高等教育收費之本質的新制度經濟學分析

張云霞

[摘 要] 從新制度經濟學的安排、作用、交易成本、委托代理出發(fā)，研究高等教育收費的本質，應將高等教育收費視為一種趨于促進高等教育發(fā)展、提高高等教育資源配置效率的制度安排和一種趨于導致高等教育服務交易成本節(jié)約的制度安排。而且，應將高等教育收費理解為趨于導致高等教育服務有效產出的制度安排和一種有效制度設計，于此方能充分表明，高等教育收費是一種合理性制度。

[關鍵詞] 高等教育收費；新制度經濟學；交易成本；委托代理；教育資源配置

[中圖分類號] G647.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）12-0111-05

高等教育收費在本質上是一種高等教育財政制度，或者說，是一種高等教育財政制度性收費。要科學地實施高等教育收費，就必須準確把握高等教育收費的本質。制度通常是指一定社會或組織中人們遵循的一套行為規(guī)則。在現(xiàn)代社會，高等教育財政是一個國家或地區(qū)的政府為滿足一定公共高等教育需要而進行的公共理財活動，這種理財活動實質上是對公共高等教育經費及其稅負所進行的分配。公共高等教育經費來自稅收，無論是否以公共高等教育需要的名義進行征稅，公共高等教育經費總是以稅負的形式分攤給納稅人。政府通過稅收形成財政收入，再通過財政分配形成公共高等教育經費。一般而論，當這種經費足以維持一定規(guī)模的高等教育正常運行時，高等教育免費就勢在必行；反之，當這種經費不足以維持一定規(guī)模的高等教育正常運行時，高等教育收費就勢在必行。

1.從制度安排意義上研究高等教育收費的本質，體現(xiàn)了馬克思主義經濟學把生產關系及其總和作為構建社會經濟運行理論體系核心概念的重要思想。馬克思主義經濟學把生產資料所有制作為生產關系的基礎，而如此相類似的新制度經濟學則把制度當作市場有效運行的基礎。新制度經濟學者認為：“我們必須發(fā)展制度理論，因為沒有一個有效率的市場不是處于由市場參與者參與其中的制度結構之中?！盵1] 15在完全競爭均衡狀態(tài)下，高校只能是由市場自動決定的成本補償?shù)谋粍咏邮苷撸蚨叩冉逃召M也只能是在“誰受益誰付費”原則支配下的高等教育成本分擔體系中的組合要素。因此，只有在高等教育服務完全競爭的情形下，約翰斯通的高等教育成本分擔論及其對高等教育收費的解釋才是合理的。

然而，正如新制度經濟學所指出的那樣，在現(xiàn)實世界中，制度是變遷的，產權的明晰界定和執(zhí)行是要付出代價的，競爭是不完全的，交易是要有成本的，企業(yè)也不是生產函數(shù)的代名詞，而是作為價格機制進而作為成本補償機制的替代物與市場一起構成了協(xié)調經濟活動的組織形式。當然，新制度經濟學的研究重點并不在于對完全競爭假設的質疑上。早在1933年被譽為“作為一箱工具而獻給分析經濟學家的”瓊·羅賓遜的《不完全競爭經濟學》的出版，就正式宣告了“斯密傳統(tǒng)”的徹底結束，它的研究重點是在被傳統(tǒng)的新古典經濟學和舊制度經濟學所共同忽視的至關重要的經濟學基本問題，即制度在生產、交換、分配和消費中的基礎地位及其變遷問題，明晰的產權作為市場經濟有效運行的法律基礎問題，交易成本作為組織治理的基本分析單位問題，以及企業(yè)作為市場的替代問題。這些問題作為經濟學的基本問題是重要的，可以說新制度經濟學是圍繞這些重要問題而展開討論的。因此，這里就沒有必要過多地討論這些問題提出的重要性，而在于從制度的作用與變遷、交易成本節(jié)約、產權明晰、委托代理理論和企業(yè)替代市場意義上把握高等教育收費的本質。

