高校PPP項目財政承受能力評價探討

鐘富勝

摘要：本文從PPP項目財政承受能力評價的動因出發(fā)，分析了河南省高校收支制度和收支結(jié)構(gòu)，認為PPP項目財政承受能力評價不同于其他PPP項目，應(yīng)通過分析對比PPP 項目全生命周期過程支出和與此相對應(yīng)年度的非限定性收支結(jié)余情況，來判斷財政支出責(zé)任。

關(guān)鍵詞：河南高校;PPP項目;財政承受能力評價

一、引言

根據(jù)河南省財政廳公布的PPP項目入庫信息統(tǒng)計，截止到2018年12月28日高校類的PPP項目有8個，項目總投資66.70億元。其中，省屬高校3所，項目總投15.27億元，占全部項目總投資額的29%，市屬高校5所，項目總投資15.43億元，占全部項目總投資的61%。這8個項目只有1個是處于執(zhí)行階段，其余7個都在識別階段，等待相關(guān)部門審批。

財政部門在組織項目評審時，對財政承受能力評價比較關(guān)注。對于高校PPP項目的支出責(zé)任識別，在財政部門、高校、理論界和社會中介機構(gòu)中存在不同看法，影響了對高校PPP項目的推進工作。鑒于此，針對河南省高校的收支結(jié)構(gòu)和撥款政策，有必要對PPP項目對財政支出責(zé)任的影響進行研究和探討。

二、文獻綜述

通過中國知網(wǎng)以“財政承受能力”為題并包含“PPP”為條件進行檢索，共有36篇論文，其中期刊類21篇，碩士論文類5篇，報紙類9篇，會議類1篇;發(fā)表時間主要集中在2016年和2018年;以“財政承受能力”為題并包含“PPP”“高校（高等學(xué)校）”為條件進行檢索，未發(fā)現(xiàn)論文。

黃徐會（2015）通過實證研究，探索研究了英國PPP 合同資本價值和宏觀經(jīng)濟指標這二者與PPP 債務(wù)之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)英國項目帶來的總財政支出責(zé)任被有意識地控制。英國依靠預(yù)算制度，在統(tǒng)籌安排PPP 項目規(guī)模時充分考慮項目所帶來的財政支出責(zé)任，并將PPP 債務(wù)規(guī)?？刂圃谪斦芰λ芙邮艿陌踩秶鷥?nèi)。

張霽陽、蔡慶豐、郜曉雯（2017）探索構(gòu)建了一套以財政承受能力指數(shù)和PPP財政支出覆蓋率為核心的地方政府財政承受能力評估方法，使銀行能夠在投融資決策中及時發(fā)現(xiàn)地方政府過度擴張、財政超負荷運作的風(fēng)險跡象，而在融資上引導(dǎo)政府對 PPP項目實行合理規(guī)劃、量入為出。施文君、曹秋迪、王朝霞、沈菊琴（2017）研究發(fā)現(xiàn)地方政府的綜合能力是決定地方財政承受能力的關(guān)鍵因素，地方的基礎(chǔ)設(shè)施水平情況和地方經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)系是地方政府是否選擇PPP 模式的重要影響因素，綜合能力高的地區(qū)一般不需要通過PPP 模式來進行融資。

項勇、魏瑤、熊仁愷、楊麗娟（2018）依據(jù)四川省PPP 項目相關(guān)數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)地區(qū)PPP 資本額度、地方政府財政收支和地區(qū)宏觀環(huán)境等三個因素在不同程度上影響地方政府財政承受能力。劉雙柳、徐順青、陳鵬、高軍、逯元堂（2018）提出了PPP實踐中，財政承受能力評價存在的支出責(zé)任測算指標選用隨機性較大、財政承受能力10%限額統(tǒng)計口徑不一、一般公共預(yù)算支出預(yù)測結(jié)果不一致等問題，認為應(yīng)該提高財務(wù)測算指標選擇的合理性、規(guī)范一般公共預(yù)算支出預(yù)測方法、建立PPP 項目的協(xié)調(diào)論證機制。

通過以上的文獻統(tǒng)計和主要文獻回顧，PPP項目財政承受能力評價主要集中在PPP項目財政支出責(zé)任對地方財政狀況的影響方面，從地方宏觀環(huán)境、可持續(xù)財力和財政收支狀況等對地方財政綜合實力進行了分析，對于高校PPP項目的財政承受能力評價研究比較缺乏，尚未對高校PPP項目在不同支付機制下對同級財政的影響問題進行探討。

三、PPP項目評價與債務(wù)管控

從2011年10月起，河南省高校新增各種形式的貸款都受到政策的嚴格約束。國務(wù)院2014年發(fā)布意見，要求建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。地方政府及所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，并明確推廣使用政府與社會資本合作模式。2016年河南省政府出臺意見，規(guī)定省政府依法統(tǒng)一舉借全省政府債務(wù);政府債務(wù)不得通過企事業(yè)單位等舉借;明確推廣使用政府和社會資本合作模式。

財政承受能力評價是為了識別、測算PPP項目的各項財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響。由此可見，推廣PPP模式的重要動因就是在促進發(fā)展和控制債務(wù)之間尋找合適的路徑，是在肯定地方公益事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，采取PPP模式引入社會資本;而對PPP項目進行財政承受能力評價就是分析、確定PPP項目對財政造成的支出影響的機制安排，用以判斷該PPP項目是否形成債務(wù);PPP項目的財政承受能力評價的動因就是管控政府性債務(wù)。

