我國農(nóng)村住房抵押法律問題研究

呂地嬙

關(guān)鍵詞 農(nóng)村住房 宅基地使用權(quán) 法律問題

作者簡介：呂地嬙，西北政法大學(xué)2017級民商法學(xué)研究生。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.026

十八屆三中全會指出，選擇若干試點，探索推進農(nóng)村住房抵押工作，以期增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益。為此，經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)，2015年8月國務(wù)院出臺《關(guān)于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“意見”），決定在薊縣等59個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村住房抵押工作并指出：涉及突破《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條等法律條款規(guī)定內(nèi)容的可允許暫停執(zhí)行該法律條款。在試點地區(qū)開展抵押工作是符合規(guī)定的，但也因法律政策等多方面原因而出現(xiàn)了不少問題。所以研究農(nóng)村住房抵押這一制度中存在的問題就顯得尤為重要。

一、我國農(nóng)村住房抵押核心概念界定

（一）農(nóng)村住房

農(nóng)村住房是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地上建造的屬于農(nóng)民個人所有的房屋，不包括農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等所有的房屋。根據(jù)“意見”內(nèi)容可知：農(nóng)村住房設(shè)立抵押的，應(yīng)將宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)一并抵押。

（二）農(nóng)村住房抵押

農(nóng)村住房抵押指抵押人和債權(quán)人以一定書面形式訂立約定，在不轉(zhuǎn)移農(nóng)村住房財產(chǎn)占有情形下，將該所房屋作為擔(dān)保。當(dāng)?shù)盅喝舜嬖谶`約等情形時債權(quán)人有權(quán)以折價、拍賣等形式對該財產(chǎn)的價款優(yōu)先受償。

對標(biāo)的物范圍應(yīng)當(dāng)界定。標(biāo)的物是當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)指向的對象，在農(nóng)村住房抵押過程中，住房所有權(quán)人和金融機構(gòu)權(quán)利義務(wù)所指向的對象是農(nóng)民住房。

對當(dāng)事人資格應(yīng)該明確。抵押人應(yīng)滿足《農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》中第4條規(guī)定，其中1、2款因不存爭議此處不做論述。第3款規(guī)定抵押人用于抵押的房屋之外有其他居所且能證明的，可將其住房設(shè)定抵押。本文認為此款不應(yīng)作為限制農(nóng)房抵押的條件，解決抵押人居住問題可通過其他政策解決，而不應(yīng)僅局限于某個條文之內(nèi)。第4款所在集體經(jīng)濟組織書面同意的規(guī)定，根據(jù)《土地管理法》第8條宅基地屬于農(nóng)民集體所有，《物權(quán)法》第152條農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民基于其特定的身份享有宅基地使用權(quán)，即對宅基地占有、使用的權(quán)利，而無收益、處分的權(quán)利。而抵押行為屬于處分行為，所以在農(nóng)民住房設(shè)立抵押時須經(jīng)過集體經(jīng)濟組織的同意。抵押權(quán)人的資格從試點來看主要有金融機構(gòu)、自然人、法人等。金融機構(gòu)作為抵押權(quán)人毫無疑問，實踐中因法律規(guī)定的障礙及抵押關(guān)系設(shè)立后的困難，應(yīng)鼓勵支持金融機構(gòu)穩(wěn)妥參與。自然人等能否作為抵押權(quán)人無明確規(guī)定，實踐中各地做法不一。

二、我國農(nóng)村住房抵押現(xiàn)狀及法律問題

（一）我國農(nóng)村住房抵押現(xiàn)狀

在我國，農(nóng)村住房和城市住房不同，農(nóng)村住房所占用的土地屬集體所有，農(nóng)民對享有的宅基地?zé)o處分權(quán)利，因此，農(nóng)村住房抵押在我國屬于禁止性規(guī)定。而我國關(guān)于城市建筑適用“房地一致”原則，建筑物抵押時要求建筑物及建筑物所占用的建設(shè)用地使用權(quán)必須一并抵押。可見，由于我國現(xiàn)行的法律規(guī)定不同，致使我國農(nóng)村住房和城市住房在流轉(zhuǎn)方面存在很大的差異。所以在過去農(nóng)村住房抵押問題很少被提及。但隨著“三農(nóng)”問題解決及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會環(huán)境變化，農(nóng)村住房抵押提上日程。從2008年我國部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)村住房抵押現(xiàn)象到2015年在薊縣等地開展試點工作以來，試點地區(qū)金融市場明顯活躍，農(nóng)民積極性也顯著提高。足見，農(nóng)村住房抵押對今后農(nóng)村發(fā)展的意義。

