改革開放初期中國城市土地制度的回顧與啟示

關(guān)鍵詞 城市土地制度 無償劃撥 有償使用

作者簡介：吳勝先，浙江工商大學(xué)。

中圖分類號：D919 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.119

一、改革開放初期的城市土地制度

回顧新中國成立至今的近70年內(nèi)，中國城市土地制度在改革中不斷完善，先后經(jīng)歷新中國成立初期的城市土地公有制與私有制并存的混合所有制度、城市土地?zé)o償劃撥制度和城市土地有償使用制度。改革開放初期正是城市土地?zé)o償劃撥制度向城市土地有償使用制度轉(zhuǎn)變的時(shí)期。

新中國成立后，國家針對舊中國所實(shí)行的土地私有制度，將原本由官僚資產(chǎn)階級、封建地主、民族工商業(yè)者、個(gè)體勞動者和外國人占有的城市土地按照不同性質(zhì)的所有權(quán)形式，分對象、分階段逐漸實(shí)現(xiàn)城市土地國家所有制。首先，各城市政府接管國民黨政府所有的城市土地;沒收帝國主義在華資產(chǎn)和官僚資產(chǎn)階級所有的大批城市地產(chǎn);承認(rèn)民族工商業(yè)者、個(gè)體勞動者和城市居民所有的私有土地。形成了公有制與私有制并存的混合所有制。

而隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，從1954年左右開始，城市土地?zé)o償劃撥制度逐步發(fā)展并成為當(dāng)時(shí)的城市土地制度。1956年1月，中共中央書記處《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及社會主義改造的意見》明確提到私人占有的地產(chǎn)一律收歸國家，包括城市空地、街基地。該規(guī)定一定程度上實(shí)現(xiàn)了城市土地全面地國有化，同時(shí)還確定了地方政府劃撥給使用者相關(guān)的城市國有土地，不再需要繳納租金。同時(shí)土地使用權(quán)不能在土地使用者之間流轉(zhuǎn)。至此，無償、無流動、無期限的城市土地?zé)o償劃撥制度開始并在之后的30年內(nèi)在全國得以實(shí)施。

隨著社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，無償或撥的城市土地制度也愈發(fā)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。直至1988年，《中國人民共和國憲法修正案》支出，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。相應(yīng)的，原《土地管理法》修改為“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”。這標(biāo)志著城市土地制度改革的全面啟動，也就是說，從1988年開始，中國城市土地制度實(shí)現(xiàn)了從無償劃撥到有償使用的突破，雖然較其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體制改革在時(shí)間上稍顯落后，但改革總體適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)形勢。

二、改革開放初期中國城市土地制度的轉(zhuǎn)變歷程

公私并存的混合城市土地所有制度和無償劃撥制度的實(shí)施在我國社會主義革命和社會主義建設(shè)過程中對于鞏固新生的紅色政權(quán)，抗擊國內(nèi)外階級敵人的進(jìn)攻，以及對生產(chǎn)資料所有制的社會改造，開展大規(guī)模的社會主義建設(shè)，維持城市社會經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定等都起到了非常重要的作用。尤其是城市土地?zé)o償劃撥制度，與其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體制改革一樣是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，土地資源的配置完全依照其他資源都依靠行政指令性計(jì)劃和實(shí)物指標(biāo)的規(guī)定而進(jìn)行，符合當(dāng)時(shí)高度集中和統(tǒng)一的體制背景。

