。2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》的實(shí)施，則進(jìn)一步明確參保對(duì)象和改革此前不合理的征繳條例，促進(jìn)了“職?！钡目沙掷m(xù)化發(fā)展，提高了參保率，覆蓋面繼續(xù)擴(kuò)大。2018年末，4.18億人加入“職?！斌w系，占該年城鎮(zhèn)就業(yè)人群的96%?？梢钥闯?，中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)已卓有成效，退休職工的老年生活得到了基本保障。

中國(guó)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)由新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（“新農(nóng)?！保┖统擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（“城居?！保┖喜⒍纬?。以往的傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)因政府未提供財(cái)政補(bǔ)貼、制度缺乏強(qiáng)有力的吸引力，參保情況低迷。如圖1所示，2000年參保人數(shù)尚有0.62億人，至2008年卻下降為0.56億人。為了打破該局面、確保農(nóng)民的未來(lái)生活受到保障，“新農(nóng)?！闭哂?009年應(yīng)運(yùn)而生。

2009—2012年，非職工人員參保數(shù)急劇上升，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參?？?cè)藬?shù)也隨之呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)狀態(tài);并且前者于2011年首次超過(guò)“職?！眳⑴c者，接近3.32億人。這些都與“新農(nóng)?！闭叩氖┬邢⑾⑾嚓P(guān)，它明確了中央政府和地方政府具有不可推卸的財(cái)政責(zé)任，促使政府實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼政策，激勵(lì)農(nóng)民積極加入，為中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的擴(kuò)面奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2012年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面開(kāi)展，則將更多長(zhǎng)期游離于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外的人群納入到社會(huì)保障“安全網(wǎng)”中，參保人數(shù)穩(wěn)健上升，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面全面得到提升。

二、全民養(yǎng)老參保的難點(diǎn)問(wèn)題

盡管中國(guó)全民養(yǎng)老參保的工作取得顯著進(jìn)展，然而在具體的實(shí)施過(guò)程中也產(chǎn)生了不少問(wèn)題。

（一）“未保者”參保意愿偏低

截至2018年末，中國(guó)仍有5 700萬(wàn)法定人群尚未進(jìn)入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，成為社保擴(kuò)面的重要難點(diǎn)之一。這部分群體多為新業(yè)態(tài)就業(yè)人員、中小微企業(yè)職工以及農(nóng)民工，尤其是由非正規(guī)就業(yè)者、自雇者和靈活就業(yè)者等年輕群體構(gòu)成的新業(yè)態(tài)從業(yè)者。他們?cè)凇盎ヂ?lián)網(wǎng)+”背景下，因崇尚“零工經(jīng)濟(jì)”而逐漸崛起，例如網(wǎng)約司機(jī)、外賣送餐者以及網(wǎng)店賣家等。作為勞動(dòng)者，該人群同樣擁有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的義務(wù)和享受相應(yīng)待遇的權(quán)利。然而，這些“未保者”目前依舊游離于社會(huì)保障“安全網(wǎng)”之外，且參保意愿偏低，不利于中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的擴(kuò)面。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生主要源于以下兩個(gè)方面。

1.繳費(fèi)額偏高。

《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，中國(guó)企業(yè)職工的個(gè)人繳費(fèi)率為8%，而新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等靈活用工者參加“職?！钡睦U費(fèi)率卻高達(dá)20%，是前者的2.5倍。并且，由于難以確定該群體的實(shí)際收入水平，他們的繳費(fèi)基數(shù)與當(dāng)?shù)丶雌谏鐣?huì)平均工資（“社平工資”）掛鉤。雖然繳費(fèi)基數(shù)分為多個(gè)檔次，但即使是繳費(fèi)下限，也依舊給多數(shù)靈活就業(yè)者帶來(lái)不小的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。以江西為例，如表1所示，繳費(fèi)基數(shù)為第一檔次的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶和靈活就業(yè)人員，在2019年全年仍需繳納7 371.36元，而年繳納額最多則高達(dá)36 856.80元。

