智利模式：制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)騰飛

蘆思姮

[關(guān)鍵詞]智利模式 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué) 中等收入陷阱

拉美翹楚：智利經(jīng)濟(jì)奇跡及其發(fā)展模式選擇

拉丁美洲，作為世界銀行明確界定的“中等收入陷阱”典型地區(qū)，[1]在長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的歷史沿革中，其發(fā)展路徑彰顯了若干共性，這尤其反映在拉美各國(guó)均不同程度地陷入了“資源詛咒”的困境。盡管早在20世紀(jì)中葉拉美國(guó)家便開啟了現(xiàn)代化進(jìn)程，但地區(qū)豐裕的自然資源并未能對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的物質(zhì)支撐，反而使這些國(guó)家的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)趨于單一化，發(fā)展長(zhǎng)期陷入停擺或衰退。

然而，在拉美地區(qū)普遍陷于發(fā)展困境的大背景下，出現(xiàn)了一個(gè)特例——智利。智利的國(guó)土面積約75.6萬平方公里，全國(guó)總?cè)丝诓蛔?800萬，從這兩項(xiàng)指標(biāo)來看，智利并不占優(yōu)，但卻構(gòu)建了拉美最為穩(wěn)健而完善的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系，并在2010年被納入具有“富國(guó)俱樂部”之稱的經(jīng)合組織（OECD），成為拉美地區(qū)除墨西哥以外唯一的成員國(guó)。國(guó)際社會(huì)將智利在自身現(xiàn)代化進(jìn)程中所形成的成功經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展理念譽(yù)為“智利模式”。在這一發(fā)展模式下，智利成功實(shí)現(xiàn)了對(duì)所謂“中等收入陷阱”的跨越。如圖所示，早在1960年代，智利與整個(gè)拉美的人均GDP均已超過3000美元，但此后30年間，智利的人均GDP并未與拉美國(guó)家平均水平拉開距離，甚至在七八十年代明顯落后于地區(qū)水平。然而，自20世紀(jì)90年代起，隨著外向型改革的全面鋪開，智利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了騰飛，且在人均收入超過10000美元后依然持續(xù)保持穩(wěn)健增長(zhǎng)。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，到2017年這一數(shù)字已超過15000美元，遠(yuǎn)超其他拉美國(guó)家。

從歷史變遷來看，自20世紀(jì)60年代起，智利業(yè)已運(yùn)行30年的內(nèi)向型進(jìn)口替代工業(yè)化模式開始暴露出諸多弊端與局限性。鑒于此，1973年皮諾切特上臺(tái)，開啟了長(zhǎng)達(dá)17年的軍政府統(tǒng)治，同時(shí)全面鋪開經(jīng)濟(jì)改革，轉(zhuǎn)向新自由主義發(fā)展模式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)行私有化，開放市場(chǎng)，拓展自由貿(mào)易。在80年代初整個(gè)拉美的債務(wù)危機(jī)沖擊下，智利曾發(fā)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，但是軍政府仍然堅(jiān)持外向化的改革理念與方向不動(dòng)搖。自80年代末起，智利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)終于度過了深度改革的“陣痛期”，基本面趨于平穩(wěn)。1990年是鐫刻在智利歷史上的一頁(yè)，這一年軍政府“還政于民”，開啟了民主化進(jìn)程;同樣自這一年起，智利駛?cè)敫咚侔l(fā)展軌道。此后歷屆文人政府鑒于對(duì)國(guó)家踐行外向型發(fā)展模式必要性的充分認(rèn)識(shí)，不僅未顛覆軍政府時(shí)期的經(jīng)濟(jì)改革，反而有效保障了這一進(jìn)程的連續(xù)性，并輔以若干社會(huì)層面的政策調(diào)整，旨在構(gòu)建更為穩(wěn)健高效的發(fā)展體系。

