產(chǎn)業(yè)結構轉型升級背景下地方政府職能轉變之對策研究

劉岳平

[摘 要] 產(chǎn)業(yè)結構轉型升級是當前及未來一段時間我國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律。目前地方政府在產(chǎn)業(yè)結構轉型升級中存在三方面問題，即政府職能錯位影響產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，政府職能缺位影響產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新步伐，政府職能越位阻礙產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。針對上述問題，在堅持政府社會職能的前提下，依據(jù)產(chǎn)業(yè)轉型升級的需要采取如下對策：從大而全政府向有限型政府轉變，從干預型政府向服務型政府轉變，從無約束政府向法治型政府轉變，以盡快實現(xiàn)地方政府在產(chǎn)業(yè)結構轉型升級過程中的職能轉變。

[關鍵詞] 地方政府職能；產(chǎn)業(yè)結構；有限型政府；服務型政府；法治型政府

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）12-0033-05

產(chǎn)業(yè)結構轉型升級是當前及未來一段時間我國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律。新常態(tài)下，我國經(jīng)濟將由高速增長回歸穩(wěn)健增長。在這個轉型過程中，必須加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結構，必須準確把握經(jīng)濟發(fā)展新趨勢，抓住機遇，加快產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。從世界范圍來看，全球經(jīng)濟增速的放緩、國際金融危機的長期性和不確定性等因素，使得各國紛紛采取相應措施應對危機，不斷加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，已經(jīng)取得一定成效?？梢哉f，結構調(diào)整和優(yōu)化已是世界經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。因此，對于處在轉型升級關鍵時期的我國經(jīng)濟來說，必須搶抓機遇，加快產(chǎn)業(yè)結構轉型優(yōu)化和升級。

十八大報告提出：“行政體制改革是推動上層建筑適應經(jīng)濟基礎的必然要求。要建立按照中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”[1]十八屆二中全會進一步指出，政府職能轉變是深化行政體制改革的核心[2]。十八屆三中全會特別強調(diào)，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用[3]。經(jīng)濟新常態(tài)倒逼產(chǎn)業(yè)結構轉型升級意味著政府職能的轉變。不過在產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的過程中，地方政府往往因為歷史和現(xiàn)實的原因不能實現(xiàn)自身職能的完美轉變，從而在一定程度上影響了經(jīng)濟發(fā)展。

一、地方政府在產(chǎn)業(yè)結構轉型升級中職能轉變存在的問題

（一）政府職能錯位影響產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，阻礙產(chǎn)業(yè)結構轉型升級

傳統(tǒng)體制下政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展干預過細，造成了政府職能的錯位，影響了產(chǎn)業(yè)的集群式發(fā)展，這在地方政府中表現(xiàn)得尤其突出。首先，政府產(chǎn)業(yè)管理部門內(nèi)部存在職能錯位。如在數(shù)量眾多的經(jīng)濟管理部門中，各個部門對其自身職能定位的認識存在誤區(qū)。具體來看，在現(xiàn)行的政府行政體制架構中，各個經(jīng)濟管理部門與產(chǎn)業(yè)結構升級都有相關之處，但并沒有一個專門的職能部門來負責產(chǎn)業(yè)結構升級，這樣就可能導致產(chǎn)業(yè)結構升級要么多頭開展（重復建設），要么無人負責。其次，政府部門之間存在職能錯位。由于部門多，分工細，有時會不可避免地存在職能疊加和交錯。同一件事情同一個問題，各個部門都極力要求發(fā)文以體現(xiàn)本部門的權限和影響力，這種政出多門、各自為政的現(xiàn)象往往使企業(yè)發(fā)展無所適從。最后，政府經(jīng)濟管理部門與非經(jīng)濟管理部門之間存在職能錯位。一些依附于政府的事業(yè)單位和協(xié)會組織等，本不具備行政管理職能，但由于與政府關系密切，有時政府會適當讓它們承擔一些相關項目和事務，這些單位和組織在開展事務的過程中如果作用發(fā)揮得好，則能夠對產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺和助力，但如果作用發(fā)揮不好，甚至為了利益越俎代庖，那么就會給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來不好的影響?？傊?，不同部門的職能錯位和部門利益等因素直接影響了產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃和集群式發(fā)展。

