“精準(zhǔn)扶小”政策頂層設(shè)計(jì)探究

陸岷峰 馬經(jīng)緯 汪祖剛

摘要：扶持中小微企業(yè)發(fā)展必須解決好政策精準(zhǔn)度問題?！熬珳?zhǔn)扶小”政策設(shè)計(jì)適應(yīng)了高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)資源高效配置的要求，也優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在“精準(zhǔn)扶小”政策頂層設(shè)計(jì)過程中，需要把握好既要抓面、更要抓點(diǎn);既要抓量、更要抓質(zhì);既要抓小、更要抓精的原則，從政策精細(xì)、項(xiàng)目精準(zhǔn)、市場(chǎng)精選、工具精良、分類精確、服務(wù)精湛等方面提高扶持精準(zhǔn)度，這亦是當(dāng)前提高供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革效率的重要舉措。

關(guān)鍵詞：中小企業(yè);精準(zhǔn)扶小;頂層設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F276.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.03.007

一、引言

改革開放四十年來，我國中小微企業(yè)這一微觀經(jīng)濟(jì)群體已發(fā)展成為國民經(jīng)濟(jì)中不可或缺的重要力量。黨中央國務(wù)院一直以來高度重視對(duì)影響和阻礙中小微企業(yè)發(fā)展的突出問題進(jìn)行廣覆蓋、多舉措、強(qiáng)力度的政策傾斜，2019年4月7日又一次出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出金融政策、財(cái)稅優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)配套政策等“政策組合拳”，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。誠然，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)期，中小微企業(yè)整體的重要性與個(gè)體的弱勢(shì)地位并存，政策設(shè)計(jì)預(yù)期與政策執(zhí)行效果存在背離，政策的供給與需求發(fā)生錯(cuò)配，中小微企業(yè)所面臨的融資難融資貴問題、財(cái)稅負(fù)擔(dān)問題、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)配套等問題依舊突出和嚴(yán)峻。這種“政策頻頻出”與“效果微微顯”的雙重局面，反映出政策效應(yīng)離理想目標(biāo)仍存在較大差距，其中重要原因在于扶持政策普遍存在“大水漫灌”式問題，缺乏精準(zhǔn)有效性。[1]本文對(duì)近年來國家各有關(guān)部門針對(duì)扶持中小微企業(yè)發(fā)展的金融、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)等政策進(jìn)行系統(tǒng)性梳理和回顧，以厘清“精準(zhǔn)扶小”政策設(shè)計(jì)原則和具體措施，從而使“精準(zhǔn)扶小”政策頂層設(shè)計(jì)更有精準(zhǔn)度。

二、現(xiàn)行支持中小企業(yè)發(fā)展若干政策的文獻(xiàn)述評(píng)

（一）支持中小企業(yè)發(fā)展的金融政策評(píng)析

資金短缺制約中小微企業(yè)發(fā)展壯大最為突出的問題。以“一行兩會(huì)”為主的金融監(jiān)管部門制定了緩解中小微企業(yè)融資難融資貴的系列貨幣金融政策，以“銀證?！睘橹鞯慕鹑跈C(jī)構(gòu)推出了紓困中小微企業(yè)融資痛點(diǎn)的系列扶持舉措。根據(jù)人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)的最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年末，小微企業(yè)貸款規(guī)模為33.49萬億，普惠口徑小微貸款余額8萬億元。