一國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)需要高效健全的制度作為支撐，完善的制度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間是相輔相成、相互促進(jìn)的。鑒于此，本文從制度視角出發(fā)，探求導(dǎo)致拉美各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均的根源。拉美作為世界上自然資源最為豐裕的地區(qū)之一，其初級(jí)產(chǎn)品部門對(duì)該地區(qū)GDP與人口規(guī)模的貢獻(xiàn)率具有壓倒性地位。[2]然而，資源的發(fā)現(xiàn)與采掘活動(dòng)往往會(huì)對(duì)各國(guó)制度質(zhì)量產(chǎn)生向下拉力。在近半個(gè)世紀(jì)的歷史發(fā)展沿革中，資源經(jīng)濟(jì)的繁榮扭曲了拉美國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)行為體對(duì)生產(chǎn)要素的分配結(jié)構(gòu)，并導(dǎo)致國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程長(zhǎng)期陷入停滯與斷裂。在這個(gè)大背景下，智利作為全球最重要的銅礦產(chǎn)區(qū)與出口國(guó)，卻未陷入同其他拉美資源型國(guó)家一樣的低效發(fā)展軌跡，而是探索出一條成功的“智利模式”，擺脫了資源經(jīng)濟(jì)自身的波動(dòng)性與不確定性。本文認(rèn)為，智利之所以能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛，與該國(guó)建立在資源部門的現(xiàn)代化發(fā)展模式及其衍生的優(yōu)異制度稟賦是密不可分的?？傮w而言，可以從以下三重維度進(jìn)行分析：政策實(shí)施的穩(wěn)健性與可預(yù)期性、制度安排的可持續(xù)性與逆周期性、對(duì)外發(fā)展理念的開放性與多元化。

政策實(shí)施的穩(wěn)健性與可預(yù)期性

拉美各國(guó)在政黨政權(quán)的更迭中，意識(shí)形態(tài)與政策取向普遍缺乏連續(xù)性。面對(duì)政治格局中存在的諸多不確定因素，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人一上臺(tái)便將謀求更廣范圍的選民支持視為第一要?jiǎng)?wù)，往往將資源優(yōu)先投入到那些屬于同一陣營(yíng)且能夠助其穩(wěn)固政權(quán)的利益集團(tuán)身上，而擱置那些有利于國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展的政策。在這種背景下，建立在資源經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的拉美各國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)短視和高度貼現(xiàn)的特征，缺乏對(duì)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看能夠產(chǎn)生規(guī)模報(bào)酬遞增效應(yīng)的生產(chǎn)部門的激勵(lì)。然而，智利是其中的反例。自20世紀(jì)90年代實(shí)現(xiàn)民主化以來，該國(guó)的政治生態(tài)具有很強(qiáng)的穩(wěn)健性，即使左右翼政權(quán)通過選舉發(fā)生更迭，政策分歧也并不明顯，即并不存在拉美政壇傳統(tǒng)的“左轉(zhuǎn)”、“右轉(zhuǎn)”效應(yīng)。在數(shù)屆政府的共同努力下，智利各政治派別在國(guó)家核心發(fā)展問題上的立場(chǎng)逐漸趨同。這無疑增進(jìn)了政府承諾的可信度與政策的包容度，進(jìn)而有助于增進(jìn)投資者對(duì)其政策可持續(xù)性的信任。這一點(diǎn)對(duì)一國(guó)構(gòu)建高效營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)外資吸引力至關(guān)重要。如果投資者對(duì)一國(guó)政策穩(wěn)健性持有負(fù)向預(yù)期，那么任何相關(guān)政策信號(hào)的出現(xiàn)都將對(duì)投資流產(chǎn)生顯著的阻滯效應(yīng)。在拉美地區(qū)，大部分國(guó)家未能形成財(cái)政政策與投資行為的良性互動(dòng)。以資源部門為例，資源開發(fā)企業(yè)普遍缺乏對(duì)各國(guó)政府資源管理體系運(yùn)行質(zhì)量與效率的信任，因此面對(duì)財(cái)稅政策的波動(dòng)，投資者所預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)將更大程度地?cái)U(kuò)張。