靈活就業(yè)人員多為中低收入者，并且收入不穩(wěn)定。過(guò)高的繳費(fèi)額不僅未能使他們感受到未來(lái)的老年生活受到保障，并且容易產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。當(dāng)參保者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)不斷加重，且即期利益受到損害、消費(fèi)能力和滿足感被嚴(yán)重削弱時(shí)，他們便會(huì)選擇“棄保”。即便參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，無(wú)雇工就業(yè)者也因經(jīng)濟(jì)困窘的現(xiàn)實(shí)情況難以堅(jiān)持，無(wú)法按時(shí)履行繳費(fèi)義務(wù)，出現(xiàn)“斷保”現(xiàn)象。同時(shí)，高額的繳費(fèi)額所引起的代際沖突，令多為年輕者的靈活就業(yè)人員對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生一定的排斥感，增加擴(kuò)大覆蓋面的阻力[2]。

2.對(duì)參保的認(rèn)知不足。

除了繳納額偏高造成參保率低的原因外，“未保者”自身所具有的短視特性及參保意識(shí)淡薄也是決定因素。這部分人員對(duì)國(guó)家的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏基本的了解，心存疑慮;僅有的認(rèn)識(shí)，也多停留在“投資”方面，聚焦于參保是否能給予貨幣收益，滿足其經(jīng)濟(jì)要求。在一定程度上，正是這種狹隘的認(rèn)識(shí)限制了他們參保的意愿：由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度會(huì)抑制居民消費(fèi)，在面臨“即時(shí)損失還是未來(lái)?yè)p失”及“即時(shí)獲利還是未來(lái)獲利”的問(wèn)題時(shí)，多數(shù)人均傾向承受未來(lái)?yè)p失和選擇即時(shí)獲利，而二者的結(jié)果皆為不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)[3]。

此外，中國(guó)人口老齡化加劇、部分省份的社?；鸪霈F(xiàn)缺口等現(xiàn)象的出現(xiàn)，致使上述群體對(duì)政府的信任程度逐漸降低。他們認(rèn)為所繳納的社保費(fèi)用只用于服務(wù)新制度實(shí)施前沒(méi)有繳納社保費(fèi)用的退休人員，自身無(wú)法從中獲利;并對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有共濟(jì)性、能夠利用大數(shù)法則分散社會(huì)成員所面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的作用持懷疑態(tài)度。因此，多數(shù)“未保者”更傾向于投資、儲(chǔ)蓄方式，而非繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用以保障未來(lái)老年生活。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢

隨著中國(guó)非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及公眾個(gè)性化的解放，靈活用工已成為社會(huì)趨勢(shì)，各類勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)象不斷加快。在此基礎(chǔ)上，相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移功能卻沒(méi)有得到相應(yīng)的提高。主要針對(duì)有雇主的職工而設(shè)計(jì)的現(xiàn)行政策，不僅不利于吸納流動(dòng)勞動(dòng)者尤其是新業(yè)態(tài)就業(yè)人員參保，同時(shí)也難以體現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性。

目前，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平缺失的根本成因便在于人為地以職業(yè)、戶籍、身份等為條件分設(shè)不同制度類別，再分別適用不同繳費(fèi)、養(yǎng)老待遇和參保補(bǔ)助規(guī)則[4]。例如，勞動(dòng)者所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅要達(dá)到轉(zhuǎn)入地所規(guī)定的年限，同時(shí)參保者必須具有轉(zhuǎn)入地的戶籍，方可享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。此外，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金依舊處于地方統(tǒng)籌狀態(tài)，不同的統(tǒng)籌地區(qū)有著不同的規(guī)定，如繳費(fèi)率、征繳基數(shù)和待遇發(fā)放等，制度的碎片化給靈活就業(yè)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性和可持續(xù)性提出了挑戰(zhàn)。加之最終的養(yǎng)老金發(fā)放由參保者辦理退休手續(xù)時(shí)所在的統(tǒng)籌地區(qū)負(fù)責(zé)，流動(dòng)人員轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系困難。