（二）我國農(nóng)村住房抵押存在的法律問題

1.農(nóng)村住房普遍無證

設(shè)立農(nóng)村住房抵押的前提是有合法的證明材料，但從試點地區(qū)來看，擁有《集體土地使用權(quán)證》《房屋所有權(quán)證》的人數(shù)少之又少，這使得農(nóng)村住房抵押的難度提高，農(nóng)民的融資渠道變窄。究其原因，主要是由于房產(chǎn)監(jiān)管制度不嚴(yán)格或房產(chǎn)登記制度不完善，加上農(nóng)民法律意識淡薄，導(dǎo)致許多住房尚未開始審批就已經(jīng)建成，后又由于種種原因，所建住房審批工作也就不了了之，農(nóng)民也就沒有了住房的證明，久而久之，形成農(nóng)村住房普遍無證的現(xiàn)象。

2.農(nóng)村住房價值評估困難

農(nóng)村住房由于所處的地理位置，建造房屋所使用的材料、房屋面積大小以及房屋年限等主要因素，致使農(nóng)村住房價值評估成為農(nóng)村住房抵押過程中的又一大難題。況且房屋財產(chǎn)價值評估直接涉及當(dāng)事人利益，任何無標(biāo)準(zhǔn)的評估都有可能侵犯到一方當(dāng)事人的利益，不利于雙方同等地實現(xiàn)公平。而根據(jù)國家房地產(chǎn)估價規(guī)定：房地產(chǎn)抵押價值評估采用公開市場價值標(biāo)準(zhǔn)，可參照設(shè)定抵押時的類似房地產(chǎn)正常市場價格，并說明市場變化風(fēng)險、短期強制處分的影響。

3.農(nóng)村住房抵押登記制度不健全

《房屋登記辦法》明確規(guī)定;“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外，房屋登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)不予辦理。”顯然，農(nóng)村住房抵押沒有這里法律、法規(guī)另有規(guī)定的情形。同時我國法律要求：合法成立的抵押是合法有效的抵押合同加上合法的抵押登記。因此這又是我國農(nóng)村住房抵押過程中的又一難題。

4.農(nóng)村住房符合抵押貸款的標(biāo)準(zhǔn)

在試點地區(qū)，如果抵押人以其僅有的一處住房作為抵押，并按照法定程序完成抵押登記等手續(xù)，但抵押人到期未按時還款存在違約或出現(xiàn)其他當(dāng)事人約定的情形時，抵押權(quán)人有權(quán)請求處置該抵押物，但此時卻不能得到支持。因從法理上來說，人的居住生存權(quán)居于其他權(quán)利之上，因此在試點地區(qū)所以不是所有農(nóng)民住房都可以抵押貸款。所以，明確符合農(nóng)村住房抵押貸款的標(biāo)準(zhǔn)是試點地區(qū)進行住房抵押工作的必然要求。

5.抵押物處置困難

住房抵押后，抵押人不履行到期債務(wù)存在違約或出現(xiàn)雙方約定情形時，抵押權(quán)人有權(quán)實現(xiàn)抵押權(quán)。而根據(jù)“意見”及相關(guān)法律對抵押物處置規(guī)定可知，農(nóng)村住房處置時受讓人應(yīng)為村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，另規(guī)定城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地。即抵押權(quán)人處置抵押物的對象有限，且該限制可能會折少抵押物的財產(chǎn)價值，這樣一來金融機構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險提高，大多金融機構(gòu)不愿從事農(nóng)村住房抵押貸款業(yè)務(wù)，致使試點工作難以開展。所以在此限制下試點地區(qū)將會遇到一系列問題，要想順利進行農(nóng)村住房抵押試點工作，就必須解決這一根本性問題。

三、建立健全我國農(nóng)村住房抵押制度的對策

（一）加強農(nóng)村住房登記監(jiān)管，完善登記制度

試點縣需積極推進農(nóng)村房屋所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，對需要辦理農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的農(nóng)戶，優(yōu)先開展確權(quán)登記頒證工作。首先，對持有《集體土地使用權(quán)證》《房屋所有權(quán)證》的住戶應(yīng)及時進行審查;對已經(jīng)建成的且不違反現(xiàn)行法律的住房應(yīng)盡快為其補全證件;對已建成但非法或者沒有必要存在的房屋應(yīng)按相關(guān)法律規(guī)定予以處理。其次，對以后申請住房的住戶，房產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照審批程序進行，對符合審批程序的應(yīng)及時予以發(fā)證，對不符合條件的可以退回并予以說明理由。最后，房產(chǎn)登記部門要不定期對現(xiàn)有住房進行檢查，確保登記工作得到落實。另外，房產(chǎn)登記工作應(yīng)受到相應(yīng)部門和人民群眾監(jiān)督，確保房產(chǎn)登記工作合法有序、公平公正進行。