這里我們將墨西哥與智利進(jìn)行案例比較，以論證政策的可信度與可預(yù)期性是導(dǎo)致兩國(guó)在財(cái)政目標(biāo)達(dá)成與投資激勵(lì)之間呈現(xiàn)不同結(jié)果的重要原因。墨西哥作為油氣資源生產(chǎn)大國(guó)，在1975年至2008年期間，盡管資源相關(guān)的財(cái)政收入有所增加，投資規(guī)模卻顯著收縮。通過上調(diào)稅率，墨西哥政府得以從本國(guó)國(guó)有油氣公司（PEMEX）中征收更多的收益，但一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的出現(xiàn)，尤其是20世紀(jì)90年代中期金融危機(jī)的爆發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家政局的穩(wěn)定，使墨西哥失去了對(duì)外資的吸引力。[3]由于缺少充足的外資注入，坎佩切灣——PEMEX公司負(fù)責(zé)開發(fā)的最主要的油田——自2006年起盡管正處于資源繁榮周期，產(chǎn)量卻大幅下滑?？梢哉J(rèn)為，墨西哥長(zhǎng)期深陷財(cái)政收入擴(kuò)張與投資提振的兩難抉擇中。

另外，智利則同時(shí)實(shí)現(xiàn)了吸引銅礦采掘部門投資與提高資源財(cái)政收益的雙重目標(biāo)。20世紀(jì)90年代初期，由于智利剛從皮諾切特軍政府獨(dú)裁時(shí)期實(shí)現(xiàn)民主過渡，政治制度與營(yíng)商環(huán)境都充滿不確定性。為了在銅礦部門提振私營(yíng)部門信心，以吸引足夠的投資，智利政府采取了一系列稅收優(yōu)惠措施。事實(shí)證明，這種財(cái)政“折扣”是必要且有效的，一方面，智利國(guó)有銅礦公司（CODELCO）作為政府財(cái)政的主要來源，充分發(fā)揮其財(cái)政收益提取功能，而在勘探開采活動(dòng)上盡量縮減投入;另一方面，私人部門在一段時(shí)間內(nèi)充分享受稅收激勵(lì)，大力擴(kuò)張投資，并提高了資源開發(fā)能力。經(jīng)過近三十年的民主化進(jìn)程，得益于宏觀政治經(jīng)濟(jì)調(diào)控的高效，以及資源管理體系的越發(fā)完善，智利良好的政治信譽(yù)與制度運(yùn)行穩(wěn)健性在國(guó)際投資者中贏得了聲譽(yù)?；诖耍词怪抢谖磥淼馁Y源開采談判中提出更高的財(cái)稅份額，也不會(huì)引起外資的反彈。

制度安排的可持續(xù)性與逆周期性

近半個(gè)世紀(jì)以來，拉美地區(qū)日趨突顯的經(jīng)濟(jì)體系脆弱性嚴(yán)重阻滯了各國(guó)工業(yè)化與現(xiàn)代化步伐，這主要是由于過度傾斜于初級(jí)產(chǎn)品部門的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所致。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，一國(guó)生產(chǎn)性資本的積累以及可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)行，需要政府秉承可持續(xù)發(fā)展理念，充分運(yùn)用公共政策手段，尤其是發(fā)揮調(diào)控工具的逆周期功能，以抵消資源經(jīng)濟(jì)自身的波動(dòng)性。如果一國(guó)傳統(tǒng)上構(gòu)建了完善的政府財(cái)政分配機(jī)制，并審慎地應(yīng)對(duì)大宗商品繁榮帶來的額外收入暴利，那么通常來講，這些國(guó)家便具備了抵御周期性沖擊的能力。從這個(gè)意義上講，主權(quán)財(cái)富基金是一項(xiàng)合理且有效的政策選項(xiàng)。