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移受阻，流動(dòng)的勞動(dòng)力不得不放棄待遇較高、法律規(guī)定的職工保險(xiǎn)，選擇收益偏少的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，而居民保險(xiǎn)必須由參保者在戶籍所在地繳納。這增加了流動(dòng)勞動(dòng)者的參保成本，抑制著他們參保的積極性;另一方面也反映出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性有待改進(jìn)：該部分就業(yè)人員不僅未能保障未來(lái)的老年生活，自身也因上述情況流動(dòng)受阻，難以尋找更好的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（三）未保者勞動(dòng)關(guān)系不固定，養(yǎng)老參保權(quán)益難以得到保障

5 700萬(wàn)未保者多為流動(dòng)性就業(yè)人員，就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，無(wú)法保證就業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。部分用工單位為了節(jié)省成本、追求最大化利潤(rùn)，拒絕與前者簽訂勞動(dòng)合同以確定勞動(dòng)關(guān)系，而就業(yè)難情形的存在以及匱乏的自我保護(hù)意識(shí)，令這部分勞動(dòng)者接受無(wú)勞動(dòng)合同上崗。加之我國(guó)相關(guān)部門(mén)是根據(jù)勞動(dòng)合同的數(shù)量以確定應(yīng)繳納社保的人數(shù)，如果企業(yè)未給上述群體購(gòu)買(mǎi)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府機(jī)構(gòu)也無(wú)法徹底排查清楚狀況、保障流動(dòng)就業(yè)者的養(yǎng)老參保權(quán)益，“漏?！爆F(xiàn)象由此而生。

以農(nóng)民工為例，如表2所示，2017年中國(guó)農(nóng)民工總數(shù)近2.87億人，然而參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)卻僅為6 202萬(wàn)人，尚未達(dá)到總農(nóng)民工數(shù)的22%。這意味著還有3/4的農(nóng)民工未參加保障水平較高的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，未來(lái)的老年生活保障可能會(huì)遇到問(wèn)題。

三、全民養(yǎng)老參保的應(yīng)對(duì)之策

（一）適度降低“職?！钡睦U費(fèi)額

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付向“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制轉(zhuǎn)變時(shí)，產(chǎn)生了“轉(zhuǎn)軌成本”。該成本大致相當(dāng)于“老人”（新制度實(shí)施前退休的職工）和“中人”（新制度實(shí)施前參加工作，新制度實(shí)施后退休的職工）按新制度標(biāo)準(zhǔn)和新制度實(shí)施前工作年限計(jì)算所得的個(gè)人賬戶規(guī)模的總和[5]。為化解“轉(zhuǎn)軌成本”，中國(guó)通過(guò)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納試圖逐步解決。然而，當(dāng)這部分費(fèi)用分擔(dān)在無(wú)雇工的靈活就業(yè)人員及個(gè)體工商戶身上，卻加重了其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，損害該群體的即期利益，違背了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)體現(xiàn)公平性、給予人民幸福感的初衷。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“要適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率”。目前中國(guó)社保費(fèi)率繼續(xù)階段性降低，一些省份的企業(yè)職工繳費(fèi)率已低至19%，然而靈活就業(yè)人員參與“職?！钡睦U費(fèi)率仍為20%。雖然社會(huì)保障制度具有共濟(jì)性，但過(guò)高的繳費(fèi)率對(duì)本身并無(wú)單位分擔(dān)繳納額的靈活就業(yè)人員來(lái)說(shuō)并不公平;然而完全由政府承擔(dān)規(guī)模如此之大的“轉(zhuǎn)軌成本”，則加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少資本儲(chǔ)蓄，削弱中國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力。所以，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)解決大部分的“轉(zhuǎn)軌成本”，企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)部分。