2.從制度的作用與變遷意義上把握高等教育收費的本質規(guī)定，關鍵在于把高等教育收費視為一種趨于促進高等教育發(fā)展和提高高等教育資源配置效率的制度安排。新制度經濟學認為，制度是“人為設計出來構建政治的、經濟的和社會的互動關系的約束，由非正式的約束（獎勵、禁忌、習俗、傳統(tǒng)及行為準則）和正式的規(guī)則（憲法、法律、產權）組成”[2]，它可被設計成“人類對付不確定性和增加個人效用的手段”[3] 373，是生產、交換、分配和消費的基礎，從而也是產品和服務成本補償?shù)幕A。制度變遷是制度創(chuàng)新或制度發(fā)展，它包含三層含義：“（1）一種特定組織的行為的變化；（2）這一組織與其環(huán)境之間的相互關系的變化；（3）在一種組織的環(huán)境中支配行為與相互關系的規(guī)則的變化?！盵3] 329制度變遷的動力來自于制度變遷需求與供給的張力，而制度變遷需求的變化由技術變遷所導致，制度變遷供給的變化既由社會科學知識的進步所造成，又由推動經濟發(fā)展的政府行動所導致。而由政府推動的制度變遷可以在一定程度上化解由技術進步引發(fā)的無效率制度變遷的“路徑依賴”?？傊轮贫冉洕鷮W把制度視為市場有序運行的基礎，把制度變遷視為經濟社會發(fā)展政策的核心。因此，從制度的作用與變遷的意義上講，包括高等教育服務成本補償制度在內的現(xiàn)代高校制度，是與高等教育服務市場并行保障高等教育服務市場得以有序運行的基礎，它在不斷變化著，人們?yōu)榱舜龠M高等教育發(fā)展和提高高等教育資源配置效率，總是對不同的高等教育服務成本補償制度變遷作出社會選擇。正因為如此，當今同屬福利國家的美國和法國才會分別出現(xiàn)有限的高等教育收費制度和高等教育免費制度。當今世界上，任何一個國家高等教育服務成本補償或分擔，都是制度及其變遷的產物，從這個意義上講，高等教育收費本質的第一個規(guī)定是趨于促進高等教育發(fā)展和提高高等教育資源配置效率的制度安排。

3.從交易成本節(jié)約意義上把握高等教育收費的本質規(guī)定，關鍵在于把高等教育收費視為一種趨于導致高等教育服務交易成本節(jié)約的制度安排。交易成本經濟學將企業(yè)視為與市場并行的一種治理結構或協(xié)調經濟活動的組織形式，以交易為基本分析單位，強調交易成本——包括交易時所導致的適應不良成本、事后校正不當所導致的討價還價成本、創(chuàng)設與運營成本和實現(xiàn)可信承諾的擔保成本，把研究組織的中心放在爭端避免和處理的機制上，把組織適應環(huán)境視為“比較適應者生存”的自然選擇過程。更為重要的是，交易成本經濟學把制度安排的作用和企業(yè)替代市場的功能放在了對降低交易成本行為的激勵上。作為高等教育收費執(zhí)行者的高校與企業(yè)一樣，都面臨交易成本節(jié)約問題。因此，交易成本節(jié)約意義上的高等教育收費作為一種制度安排，它所要解決的問題不在于是否鼓勵大學生及其家庭去分擔高等教育成本，而在于是否鼓勵那些降低高等教育服務交易成本的辦學和學習行為。從這個意義上講，高等教育收費本質的第二個規(guī)定是趨于導致高等教育服務交易成本節(jié)約的制度安排。

4.從產權明晰意義上把握高等教育收費的本質規(guī)定，關鍵在于將高等教育收費理解為趨于導致高等教育服務有效產出的制度安排。新制度經濟學認為，產權由使用該資產的權利（及此種權利適用的邊界的劃定）、從該資產獲得適當回報的權利、改變該資產的形態(tài)或性質的權利這三要素組成[4]，而有效產出在很大程度上取決于產權界定和執(zhí)行方式。在產權以歸屬明確、邊界清晰的法律方式來加以界定和執(zhí)行的情形下，產權擁有者有權力把占用的資源配置在最有價值的用途上，使得每一種物品或服務均由該物品或服務最低成本的生產者來生產，因而這樣的產權界定和執(zhí)行方式具有趨于有效產出的激勵功能。作為高等教育收費執(zhí)行者的高校要有效提供高等教育服務，也面臨其產權界定和執(zhí)行方式的選擇問題。因此，從產權明晰意義上講，高等教育收費是否和如何執(zhí)行高等教育成本補償或分擔的功能并不重要，而它作為一種產權制度安排是否和如何執(zhí)行那種趨于導致高等教育服務有效產出的激勵功能才是至關重要的。當今世界各國無論是否選擇這種產權制度安排，即無論是否選擇高等教育收費，都是基于特定國情下這種選擇是否趨于導致高等教育服務有效產出的考慮。從這個意義上講，高等教育收費本質的第三個規(guī)定是趨于導致高等教育服務有效產出的制度安排。