值得指出的是，這一機(jī)制的有效運(yùn)行不僅需要在實(shí)踐操作層面上經(jīng)驗(yàn)的長(zhǎng)期累積，更需要一個(gè)強(qiáng)大的政府角色作為支撐，因?yàn)樵谫Y源周期中，尤其是價(jià)格上行期間，做出大規(guī)模儲(chǔ)蓄的決策在政治上頗具挑戰(zhàn)性，政府需要頂住來自各方的壓力，嚴(yán)格按照規(guī)定確保特定份額收益的存入。在這一方面，拉美各國(guó)政府普遍缺乏足夠的能力與激勵(lì)，以保障財(cái)富的可持續(xù)性積累。在經(jīng)濟(jì)繁榮期間，原本缺乏可信度的各國(guó)政府面臨更大程度的現(xiàn)期支出壓力，因此往往不得已放棄穩(wěn)定基金或可持續(xù)性財(cái)政規(guī)則，這導(dǎo)致國(guó)家的逆周期性制度安排名存實(shí)亡。

自20世紀(jì)70年代起，一些拉美國(guó)家在工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程中，嘗試性地建立了穩(wěn)定基金或有意識(shí)施行了一些逆周期措施，以期緩解國(guó)際大宗商品的價(jià)格波動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)后，各國(guó)正式構(gòu)建了基于自然資源收益的主權(quán)財(cái)富基金機(jī)制，旨在通過制度化運(yùn)作將一部分資源收益節(jié)省儲(chǔ)存，并將其投向改善基礎(chǔ)設(shè)施、特定教育和培訓(xùn)計(jì)劃、技術(shù)能力創(chuàng)新等領(lǐng)域。然而，不可否認(rèn)的是，這種具有逆周期功能的財(cái)政安排在拉美地區(qū)仍然稀缺。在主權(quán)財(cái)富基金研究所統(tǒng)計(jì)的全球70項(xiàng)基金中，拉美地區(qū)僅占8席，而智利占據(jù)其中的四分之一。盡管拉美不少國(guó)家設(shè)立了相似的收入平滑機(jī)制，但只有智利與特立尼達(dá)和多巴哥兩國(guó)對(duì)這些資金的利用擁有長(zhǎng)期規(guī)劃;[4]此外，根據(jù)收入觀察研究所的觀點(diǎn)，地區(qū)范圍內(nèi)，只有智利的穩(wěn)定基金機(jī)制在切實(shí)發(fā)揮作用，其余國(guó)家的相關(guān)機(jī)制并未有效履行職能。[5]

近十余年來，智利實(shí)施結(jié)構(gòu)性平衡財(cái)政規(guī)則，以期將周期性經(jīng)濟(jì)波動(dòng)下的財(cái)政支出水平與銅價(jià)波動(dòng)的負(fù)面溢出隔離開。對(duì)此，國(guó)家銅礦部門收益管理體系具有高度透明性，且政府對(duì)逆周期財(cái)政工具的功能與定位進(jìn)行了明確的規(guī)定。舉例來講，該國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定基金的創(chuàng)設(shè)旨在進(jìn)一步彌補(bǔ)增長(zhǎng)下行或銅價(jià)低迷時(shí)期的財(cái)政缺口。這一制度安排的收支情況帶有明顯的逆周期特征，截至2017年底，收入共計(jì)約218億美元，分別積累于在銅價(jià)處于“超級(jí)周期”的2007年至2008年，以及全球金融危機(jī)和歐債余波后國(guó)際大宗商品價(jià)格企穩(wěn)回升的2010年、2012年與2013年;支出總計(jì)109億美元，主要為應(yīng)對(duì)2009年的全球經(jīng)濟(jì)沖擊，以及2014年以來國(guó)際銅價(jià)進(jìn)入下行周期時(shí)，為陷入低迷的國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)注入激勵(lì)。[6]尤其是2009年，在抵御全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的攻堅(jiān)期，智利政府做出決斷，將此前兩年所積累資金總額的一半用于救市計(jì)劃，這一舉措不僅使主權(quán)財(cái)富基金機(jī)制有效發(fā)揮了社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器作用，亦標(biāo)志著智利政府以結(jié)構(gòu)性平衡為目標(biāo)的逆周期經(jīng)濟(jì)管理制度走向成熟。