盡管近幾年中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金歷年的征繳收入小于當(dāng)年總支出，但是通過(guò)政府財(cái)政補(bǔ)貼等方式，每年的基金總收入仍舊可以彌補(bǔ)總支出。因此，適度降低靈活就業(yè)人員參與“職?！钡睦U費(fèi)率是可行的。據(jù)測(cè)算，在不考慮“轉(zhuǎn)軌成本”條件下，統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)率為15%即可維持新制度自我平衡;當(dāng)繳費(fèi)率確定為17%時(shí)，企業(yè)和個(gè)人便能化解部分“轉(zhuǎn)軌成本”[6]。加之靈活就業(yè)人群收入普遍偏低，在下調(diào)其繳費(fèi)率的同時(shí)，應(yīng)該降低最低繳費(fèi)下限，設(shè)定水平較低、不隨平均工資增長(zhǎng)自動(dòng)調(diào)整的固定繳費(fèi)基數(shù)下限，確保絕大多數(shù)的該群體具有參保能力，避免高繳費(fèi)門(mén)檻對(duì)中低收入?yún)⒈Ｕ叩臄D出效應(yīng)[7]?？紤]到該群體工作流動(dòng)性大，難以確定他們的實(shí)際收入，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查這部分勞動(dòng)者的工作情況，確定后者的收入范圍以作為繳費(fèi)基數(shù)，激勵(lì)靈活就業(yè)人員積極參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率。

（二）大力宣傳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性作用，激勵(lì)社會(huì)成員積極參保

由于需要承擔(dān)部分的轉(zhuǎn)軌成本、使一些“老人”得到“免費(fèi)午餐”，因此參保者、尤其是以個(gè)人身份參加“職保”的靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)率較高。而“無(wú)保者”正是以社會(huì)保障的公平性為借口拒絕參保，在一定程度上影響了全民養(yǎng)老參保計(jì)劃的實(shí)施。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的重要項(xiàng)目，其互濟(jì)性特征不言自明，尤為表現(xiàn)明顯的是其中的代際轉(zhuǎn)移，以及中央主導(dǎo)各級(jí)政府穩(wěn)步提高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平已經(jīng)由最初的每人55元/月提高至2018年的88元/月。，這些的目的毫無(wú)疑問(wèn)是為了充分發(fā)揮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)功能，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。相關(guān)部門(mén)要加大宣傳力度，通過(guò)大力、正確、有效地宣傳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性作用，激勵(lì)社會(huì)成員積極參保。

（三）完善參保機(jī)制，讓基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加公平

首先，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)調(diào)整并完善現(xiàn)行政策，打破戶籍限制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的順利轉(zhuǎn)移，使法定參保者在流動(dòng)過(guò)程中不漏出社會(huì)保障“安全網(wǎng)”之外，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益不受侵害。由于繳費(fèi)與享受待遇的間隔時(shí)期相對(duì)較長(zhǎng)， 應(yīng)允許靈活就業(yè)人員根據(jù)其個(gè)人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，自由選擇繳費(fèi)周期，在不同時(shí)段參加職工保險(xiǎn)或者居民保險(xiǎn)。同時(shí)，準(zhǔn)許繳費(fèi)者在工作地和戶口所在地兩者間，自由選擇參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的地點(diǎn)。相關(guān)部門(mén)要根據(jù)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，做好兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接工作，切實(shí)保護(hù)好參保人員在制度間轉(zhuǎn)移和流動(dòng)的權(quán)益[8]。換言之，要設(shè)置更加適合靈活就業(yè)人員的經(jīng)辦機(jī)制，建立繳費(fèi)靈活、制度銜接便捷的參保方式，提高流動(dòng)勞動(dòng)者的參保率。