（二）政府職能缺位影響產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新步伐，延誤產(chǎn)業(yè)結構轉型升級

首先，政府職能轉變還不夠到位，在規(guī)范競爭行為和監(jiān)管市場秩序等方面做得還不夠。一方面，法律法規(guī)不健全，少數(shù)基層執(zhí)法人員的執(zhí)法意識不強、執(zhí)法不嚴和管理不到位，導致一些不合格的企業(yè)和市場主體運用不正當競爭手段擾亂市場秩序，這往往表現(xiàn)為偷稅漏稅、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品等。另一方面，政府在公共服務方面的職能履行不夠到位，部門利益沖突導致公共服務職能弱化。一些地方部門片面追求自身利益，將本是國家和人民賦予的社會公共權力，作為謀求自身特殊利益的工具。在制訂政策、法規(guī)、規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略時，由于部門和地區(qū)利益的驅使，一些部門往往可能作出違背公共利益和社會利益的選擇，特別是在部門利益與整體利益、局部利益與整體利益發(fā)生沖突時，這種現(xiàn)象就表現(xiàn)得更為明顯。

其次，產(chǎn)業(yè)支持政策不夠完善。目前全社會的產(chǎn)業(yè)投融資體制還不夠健全，難以適應產(chǎn)業(yè)轉型升級的需要。一方面，相對過高的門檻和嚴格的限制措施，導致一些社會資本很難進入產(chǎn)業(yè)。一些國有企業(yè)仍存在設備陳舊、負擔較重、收益不好等情況，轉型升級的壓力很大；一些發(fā)展前景好、成長較快的中小微型企業(yè)，由于缺乏信用擔保，導致融資困難，增長乏力，在市場上處于弱勢地位。另一方面，長期以來，由于存在區(qū)域競爭，政府統(tǒng)包的投資過多，存在投資過剩甚至浪費的現(xiàn)象。比如那些效益不好的國有企業(yè)，其生存主要依靠政府投入和財政優(yōu)惠，而由于企業(yè)自身原因導致資金投入利用率很低，這對于國家資金和資源都是一種很大浪費。再說，由于當前尚未建立起以市場為導向、以資產(chǎn)聯(lián)結為紐帶、以資本流動為中心、以提高資產(chǎn)管理和運營效率為目標的靈活有效的投融資體系和管理模式，因此社會資金難以得到合理利用。以當前熱門的經(jīng)濟開發(fā)園區(qū)建設為例，地方政府對企業(yè)提供的服務大多數(shù)仍停留在水、電、氣、訊、路等基礎性服務上，在加強產(chǎn)品研發(fā)和成果轉化方面卻難以給企業(yè)提供相應的支持，相關的產(chǎn)學研一體化合作機制尚不能有效建立和運行；地方政府為企業(yè)生產(chǎn)提供資金、政策、人才、技術等要素服務以及其他增值服務的能力亟待提升，公共技術服務平臺建設還不完善。

總之，市場秩序及市場競爭秩序不夠規(guī)范，這將提高企業(yè)創(chuàng)新成本；產(chǎn)業(yè)政策不夠完善，不能及時合理引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，必將導致企業(yè)對市場反應遲緩。這些都導致企業(yè)的創(chuàng)新步伐緩慢，從而拖慢了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新步伐，進而延緩了產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。

（三）政府職能越位阻礙產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，影響產(chǎn)業(yè)結構轉型升級