對(duì)外發(fā)展理念的開放性與多元化

對(duì)外政策的選擇是智利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的一個(gè)重要制度要素。近三十年來，鑒于與亞洲隔海相望的特殊地理區(qū)位特征，向亞太地區(qū)傾斜是智利政府一貫堅(jiān)持的經(jīng)貿(mào)政策基本立場(chǎng)。具體而言，作為全球多邊自由貿(mào)易規(guī)制的積極倡導(dǎo)者與踐行者，多年來，該國(guó)一直尋求向亞太國(guó)家敞開大門，拓展對(duì)外貿(mào)易關(guān)系多元化發(fā)展，尤其是深化同中國(guó)的關(guān)系。這種傾向在其對(duì)一系列環(huán)太平洋區(qū)域、次區(qū)域合作與一體化組織的正向立場(chǎng)中有所彰顯，如亞太經(jīng)合組織（APEC）、跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）、拉美太平洋聯(lián)盟等。

可以認(rèn)為，智利一向奉行的自由開放理念，與拉美很多國(guó)家以高關(guān)稅與貿(mào)易保護(hù)主義為特征的內(nèi)向型發(fā)展模式不相符，然而，這種外向化偏好恰恰順應(yīng)了近年來國(guó)際經(jīng)貿(mào)格局的變化趨勢(shì)：一是以WTO為代表的全球多邊貿(mào)易規(guī)制能力逐步下降，自由貿(mào)易協(xié)定在全球范圍內(nèi)大規(guī)模盛行;二是在當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心從大西洋轉(zhuǎn)向太平洋的大背景下，尤其是2009年全球金融危機(jī)以后，包括中國(guó)在內(nèi)的多個(gè)亞太新興經(jīng)濟(jì)體成為全球發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)?；谏鲜鰞牲c(diǎn)，智利以更加務(wù)實(shí)而開放的政策立場(chǎng)，通過簽署雙邊自貿(mào)協(xié)定，積極拓展與亞太國(guó)家尤其是新興市場(chǎng)的關(guān)系，力圖推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展。[7]

作為世界經(jīng)濟(jì)自由度最高的國(guó)家與簽署自貿(mào)協(xié)定數(shù)量最多的國(guó)家之一，一方面，智利政府深知亞太國(guó)家人口眾多，市場(chǎng)廣闊，對(duì)原材料尤其銅礦的需求潛力巨大，雙邊貿(mào)易呈現(xiàn)高度互補(bǔ)性。因此，多年來，一直致力于同亞洲各國(guó)進(jìn)行自貿(mào)協(xié)定談判，截至2018年底，與智利簽署自貿(mào)協(xié)定的亞太國(guó)家與地區(qū)已逾十個(gè)，尤其值得指出的是，智利是第一個(gè)與我國(guó)簽署并更新自貿(mào)協(xié)定的拉美國(guó)家;另一方面，多年來，智利一直希望能夠在亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中發(fā)揮更大作用，并將其自身定位為“亞太與拉美的紐帶”，尤其為亞洲國(guó)家與面向大西洋的南美洲國(guó)家搭建橋梁。在與亞太國(guó)家拓展聯(lián)系方面，智利進(jìn)行了大量的實(shí)踐與嘗試，已成為拉美國(guó)家中處理亞洲事務(wù)經(jīng)驗(yàn)最豐富的國(guó)家之一。

應(yīng)當(dāng)指出，智利這種對(duì)外政策取向不僅能夠使其通過降低對(duì)傳統(tǒng)目的地——?dú)W美市場(chǎng)的經(jīng)貿(mào)依賴度，增強(qiáng)本國(guó)自身經(jīng)濟(jì)體系抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的能力，而且可以充分利用新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展紅利，為本國(guó)獲得新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)提供動(dòng)力。

智利對(duì)外政策設(shè)計(jì)的自由開放性亦體現(xiàn)在對(duì)外國(guó)資本投資的包容度上。眾所周知，該國(guó)在經(jīng)濟(jì)自由度、營(yíng)商環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體系廉潔度等投資環(huán)境指標(biāo)中均位居拉美榜首，甚至在全球排名中名列前茅，這體現(xiàn)在該國(guó)對(duì)外資實(shí)行國(guó)民待遇，所有外資一旦合法進(jìn)入智利便與其國(guó)內(nèi)企業(yè)享受完全相同的待遇。此外，為鼓勵(lì)科技研發(fā)和新能源項(xiàng)目開發(fā)，智利政府出臺(tái)了一系列稅收優(yōu)惠和資金支持措施。這些制度條件無疑能夠提高跨國(guó)企業(yè)對(duì)該國(guó)投資的回報(bào)預(yù)期。