四、河南省高校PPP項目的資金來源分析

根據(jù)上文對PPP項目的動因分析可知，是否造成新增債務(wù)是關(guān)鍵點;是否會造成財政支出責(zé)任，就需要分析PPP項目的收益來源，需要分析高校收支結(jié)構(gòu)和收支結(jié)余的覆蓋能力，重點是分析非限定性收支結(jié)余情況。為此需要分析高校的收支政策、收支結(jié)構(gòu)和剛性支出事項。

根據(jù)河南省教育廳公布的2017年度部門決算數(shù)據(jù)，高校的收入來源主要有財政撥款、事業(yè)收入、科研收入、經(jīng)營活動收入和其他收入;其中財政撥款占65%，事業(yè)收入占26%。財政撥款主要包括按照生均標準的基本支出（人員經(jīng)費和公用經(jīng)費）以及按照因素法分配的專項業(yè)務(wù)經(jīng)費和政策導(dǎo)向性專項業(yè)務(wù)經(jīng)費;并且明確不得用于征地和大型基本建設(shè)項目，不得用于其他不符合國家規(guī)定的支出。

通過調(diào)查了解到，由于河南省高校普遍發(fā)放獎勵性績效工資、文明單位獎勵、年度考核獎以及分擔(dān)人員眾多的臨時工工資，高校的財政撥款的人員經(jīng)費遠遠不足;同時由于物價上漲（水電氣暖、物業(yè)服務(wù)）等客觀原因和增量預(yù)算模式的歷史原因，導(dǎo)致公辦高校辦學(xué)成本有增無減，財政撥款的公用經(jīng)費不足以滿足現(xiàn)有規(guī)模下的公用經(jīng)費支出。財政撥款的專項支出都需要明確項目，按照規(guī)定用途使用，不得用于基本支出。因此，高校PPP項目不論是使用者付費或者可行性缺口補貼，在資金用途上或者使用程序上，不得超出財政專項資金使用范圍。

河南省高校事業(yè)收入是納入專戶管理的收費項目，在具體使用上高校自主權(quán)較大，但是為了保障高校正常運轉(zhuǎn)，事業(yè)收入的安排必須首先保障剛性支出。通過調(diào)查，高校需要事業(yè)收入的剛性支出一般有以下幾類：一是彌補人員經(jīng)費不足，據(jù)調(diào)研該項目不足數(shù)額較大，需要相當(dāng)規(guī)模的事業(yè)收入進行彌補;二是彌補公用經(jīng)費不足;三是用于學(xué)校設(shè)立重大內(nèi)涵發(fā)展類項目，如重點學(xué)科、專業(yè)建設(shè)以及科研項目立項配套 ;四是用于償還銀行貸款本金和利息;五是用于支付基本建設(shè)工程款等。

科研收入只能用于科研支出，在現(xiàn)階段很多高校還需要使用事業(yè)收入安排科研配套經(jīng)費，難以形成非限定性結(jié)余;對于經(jīng)營收入和其他收入，需要分析其收入具體項目和來源，判斷和測算其實現(xiàn)經(jīng)營收入和其他收入所必需的支出。

經(jīng)過以上分析，可知高校年度非限定性收支結(jié)余=（事業(yè)收入彌補人員經(jīng)費彌補公用經(jīng)費學(xué)校設(shè)立重大內(nèi)涵發(fā)展項目償還銀行貸款本金和利息支付基建工程款）+（經(jīng)營收入完成經(jīng)營活動必需的支出）+（其他收入此項目收入導(dǎo)致的剛性支出）。

五、河南省高校PPP項目財政支出責(zé)任分析

PPP 項目全生命周期的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。以上四項支出財政已經(jīng)做了規(guī)范，有些學(xué)者已經(jīng)進行了研究，不再贅述。通過上文分析可知，河南省高校的收支政策和收支結(jié)構(gòu)，顯著有別于其他單位，這就決定了PPP項目財政承受能力評價的核心是分析每年支付的PPP項目費用與該年度非限定性收支結(jié)余的關(guān)系。如果通過測算，PPP項目各項費用年度支出小于該年度非限定性收支結(jié)余，那么財政就不存在支出責(zé)任;如果PPP項目各項費用年度支出大于該年度非限定性收支結(jié)余，財政部門在審核時就需要特別注意，如果財政部門沒有安排額外并且可以用于該項目的支出，那么就不能通過財政承受能力評審。

由此可見，河南省高校PPP項目的財政承受能力評價的重點是準確測算PPP 項目全生命周期支出和相對應(yīng)年度的非限定性收支結(jié)余，審核的評價標準應(yīng)該是二者的對比關(guān)系，并據(jù)此做出判斷。

六、結(jié)語

通過上述分析，PPP項目財政承受能力評價的目的是控制債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險;而河南省高校有別于其他部門的財政政策和收支結(jié)構(gòu)，不能按照評價其他項目的辦法來評價高校PPP項目，而是應(yīng)該分析對比PPP 項目全生命周期過程支出和相對應(yīng)年度的非限定性收支結(jié)余。在實踐中，鑒于PPP項目的長期性和高校管理體制，建議設(shè)置PPP 項目全生命周期過程支出和相對應(yīng)年度的非限定性收支結(jié)余上限比例，從而控制風(fēng)險。

參考文獻

1.黃徐會.PPP 模式下財政承受能力研究――基于英國的實證分析.地方財政研究，2015（8）.

2.張霽陽，蔡慶豐，郜曉雯.“新常態(tài)”下銀行資金參與PPP的風(fēng)險防控――基于地方政府財政承受能力的評估.上海金融，2017（12）.

3.施文君，曹秋迪，王朝霞，沈菊琴.財政承受能力對PPP模式選擇偏好影響研究.武漢理工大學(xué)學(xué)報（信息與管理工程版），2017（12）.（責(zé)任編輯：王文龍）