基于間接融資的政策評(píng)析

一般而言，現(xiàn)代中小微企業(yè)僅僅依靠?jī)?nèi)部積累是難以滿足全部資金需求的，企業(yè)必須選擇外部融資。[3]以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為主體的間接金融作為我國中小微企業(yè)外部融資支持的主要模式，這也決定了中小微企業(yè)的資金來源主要依賴于銀行信貸。[4][5][6]近五年來，人民銀行持續(xù)推出與小微企業(yè)貸款相掛鉤的定向降準(zhǔn)貨幣政策，銀保監(jiān)會(huì)（原銀監(jiān)會(huì)）將原來的“三個(gè)不低于”調(diào)整為“兩增兩控”，推動(dòng)商業(yè)銀行加大對(duì)中小微企業(yè)的融資服務(wù)支持。但是從實(shí)地調(diào)研情況看，這些政策措施的效果并不理想。[7]根據(jù)2018年國有六大銀行的年報(bào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，國有六大銀行在合計(jì)新增的5.130559萬億元貸款規(guī)模中，公司類貸款增加1.487608萬億元，占比不足三成;而投向了個(gè)人貸款的是3.118004萬億元，占比六成，其中個(gè)人住房貸款增加了2.533896萬億元。這也意味著國有六大銀行2018年度占據(jù)全部新增貸款49.39%的資金流向了房地產(chǎn)領(lǐng)域，數(shù)據(jù)背后不得不引起學(xué)者對(duì)信貸政策效果的深度思考。①

除了直接的銀行信貸支持外，票據(jù)融資借助于銀行信用對(duì)企業(yè)信用的補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)了銀企信用的有機(jī)結(jié)合，也成為中小微企業(yè)的重要融資渠道。[8]但票據(jù)融資在服務(wù)中小微企業(yè)過程中，仍面臨票據(jù)綜合結(jié)構(gòu)、工具單一性、市場(chǎng)缺乏統(tǒng)一性、真實(shí)貿(mào)易背景等問題，阻礙了票據(jù)融資的支持力度，票據(jù)融資的層層嵌套也加大了中小微企業(yè)的融資成本。[9][10]

信貸擔(dān)保作為銀行信貸的重要增信措施，其核心功能是通過銀行和擔(dān)保公司合作機(jī)制提升中小微企業(yè)信用信息對(duì)稱性，增強(qiáng)中小企業(yè)融資的可獲得性。羅志華（2017）通過梳理來源于理論和實(shí)踐兩個(gè)方面的文獻(xiàn)顯示，只有政策性融資擔(dān)保體系能夠解決中小企業(yè)融資難、融資貴等問題。[11]薛菁（2017）以問卷調(diào)查的形式對(duì)全國200余家融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并實(shí)證分析，研究發(fā)現(xiàn)互助性、商業(yè)性、政策性等三種擔(dān)保模式并存是符合我國國情的現(xiàn)實(shí)選擇，但融資服務(wù)效率表現(xiàn)了明顯的地區(qū)差異性，不同地區(qū)在制定擔(dān)保政策時(shí)宜采取差異化的融資擔(dān)保模式。[12]

基于直接融資的政策評(píng)析

在金融監(jiān)管部門的改革創(chuàng)新推動(dòng)下，我國金融體系已形成了多層面資本市場(chǎng)的格局，直接融資已成為中小微企業(yè)外源融資的重要補(bǔ)充渠道。在新三板融資方面，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立新三板的初衷定位于為成長(zhǎng)型、創(chuàng)業(yè)型、創(chuàng)新型的中小微企業(yè)提供掛牌融資系列服務(wù)，以拓寬中小企業(yè)的直接融資渠道和機(jī)會(huì)。截至2019年3月31日，新三板掛牌公司達(dá)1.0349萬家，其中民營企業(yè)占比93%，中小微企業(yè)占比94%。②一萬多家企業(yè)中，6286家掛牌公司累積實(shí)現(xiàn)融資4808億元。但是，不少學(xué)者通過DEA模型實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，中小企業(yè)融資后效率與自身相比出現(xiàn)明顯下降，融資效率處于非DEA有效狀態(tài)，在新三板市場(chǎng)的整體融資效率并不高，與新三板設(shè)立目標(biāo)相錯(cuò)位。[13][14][15]其中原因包括了市場(chǎng)機(jī)制不完善、企業(yè)自身融資具有盲目性、融資目的不純、信用體系不健全等諸多方面。[16]在區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)融資方面，證監(jiān)會(huì)對(duì)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)的定位是主板市場(chǎng)、創(chuàng)業(yè)板與新三板的一個(gè)有效補(bǔ)充，為地方性企業(yè)或中小微企業(yè)提供債券轉(zhuǎn)讓、股權(quán)以及相關(guān)融資服務(wù)的交易所。區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)能為中小企業(yè)提供相應(yīng)的直接融資條件。[17]但區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)存在地方政府盲目建設(shè)、監(jiān)管不協(xié)調(diào)、市場(chǎng)分割、同質(zhì)化嚴(yán)重、風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任不清等問題，企業(yè)難以快速接受此市場(chǎng)。[18]在私募股權(quán)融資方面，私募股權(quán)有助于直接提升中小企業(yè)的投資效率，也間接改善了中小企業(yè)的融資環(huán)境，需積極鼓勵(lì)更多中小企業(yè)進(jìn)行私募股權(quán)融資，但需要注意對(duì)中小企業(yè)的異質(zhì)性問題區(qū)別對(duì)待。[19]