首先，政府部門直接參與市場經(jīng)濟活動過多。近年來，地方政府對招商引資極為熱衷，只要有資金愿意到本地投資，不管投資項目是否符合本地發(fā)展需求，政府幾乎都會全盤接收，并運用手中掌握的權力干預資源的配置。此間，下達招商引資計劃指標甚至成為上級部門考核下級部門的主要指標之一。此外，政府還經(jīng)常出臺一系列優(yōu)惠政策，例如土地和資金的使用等，以求吸引外來資金。政府直接參與市場活動進行招商引資固然能夠帶來一些好處，但從長遠看不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展，有可能導致資源配置的扭曲，阻礙產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。

其次，政府部門直接或間接干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。這種干預活動雖然不是常態(tài)化的，但在地方政府中普遍存在。如當企業(yè)發(fā)展受困時，政府往往不會探究其原因，而是直接利用手中掌握的資源幫助企業(yè)（為企業(yè)提供財政資金補助、稅收減免，有的政府部門甚至直接為企業(yè)開拓市場，幫助企業(yè)銷售產(chǎn)品），然而，如果企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難是產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和經(jīng)濟周期的原因所致，那么政府的這一行為將完全阻礙產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展，進而阻礙產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。

最后，地方保護主義阻礙了產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的步伐。產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級本身就是一個生產(chǎn)要素重新組合，從而實現(xiàn)要素更合理、更優(yōu)化配置的過程，這個過程的快慢決定了產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的速度。但是地方政府往往為了本地利益設置區(qū)域貿(mào)易壁壘，出臺優(yōu)惠政策鼓勵民眾消費本地產(chǎn)品、排斥外地產(chǎn)品，這些非市場行為在相當程度上阻礙了生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動，使得生產(chǎn)要素不能實現(xiàn)合理優(yōu)化配置，從而阻礙了產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。

二、產(chǎn)業(yè)結構轉型升級背景下的地方政府職能轉變路徑

當前，在堅持政府社會職能（如政治、經(jīng)濟、軍事、文化教育、生態(tài)環(huán)保等）的前提下，依據(jù)產(chǎn)業(yè)轉型升級需要采取如下對策：

（一）從“大而全”政府向有限型政府轉變

在市場經(jīng)濟中，政府不能以全能型姿態(tài)出現(xiàn)在公眾面前，不是包攬一切地參與社會經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，而是應加強其社會管理和公共服務職能。政府需要加快轉變思路，對有職能交叉的部門設定改革目標和方向，精簡政府機構，理順和調(diào)整政府職能部門之間的關系，杜絕滋生任何尋租空間，消除人浮于事現(xiàn)象，理順政府與市場之間的關系，實現(xiàn)由大而全型政府向有限型政府轉變。

加快政府職能轉變，實現(xiàn)從大而全政府向有限型政府轉變，還需創(chuàng)新管理機制。要以優(yōu)勢互補為目標，按照財權和事權相統(tǒng)一的原則理順上下級政府之間的關系。堅持經(jīng)濟效益目標不變，按照合作共贏的理念協(xié)作分工，頒布出臺相關公共政策和法規(guī)，以杜絕下級政府之間為了各自利益而形成的不正當競爭。上級政府可以考慮建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展補償機制，嘗試對落后區(qū)域實行利益補償，以實現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

加快政府職能轉變，實現(xiàn)從大而全政府向有限型政府的轉變，需要政府的職能從經(jīng)濟向社會管理和公共服務方向轉變。政府要發(fā)揮好社會組織作用，重視和發(fā)揮社會組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用；政府要培養(yǎng)公共服務、遵紀守法，維護社會公平正義的意識；還要強化政府公務人員的公共服務動機，做好行政職能范圍內(nèi)的社會管理和公共服務，無需過多干預經(jīng)濟。

（二）從干預型政府向服務型政府轉變

建設服務型政府要求政府干預的方式和手段必須有所改變，這就要求其職能要有所轉變。政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中要科學界定政府職能，應按照“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的要求，積極推進政事分開、政企分開、政府與行業(yè)協(xié)會分開，確定政府在市場經(jīng)濟活動中的職能范圍，并在這一過程中實現(xiàn)政府職能的轉變，提高其管理服務效能。在產(chǎn)業(yè)結構轉型升級過程中，政府既要做好“讓位”工作，尊重“有效市場”的功能，又要做好“有為政府”的補充作用，以彌補市場的不足。促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，需要政府從干預型向服務型轉變。