但其弊端也是非常突出的。由于無償使用導(dǎo)致城市土地在實(shí)際上是無價(jià)品，行政劃撥和禁止交易的方式導(dǎo)致土地的所有權(quán)和使用權(quán)未能被分開對待，致使土地多報(bào)少用、早占遲用、占而不用的情況屢禁不止，造成土地資源的巨大浪費(fèi)和低效利用。而到了70年代末80年代初，其他經(jīng)濟(jì)體制勢如破竹般的改革更是令傳統(tǒng)的城市土地制度難以適應(yīng)改革開放的要求。例如在商品經(jīng)濟(jì)條件下城市土地?zé)o償劃撥制度會破壞城市土地收益的公平分配原則。具體表現(xiàn)為商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會打破統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，企業(yè)只能依靠商品經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。因而企業(yè)占地的多少和好壞，對企業(yè)的利益產(chǎn)生直接的影響。而由于城市土地制度的無償使用特點(diǎn)，并不能在土地這一重要生產(chǎn)要素方面為企業(yè)創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境。

事實(shí)證明，傳統(tǒng)的城市土地制度一定程度上阻礙了社會主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而社會主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為傳統(tǒng)的城市土地制度帶來了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)與良好的機(jī)遇，改革已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢。因此，城市土地制度改革在改革開放初期先后經(jīng)歷醞釀和探索階段與立法和推廣階段，實(shí)現(xiàn)從無償劃撥制度到有償使用制度的轉(zhuǎn)變。

（一）醞釀和探索階段

城市土地制度改革的最早探索可追溯到1979年，我國用“場地使用權(quán)”向中外合資企業(yè)收取場地使用費(fèi)，土地使用權(quán)可作為合資企業(yè)的中方合營者的投資股本。隨后，國務(wù)院于1980年7月頒布《關(guān)于中外合營企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》規(guī)定中外合營企業(yè)用地應(yīng)計(jì)收場地使用費(fèi)。征收場地使用費(fèi)一方面解決了中外合資企業(yè)的用地難題，另一方面鞏固了國家作為土地所有者的地位，并為非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的城市土地制度改革提供有力的參考。一些改革前沿地區(qū)開始不斷醞釀和探索土地有償使用收費(fèi)制度的試點(diǎn)工作。1982年深圳特區(qū)實(shí)行不同城市土地等級收取不同的使用費(fèi);兩年后遼寧撫順市作為試點(diǎn)，把城市土地分為四個(gè)等級，開展征收土地使用費(fèi)工作;以及廣州市也開始對部分土地征收土地使用費(fèi)?？梢钥闯?，改革的關(guān)鍵是分類土地的所有權(quán)和使用權(quán)，在保證國家擁有土地所有權(quán)的情況下，將無限無償使用土地變更成為有限有償使用，保證城市土地依照商品屬性進(jìn)入市場。

土地使用收費(fèi)進(jìn)行之后，土地有償出讓和轉(zhuǎn)讓也開始在經(jīng)濟(jì)特區(qū)醞釀和探索。國務(wù)院于1987年4月提出土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓。9月，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)協(xié)議出讓了一塊超過5000平方米的土地給方式出給中航進(jìn)出口公司深圳工貿(mào)中心，使用期限為50年。國有土地使用改革的序幕由此拉開，城市土地制度實(shí)質(zhì)性改革也由此展開。同年11月國務(wù)院批準(zhǔn)了國家土地管理局等部門的報(bào)告，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)。各地區(qū)因地制宜設(shè)立試點(diǎn)，是制度改革醞釀和探索階段的顯著性成果，也是這一過程中最為積極主動但又是困難重重的一步。試點(diǎn)工作的順利與否決定城市土地制度改革的成敗，它要求各項(xiàng)措施之間相互配套，協(xié)調(diào)進(jìn)行，是推進(jìn)整個(gè)城市土地制度改革的具體步驟和作法的縮影。

（二）立法和推廣階段

在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，相應(yīng)的辦法、規(guī)定和條例等法規(guī)紛紛在各試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)，利用一定的法律約束力規(guī)范城市土地改革中土地有償使用、出讓和轉(zhuǎn)讓等的相關(guān)事宜。地方上對城市土地制度改革的法制化探索，推動全國性改革進(jìn)入立法和推廣階段。