啟思與展望

經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的歷史沿革，智利政府成功探索出一條立足本國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代化發(fā)展模式，非但沒有像其他拉美國(guó)家那樣落入“增長(zhǎng)陷阱”，反而創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)奇跡，成功邁入了高收入水平國(guó)家行列。從制度歸因來看，享譽(yù)世界的“智利模式”主要得益于三個(gè)層次的稟賦特征：政策實(shí)施的穩(wěn)健性與可預(yù)期性、制度安排的可持續(xù)性與逆周期性、對(duì)外發(fā)展理念的開放性與多元化。更深層次而言，該國(guó)之所以能夠構(gòu)建其他域內(nèi)國(guó)家所無力實(shí)現(xiàn)的高效規(guī)制體系，與其健全的國(guó)家治理能力及相匹配的價(jià)值取向密不可分。

其一，從國(guó)家治理能力來看，根據(jù)拉美開發(fā)銀行的界定，[8]在民主社會(huì)中，國(guó)家能力尤為反映在獲得勝選者是否能夠履行對(duì)選民的承諾，以及民眾是否能夠訴諸于問責(zé)機(jī)制保障自身權(quán)益。為了度量這些概念，筆者根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)，[9]對(duì)各國(guó)在政府跨期可信度與政治包容性層面的績(jī)效進(jìn)行了比較分析。研究表明，智利在上述兩項(xiàng)指標(biāo)中皆表現(xiàn)突出。就前者而言，智利民眾普遍對(duì)其政府具有推動(dòng)政治共識(shí)與協(xié)議的制度能力形成了正向預(yù)期。值得指出的是，對(duì)于資源豐裕型國(guó)家來說，在周期性因素影響下，短期巨額資源收益的涌入將產(chǎn)生極大的吸引力，誘使國(guó)家政府或政治精英為謀取私利，訴諸于失信行為，如撕毀已與資源開發(fā)商達(dá)成的財(cái)富分配協(xié)議，這種單邊強(qiáng)制性行為在拉美地區(qū)屢見不鮮。然而，智利政府卻能夠在相關(guān)政策制定過程中促成利益攸關(guān)者之間達(dá)成協(xié)議，并隨著時(shí)間推移嚴(yán)格按照契約規(guī)范執(zhí)行。

就后者來講，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政治包容性體現(xiàn)在社會(huì)將主權(quán)讓渡給國(guó)家，以換取公共物品的行為，以及在這一過程中，國(guó)家與社會(huì)通過契約所達(dá)成的關(guān)系性上。[10]從這個(gè)意義上來講，制定的政策包容性越強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)公共計(jì)劃的重視程度就越高。就智利而言，政府能夠有效發(fā)揮作為全體公民代理人的角色，與此同時(shí)，諸如立法、司法機(jī)構(gòu)，以及公民社會(huì)等問責(zé)機(jī)構(gòu)亦能夠充分履行職能，對(duì)政府兌現(xiàn)承諾及行使權(quán)力方面產(chǎn)生制衡、監(jiān)督、約束作用。

可以認(rèn)為，智利國(guó)家政治生態(tài)結(jié)構(gòu)民主機(jī)制制度化程度較高，形成了以增進(jìn)集體福利為核心的選舉競(jìng)爭(zhēng)，且國(guó)家對(duì)于橫向與縱向問責(zé)制的功能履行具有較為完善的制度保障。這種兼顧公平與效率的國(guó)家治理體系，保障了該國(guó)以穩(wěn)健性、逆周期性和多元開放性為基本特征的政策制定與實(shí)施，這不僅優(yōu)化了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷的可預(yù)測(cè)性，亦成功規(guī)避了資源經(jīng)濟(jì)高波動(dòng)性所造成的擾動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