建設服務型政府要求政府將定價職能、資源配置職能還權于市場。在市場發(fā)展中，政府所要做的，就是盡量減少資源配置扭曲的因素，讓價格發(fā)揮資源配置信號的作用，讓市場正常發(fā)揮資源調(diào)節(jié)和產(chǎn)業(yè)引領的功能。政府在發(fā)揮“有為政府”的角色時，要破除各種干擾因素，加大資金、勞動力、技術等在產(chǎn)業(yè)之間和地區(qū)之間的自由流動。對于那些嚴重損害區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的有害因素要合理引導、消除，在這個過程中政府發(fā)揮的是規(guī)范和引導的作用，最終通過市場來解決一切，讓市場根據(jù)經(jīng)濟規(guī)律來決定資源配置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。

建設服務型政府要加強自身在公共服務方面的職能和作用，確立公共服務運行的基本原則，保證公共服務提供的公平有效。同時要改革公共服務體制，完善公共服務制度框架，創(chuàng)新公共服務提供的運行機制，構建政府、市場與社會的平等合作關系。還應加大公共服務投入，把公共服務覆蓋面擴大，使公共服務實現(xiàn)均等化。

（三）從無約束政府向法治型政府轉變

建設法治型政府，推動政府職能轉變，政府的各項工作都要有法可依，讓政府行為受到法制約束，才能充分發(fā)揮其市場監(jiān)管、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務這四大職能。地方政府往往過多介入到經(jīng)濟建設中，而且缺乏法制約束，從而成為“無約束政府”。在當前法制建設環(huán)境中，必須建設法治型政府，依法行政。這是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是政府職能轉變和政府自身改革的必然要求。

建設法治型政府，要規(guī)范立法。要完善公開立法制度，把立法的每一個階段和步驟對社會公眾公開，同時要完善立法聽證制度，體現(xiàn)和保障立法的民主性，提高立法的透明度。擁有立法權的各級政府部門，應依據(jù)實際情況設定各主體的權利和義務，合理規(guī)范行政權力機關的責任，規(guī)范政府決策，有法必依。要通過廣泛征求意見、專家討論、集體協(xié)商等多種方式，不斷提高立法程序的科學化和民主化，吸收公眾意見和民間智慧。同時，對行政規(guī)范性文件要加強監(jiān)管力度，各部門出臺的相關文件須經(jīng)政府法制機構審核后方可印發(fā)（目前地方政府還沒有完全施行），未正式公開印發(fā)的文件一律不得變通執(zhí)行。

建設法治型政府，要規(guī)范執(zhí)法。各行政執(zhí)法部門應做到嚴格規(guī)范執(zhí)法，不斷強化制度建設，落實執(zhí)法責任制。對于執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍和職責，必須由相關上級部門以及地方人大進行科學界定，細化規(guī)范執(zhí)法程序，科學設定執(zhí)法崗位，嚴格明確執(zhí)法責任，強化執(zhí)法監(jiān)督管理。在行政執(zhí)法的考核方面，必須做到公開透明，給執(zhí)法部門劃定紅線，對不規(guī)范執(zhí)法和隨意執(zhí)法的行為必須追究責任，做到執(zhí)法權力和責任對等。對執(zhí)法違法、執(zhí)法犯法等惡劣現(xiàn)象，要追究其單位和相關領導的管理責任。

總之，在服務于產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的經(jīng)濟發(fā)展中，政府必須成為一個注重市場經(jīng)濟運行規(guī)律、嚴格按照法律辦事的服務型政府。只有這樣，才能實現(xiàn)政府職能自身的完善，才能更好地服務經(jīng)濟和社會發(fā)展。

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[責任編輯：李利林]