5.從委托代理理論意義上把握高等教育收費的本質規(guī)定，關鍵在于把高等教育收費理解為一種有效制度設計。委托代理理論作為新制度經濟學的重要分支，曾被西方制度設計學者譽為“有效率制度設計的基石”[6] 24。委托代理理論以專業(yè)化產生效率和信息不對稱為假設，把從事專業(yè)化生產一方的產品生產者和賣者當做代理人，把從事非專業(yè)化生產一方的產品評價者和買者當做委托人，分析對委托人和代理人都有利的制度安排。委托代理理論認為，代理人擁有更充分的信息，委托人一般無法強迫代理人顯示他們擁有的信息并要求按對委托人有利的方式行事，而要代理人這樣做就必須給予激勵。代理人的行動可當作是為委托人利益所做的努力，但委托人無法觀察到代理人的行為，他只能觀察到這些行為的結果。在其他條件相同的情況下，在偏好上委托人希望代理人多努力以獲得更多的利潤，而代理人努力水平越高，其努力產生的機會成本就越大，因而在偏好上，代理人希望少努力以降低機會成本。盡管偏好不同，但有效的制度設計可以使得委托人與代理人的偏好分歧不會阻礙雙方從合作中獲益，這樣的制度設計要求建立最優(yōu)效率分享規(guī)則及其強制執(zhí)行機制。所謂最優(yōu)效率分享規(guī)則，是指對于任何實現(xiàn)的收益，委托人只分享其中的按比例分成的固定收益，剩余收益只能分配給代理人，從而形成對代理人采取有效行為的激勵，使得代理人的境況趨好而委托人的境況未能變壞，于是帕累托改進得以實現(xiàn)。這就是說“實現(xiàn)有效結果的一個合理方法是采取一項十分簡單的分享規(guī)則——實現(xiàn)利潤的分配作為利潤的函數(shù)，其中委托人獲得固定數(shù)量，剩余的歸代理人。這就激勵代理人采取有效率的行動，因為現(xiàn)在他的偏好與社會偏好相一致”[5] 31-32。這就在無形中提出了由第三方來強制執(zhí)行最佳效率分享規(guī)則的機制——合同法和法院一起構成這樣的機制，且其交易成本遠比市場機制少得多。所以，有效制度設計的第一條原則是“存在對第三方強制執(zhí)行合約的要求，因為這樣會使委托人和代理人雙方都得到好處”[6] 32。在這里，考慮到信息不對稱可能存在的“隱藏行動”和隨機變量對目標收益的影響，委托代理理論又進一步提出了有效制度設計的激勵效率分享規(guī)則及其強制執(zhí)行機制問題。所謂激勵效率分享規(guī)則，是指讓代理人與委托人一起承擔一定風險，以此作為對代理人行為的激勵，從而使得委托人能把由代理人較高努力水平實現(xiàn)的收益與由隨機變量帶來的收益區(qū)別開來，因此它是使得“代理人的努力水平低于社會最優(yōu)水平”的“不固定的分享規(guī)則”[6] 37?？紤]到外部信息和一個代理人與多個委托人或一個委托人與多個代理人進行潛在合謀導致無效率問題，委托代理理論又進一步提出了有效制度設計對代理人行為的有效監(jiān)督規(guī)則及其執(zhí)行機制。考慮到多個代理人的“團隊生產”中存在一個代理人行為會受到其他代理人行為的干擾，以及存在代理人搭乘其他代理人努力便車的現(xiàn)象，委托代理理論又進一步提出了有效制度設計的非平衡激勵效率分享規(guī)則，即是指“任何平衡的分享規(guī)則都是沒有激勵效率的，因為在這種情況下均衡的努力水平小于社會最優(yōu)水平”[6] 48。為了消除任何搭乘便車行為，最好引入一個在結構上或在組織上作為代理人角色的監(jiān)督者來監(jiān)督代理人。因此，從委托代理理論意義上講，高等教育收費本質的第四個規(guī)定是有效的制度設計。

6.從企業(yè)替代市場的意義上把握高等教育收費的本質規(guī)定，關鍵在于把高等教育收費視為高校替代高等教育服務市場機制而有效協(xié)調活動和配置資源的一種制度安排。新制度經濟學把企業(yè)視為與市場并行的替代市場機制的組織形式，認為市場是靠價格和短期合約來協(xié)調活動，配置資源；而企業(yè)是靠權威和長期合約來協(xié)調活動，配置資源，它具有將資源配置到最有價值用途上的自我激勵機制，使得外部競爭市場調節(jié)“失靈”的許多外部性在企業(yè)內部市場變成了有利的內部性，使得企業(yè)內部市場競爭較之外部市場競爭更能節(jié)約交易成本。所以，企業(yè)是為替代市場機制而出現(xiàn)的。新制度經濟學還把適應不斷變化的環(huán)境視為組織治理的核心問題。組織治理是“一項評估各種備擇組織模式（手段）的功效的作業(yè)，目的是通過治理機制實現(xiàn)良好秩序。因此，治理結構可以被有益地視為制度框架”[6] 13。作為高等教育收費執(zhí)行者的高校與企業(yè)不同之處在于生產的產品和目的不同，但二者都是與市場并行的獨立的生產組織，都具有獨立的治理結構，因而都是替代市場機制而有效協(xié)調活動和配置資源的組織形式。因此，從企業(yè)替代市場的意義上講，高校不是由外部市場決定的高等教育成本補償或分擔的被動接受者，而是高等教育收費的主動安排者，高等教育收費的性質受制于高校作為高等教育服務市場機制的替代者這一角色。從這個意義上講，高等教育收費本質的第五個規(guī)定是高等學校替代高等教育服務市場機制必須有效協(xié)調代理人活動和高效配置資源從而作出必不可少的制度安排，這是高等教育收費合理性制度的必然歸因。

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[責任編輯：王麗瓊]