其二，從價(jià)值取向視角出發(fā)，智利之所以能夠形成對(duì)經(jīng)濟(jì)具有正向作用的高效制度體系，除了國(guó)家治理能力的完善以外，價(jià)值取向要素同樣不容小覷，尤其是對(duì)共識(shí)意識(shí)的培養(yǎng)。我們知道，很多國(guó)家成功擺脫“中等收入陷阱”的案例充分證明了政策框架的有效實(shí)施往往基于全社會(huì)對(duì)一攬子旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)計(jì)劃達(dá)成了共識(shí)，如對(duì)內(nèi)生性生產(chǎn)能力構(gòu)建、對(duì)資源收益的逆周期利用、提高對(duì)技術(shù)創(chuàng)新投資等。然而，拉美地區(qū)，尤其是資源豐裕型國(guó)家，恰恰缺乏理性利用公共財(cái)政的社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而無法保障這些資源收益管理與再投入的連續(xù)性和有效性。

在這一背景下，智利在建設(shè)面向發(fā)展的制度文化層面上“一枝獨(dú)秀”。一方面，如上所述，該國(guó)在地區(qū)范圍內(nèi)，憑借主權(quán)財(cái)富基金的高效運(yùn)行，在資源財(cái)政管理上成為拉美國(guó)家的典范。追根溯源，智利政府之所以能夠?qū)崿F(xiàn)資源收益的穩(wěn)步積累，而未如同其他國(guó)家一樣，屈從于政治壓力，訴諸于現(xiàn)期消費(fèi)，很大程度上是基于全社會(huì)就政府審慎使用礦產(chǎn)收益的方式，以及構(gòu)建儲(chǔ)蓄/投資長(zhǎng)效機(jī)制的必要性達(dá)成了廣泛的共識(shí)。應(yīng)當(dāng)指出，這種制度稟賦對(duì)企業(yè)與個(gè)人的尋租腐敗意圖形成了有效遏制，從而提高了該國(guó)銅礦部門收益管理體系的透明度。根據(jù)全球治理指數(shù)的顯示結(jié)果，在拉美官僚制度質(zhì)量普遍被腐蝕的大背景下，智利高質(zhì)量的監(jiān)管體系使其幸免淪為私營(yíng)企業(yè)集中尋利的對(duì)象。[11]

另一方面，新制度學(xué)派指出，制度變遷過程往往具有“惰性”，只有當(dāng)預(yù)期收益高于實(shí)施成本時(shí)，才可實(shí)現(xiàn)。[12]資源經(jīng)濟(jì)本身固有的特征容易加劇資源支出的短視性。智利各屆政府順應(yīng)改革訴求，制定了適合本國(guó)國(guó)情的社會(huì)經(jīng)濟(jì)措施，向全社會(huì)展現(xiàn)了其外向型經(jīng)濟(jì)模式對(duì)國(guó)家所產(chǎn)生的巨大發(fā)展紅利。在這一趨勢(shì)下，各項(xiàng)改革成效開始顯現(xiàn)，并逐步釋放了正外部性，尤其提振了人們對(duì)政府績(jī)效的信心，使人們對(duì)政府政策選擇能夠產(chǎn)生的潛在收益形成正向預(yù)期。這種價(jià)值取向改善了社會(huì)成本-收益結(jié)構(gòu)，最終促成全社會(huì)形成了從面向個(gè)人利益的腐敗文化向基于國(guó)家發(fā)展利益的共識(shí)意識(shí)轉(zhuǎn)變的變遷軌跡。

就中長(zhǎng)期而言，智利政府對(duì)未來發(fā)展方向進(jìn)行了契合實(shí)際的規(guī)劃，堅(jiān)持立足資源部門的比較優(yōu)勢(shì)，通過構(gòu)建更為完善均衡的制度結(jié)構(gòu)，深化以生產(chǎn)專業(yè)化與對(duì)外關(guān)系多元化為基點(diǎn)的外向型發(fā)展方針。智利目前已在兩個(gè)方面展開了有益的政策調(diào)整，以期使國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展與全球經(jīng)貿(mào)結(jié)構(gòu)的變遷緊密結(jié)合起來。