（二）明確農(nóng)村住房價值評估標(biāo)準(zhǔn)，保護雙方當(dāng)事人利益

農(nóng)村住房大多為農(nóng)民自建房屋，其規(guī)模不一、差異頗大，所以住房抵押時對住房評估很難有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，若因此問題未達成一致意見而導(dǎo)致抵押權(quán)未成立或者 金融機構(gòu)趁機壓低住房價值，將會使農(nóng)民利益受到嚴(yán)重侵犯。對于該問題，“暫行辦法”第9條規(guī)定，當(dāng)事人雙方可采取第三方房地產(chǎn)評估機構(gòu)、金融機構(gòu)自評估或者雙方協(xié)商等方式，客觀公正評估房屋所有權(quán)宅基地使用權(quán)價值。我國應(yīng)及時通過立法或者政策等方法加以引導(dǎo)、規(guī)范上述行為，如結(jié)合當(dāng)?shù)胤课菟ú牧?、面積大小、房屋年限以及所處位置等各種因素，借鑒相對成熟的城市住房的評估標(biāo)準(zhǔn)，建立一套相對合理、公正的農(nóng)村住房抵押價值評估標(biāo)準(zhǔn)。

通過住房價值評估標(biāo)準(zhǔn)，可同等地保護雙方利益，實現(xiàn)公平，同時對農(nóng)村住房抵押工作順利進行，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極促進作用。

（三）健全抵押登記制度，確保住房抵押登記合法有效

現(xiàn)行法律制度并沒有禁止農(nóng)村住房抵押，即“法無明文禁止則自由”，既然農(nóng)村住房抵押在我國屬于合法行為，就應(yīng)當(dāng)給予金融機構(gòu)等抵押權(quán)人辦理住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。試點地區(qū)開展農(nóng)村住房抵押工作，須在政府確定的不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理房屋抵押登記。此規(guī)定雖指出農(nóng)村住房在抵押過程中要辦理抵押登記，但未解決現(xiàn)實存在的根本性問題。所以，我國在后續(xù)立法中，還應(yīng)逐漸完善農(nóng)村住房抵押登記制度（包括抵押登記的條件、要求及程序等內(nèi)容），確保住房抵押登記合法有效。

（四）明確農(nóng)村住房符合抵押貸款標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村住房一般有以下情形：（1）只有一處宅基地，除該宅基地上的住房再無其他居所。（2）只有一處宅基地，但在城鎮(zhèn)另有住房或通過其他方式有居所。（3）多處宅基地，農(nóng)戶有多處宅基地上的住房且權(quán)證一致。（4）一處宅基地上多戶住房。對此，認為第一種因住房是其唯一居所不能作為抵押物;第二種在有證明并簽署不再申請宅基地前提下可將其作為抵押物;第三種在有居所前提下可將其他住房作為抵押物;第四種住房與宅基地一體抵押且住戶提供有其他居所可作為抵押物?？梢?，在試點地區(qū)，應(yīng)以可實現(xiàn)抵押權(quán)為原則，對可抵押的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)范圍加以限定，根據(jù)不同情形明確抵押標(biāo)準(zhǔn)。

（五）完善法律法規(guī)，建立買賣流轉(zhuǎn)市場

抵押權(quán)人行使抵押權(quán)時，結(jié)合實際情況在保障農(nóng)民基本居住權(quán)前提下可以通過貸款重組、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，此內(nèi)容完善了金融機構(gòu)處置抵押物的方式，使金融機構(gòu)處置抵押物渠道暢通，但規(guī)定同時要求受讓人應(yīng)限制為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，此規(guī)定下金融機構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險又大大增加，導(dǎo)致大多金融機構(gòu)不愿從事該業(yè)務(wù)。所以解決這一問題的關(guān)鍵就在于暫停相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行，如在試點地區(qū)開展工作試點期間暫停執(zhí)行《土地管理法》第43、63條中關(guān)于把宅基地及住房流轉(zhuǎn)至本集體經(jīng)濟組織成員以外的人員及城鎮(zhèn)居民購買宅基地及住房的規(guī)定。如此一來，各試點地區(qū)在結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的基礎(chǔ)上，依法慎重穩(wěn)妥規(guī)范推進試點工作進行，并不斷積累、總結(jié)經(jīng)驗，為我國全面鋪開農(nóng)村住房抵押工作提供實踐基礎(chǔ)。

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