除此之外，勞動(dòng)者流動(dòng)能力的增強(qiáng)令重復(fù)參保問(wèn)題層出不窮。參保者既可以在戶籍所在地繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，又能作為從業(yè)者在就業(yè)地區(qū)被納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中。由于政府需給城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)參保者以一定的補(bǔ)貼，以上情況不僅為中國(guó)已收不抵支的養(yǎng)老基金帶來(lái)更多的負(fù)擔(dān)，并且增加了行政成本。對(duì)此，政府要加快全民參保登記信息化腳步，摸清應(yīng)保者的情況和數(shù)量，大力排查重復(fù)參保情況并逐步化解。

（四）加大執(zhí)法力度，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面

保障公民的老年生活、實(shí)現(xiàn)公民人權(quán)是政府不可推卸的責(zé)任。解決當(dāng)前靈活就業(yè)人員及農(nóng)民工等“未保者”在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的問(wèn)題，需要政府積極依法作為。由于部分企業(yè)逃避為流動(dòng)性大的雇員繳納“職?！币詼p少成本、尋求利益最大化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所導(dǎo)致的必然結(jié)果，相關(guān)的監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法力度，約束和規(guī)范企業(yè)的行為，維護(hù)公民的養(yǎng)老參保權(quán)益。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一，部分地方由稅務(wù)部門(mén)征繳，另一些地區(qū)的征收主體則為社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)。部門(mén)分割管理導(dǎo)致職責(zé)不清、相互推諉，征繳制度各行其道。體制性障礙令企業(yè)有機(jī)可乘，“漏?！薄吧俦！爆F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2018年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)從2019年1月1日起交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收。方案的出臺(tái)結(jié)束了中國(guó)以往各部門(mén)爭(zhēng)議不斷的征收局面，社會(huì)保險(xiǎn)征繳行為得到進(jìn)一步規(guī)范并走上法治化道路。同時(shí)，較之社保部門(mén)，稅務(wù)部門(mén)對(duì)各類企業(yè)的工資發(fā)放和經(jīng)營(yíng)情況更為熟悉。該部門(mén)在核實(shí)繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面具備天然的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，能夠有效解決部分企業(yè)逃避繳費(fèi)和瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)等問(wèn)題，提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收繳率[9]。流動(dòng)勞動(dòng)者的參保權(quán)利也借此得到進(jìn)一步保障，全民養(yǎng)老參保工作將取得長(zhǎng)足的發(fā)展。

（五）加快全國(guó)統(tǒng)籌步伐

目前，中國(guó)實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金地方統(tǒng)籌政策。在此背景下，制度碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，各地區(qū)關(guān)于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的政策難以進(jìn)行有效銜接，增加了流動(dòng)勞動(dòng)者的繳費(fèi)成本，影響著勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的屬地統(tǒng)籌實(shí)質(zhì)上是差異化的地方制度安排[10]。各統(tǒng)籌區(qū)域之間繳費(fèi)率、繳費(fèi)額等差異呈現(xiàn)出公平性的缺失，并制約著公眾的參保行為以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步擴(kuò)面。此外，地方養(yǎng)老基金因?yàn)榇鎯?chǔ)規(guī)模小，貶值問(wèn)題突出，一些省份甚至需要中央巨額的財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老基金缺口，不利于制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定健康發(fā)展。

對(duì)此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加快基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌步伐，一方面既可以方便流動(dòng)勞動(dòng)力在不同統(tǒng)籌地區(qū)間轉(zhuǎn)移與銜接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，激勵(lì)他們參保的積極性，也為今后逐步消除各地區(qū)間的養(yǎng)老差異、建立更加公平可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);另一方面，養(yǎng)老基金的集中運(yùn)營(yíng)和調(diào)劑余缺能更好的實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的互助共濟(jì)功能，并通過(guò)資金的規(guī)模效應(yīng)，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值能力以彌補(bǔ)基金收支缺口，提供更加堅(jiān)固的養(yǎng)老保障，提高公民參保的信心，吸引更多的社會(huì)成員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，達(dá)到制度覆蓋全體法定人員的目的。

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【責(zé)任編輯 吳 姣】