其一，眾所周知，我國(guó)是智利最大的貿(mào)易伙伴及最重要的銅礦出口國(guó)。近年來，在“新常態(tài)”背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)使貿(mào)易需求偏好發(fā)生轉(zhuǎn)變。順應(yīng)這一趨勢(shì)，智利政府致力于適時(shí)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高初級(jí)產(chǎn)品附加值與價(jià)值鏈的優(yōu)化升級(jí)，這不僅有助于滿足我國(guó)民眾在結(jié)構(gòu)調(diào)整中新的需求偏好，更能夠增強(qiáng)智利本國(guó)自身經(jīng)濟(jì)體系應(yīng)對(duì)外部不確定性的能力。

其二，2019年對(duì)于智利是具有重要意義的一年，這是因?yàn)樵搰?guó)即將成為APEC峰會(huì)與全球氣候大會(huì)的主辦方。智方對(duì)這兩項(xiàng)盛事抱有殷切期待，力圖以此統(tǒng)一各方立場(chǎng)，切實(shí)促成這些多邊治理機(jī)制取得成效。盡管當(dāng)前存在一定的外部施壓與擾動(dòng)因素，尤其來自美國(guó)方面，但應(yīng)當(dāng)明確，智利政府捍衛(wèi)自由貿(mào)易、反對(duì)保護(hù)主義、構(gòu)建多邊貿(mào)易體系的基本立場(chǎng)不會(huì)改變。歷史上，正是得益于這種開放性的全球化條件，智利才實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)騰飛;未來，智利亦將繼續(xù)利用這種利好因素為國(guó)家拓展更廣闊的出口市場(chǎng)與對(duì)外關(guān)系，并進(jìn)一步探索新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所）

注釋：

[1] Indermit S. Gill， Homi Kharas and Deepak Bhattasali， An East Asian Renaissance： Ideas for Economic Growth， World Bank Publications， May 2007， pp. 1～28.

[2] Emily Sinnott， John Nash and Augusto de la Torre， Los recursos naturales en América Latina y el Caribe ?Más allá de bonanzas y crisis？ Banco Mundial， agosto de 2010， pp. 5～6.

[3] Alberto Diaz-Cayeros， “Political Economy Analysis of Averting the Resource Curse： Mexico Case Study”， Paper from the conference “Myths and Realities of Commodity Dependence”， World Bank， Washington， DC， September 16～17， 2009.

[4] Cepal， Pactos para la igualdad Hacia un futuro sostenible， Trigésimo quinto período de sesiones de la CEPAL， 5 a 9 de mayo de 2014， p. 297.

[5] Claudia Viale y Edgardo Cruzado， “La Distribución de la Renta de las Industrias Extractivas a los Gobiernos Subnacionales en América Latina”， Revenue Watch， Agosto 2012， pp. 14～16.

[6] Ministerio de Hacienda de Chile， Informe Anual Fondos Soberanos 2017， Santiago de Chile， Biblioteca del Congreso Nacional， 2018， p. 27.

[7] 蘆思姮：《拉美成員國(guó)對(duì)TPP機(jī)制的利益考量——基于區(qū)域內(nèi)貿(mào)易視角的解讀》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第9期。

[8] CAF， Un Estado más efectivo Capacidades para el dise?o， la implementación y el aprendizaje de políticas públicas， informe de Corporación Andina de Fomento， Bogotá， Colombia， 2015.

[9] 參見世界銀行全球治理指數(shù)（World Governance Indicators）2017年數(shù)據(jù)庫(kù)。

[10] Naazneen H. Barma， Kai Kaiser，Tuan Minh Le and Lorena Vi?uela， Rents to Riches？ The Political Economy of Natural Resource–Led Development， World Bank， Washington DC， 2012， pp. 54～56.

[11] John Mukum Mbaku， “Corruption and Rent Seeking”， in The Political Dimension of Economic Growth， S. Borner and M. Paldam eds.， London： Macmillan/St. Martins Press， 1998.

[12] Douglass C. North， Institutions， Institutional Change and Economic Performance， Cambridge University Press， 1990， pp. 84～85.