首先，上海市于1987年11月在《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》中規(guī)定了城市土地使用權(quán)出讓的條件、程序、方式和土地出讓金的收繳標(biāo)準(zhǔn)。隨后，廣東省于12月在《深圳特區(qū)土地管理?xiàng)l例》中規(guī)定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地有償出讓的相關(guān)內(nèi)容。再后，天津、廈門等地也通過相關(guān)政策規(guī)定。這些法規(guī)不僅確保了本地區(qū)內(nèi)改革試點(diǎn)的有序進(jìn)行，更為全國性法規(guī)的出臺和城市土地制度改革的全國性推廣提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。1988年4月，第七屆全國人大第一次會議修改了1982年《憲法》的有關(guān)條款，把“土地不得出租”改為“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。12月《土地管理法》的修改議案得以通過，新的規(guī)定是“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”。這意味著土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，國家在保留土地所有權(quán)的前提下，通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定的價(jià)格、年期及用途出讓給使用者，出讓后的土地可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。這是中國城市土地制度根本性的改革，創(chuàng)立了以市場手段配置土地的新制度，從此無償劃撥的城市土地制度退出歷史舞臺。同年房地產(chǎn)交易所在全國各大城市建立，房地產(chǎn)信貸部也成為多個(gè)銀行的新興部門。1990年5月，國務(wù)院通過《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》等相關(guān)文件，允許外商進(jìn)入大陸房地產(chǎn)市場，并對土地使用權(quán)交易方式作了明確規(guī)定，包括出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止、劃撥等等。這不僅是城市土地制度改革的成果，更彰顯我國對內(nèi)改革和對外開放事業(yè)是相輔相成的，證明改革開放這一基本國策的正確性。

從地方性法規(guī)到《憲法》再到《土地管理法》再到《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《土地增值稅暫行條例》等具體性法規(guī)的頒布和實(shí)施，是中國的土地市場走上法制化軌道的里程碑，城市土地制度改革工作有法可依后實(shí)現(xiàn)全面推廣。

三、城市土地制度改革啟示

（一）我國城市土地制度“螺旋式”改革

從改革開放初期我國城市土地制度的轉(zhuǎn)變歷程可知改革不是一蹴而就的，在經(jīng)歷了醞釀和探索、試點(diǎn)和推廣階段后憑借改革試點(diǎn)的成功和地方性改革的推動等“破法改革”舉措才達(dá)到改革的全面化并實(shí)現(xiàn)制度的轉(zhuǎn)變。社會主義經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展為城市土地制度改革提供方向，因而土地制度的改革目標(biāo)是與社會主義經(jīng)濟(jì)體制相契合。

（二）土地管理的組織系統(tǒng)是確保城市土地制度實(shí)施的前提

城市土地制度改革是社會主義經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)，必須確保能夠擁有如立法機(jī)構(gòu)、規(guī)劃機(jī)構(gòu)、組織和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等組織系統(tǒng)，保證其穩(wěn)定運(yùn)營，在城市土地管理工作中長期發(fā)揮作用，發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)制度缺陷，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用和土地收益的合理分配。

（三）利益分配問題是城市土地制度改革的核心

雖然在改革進(jìn)程中會出現(xiàn)既得利益者對利益優(yōu)勢的競爭，造成有形或是無形的沖突而滯緩改革的進(jìn)行，但城市土地制度的改革一定程度上而言是對舊制度下的利益分配不均問題的調(diào)整，重新建立公平合理的“人、地、權(quán)”關(guān)系。充分利用健全的價(jià)格體系、法律體系、收益分配體系和中介服務(wù)體系，分別形成土地使用權(quán)價(jià)格的市場機(jī)制、規(guī)范有序的市場行為、激勵(lì)約束同在的利益關(guān)系以及暢通的委托代理關(guān)系是城市土地制度改革成功的關(guān)鍵。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧周來.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，還是社會經(jīng)濟(jì)學(xué)？——兼談中國新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)未來的發(fā)展[J].管理世界，2009（3）：159-165.