（二）支持中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策評(píng)析

財(cái)政支出方面政策評(píng)析

財(cái)政支出主要通過以下兩種機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)中小微企業(yè)的發(fā)展發(fā)揮政策效應(yīng)。一是政府轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。多數(shù)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制在支持對(duì)象、支持力度、支持方式等方面的政策效用最大化是需要約束條件的，否則補(bǔ)貼行為可能沒有很好地彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，反而扭曲了市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制、降低了市場(chǎng)效率。在支持對(duì)象方面，普惠式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策并不能取得最優(yōu)的政策效果。財(cái)政資金支出因考慮受益中小企業(yè)范圍過廣而產(chǎn)生“撒胡椒面”現(xiàn)象，又可能因地方政府重點(diǎn)關(guān)照少數(shù)明星中小企業(yè)而產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，以上兩種情形均影響了財(cái)政支出的配置效率。[20]特別是在政府研發(fā)資助的對(duì)象選擇方面，并非需要對(duì)所有研發(fā)類企業(yè)進(jìn)行支持，應(yīng)當(dāng)把是否為潛在僵尸企業(yè)作為重要的參考指標(biāo)，因?yàn)橘Y助會(huì)促使僵尸企業(yè)在短期和長(zhǎng)期都變得更加糟糕，造成財(cái)政資源的浪費(fèi)。[21]在支持力度方面，政府對(duì)科技方面的補(bǔ)助需要把握個(gè)“度”，在適宜的資助強(qiáng)度的區(qū)間內(nèi)進(jìn)行資助，才能將激勵(lì)效應(yīng)發(fā)揮到最大水平。[22]Ram（1986），Grier & Tullock & PawlEvans（1989）指出財(cái)政補(bǔ)貼可以在很大程度上促進(jìn)區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)后績(jī)效的提高，但是補(bǔ)貼的力度至關(guān)重要，若財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模合適則產(chǎn)生積極效應(yīng)，反之產(chǎn)生消極效應(yīng)。[23][24]Beason &Weinstein（1990），Lee（1996），Tongeren（1998）等研究結(jié)果表明，政府對(duì)中小企業(yè)增加補(bǔ)貼支出的力度不僅可能會(huì)降低企業(yè)效益的增長(zhǎng)，還會(huì)出現(xiàn)企業(yè)發(fā)展速度減緩的情形。[25][26][27]政府實(shí)行全面貼息政策對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)并沒有發(fā)揮引導(dǎo)作用，而對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能企業(yè)定向補(bǔ)助可推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)。[28]在支持方式方面，劉素榮（2018）從政府補(bǔ)貼相關(guān)性分類計(jì)量的視角實(shí)證表明：與資產(chǎn)相關(guān)的政府補(bǔ)貼和與收益相關(guān)的政府補(bǔ)貼對(duì)緩解中小企業(yè)的融資約束和研發(fā)激勵(lì)效應(yīng)是不同的。[29]這種補(bǔ)貼支持促使企業(yè)因“尋扶持”而進(jìn)行研發(fā)創(chuàng)新，這在一定程度上提高企業(yè)創(chuàng)新供給，增加了創(chuàng)新的“數(shù)量”，但未提高創(chuàng)新的“質(zhì)量”，對(duì)中小企業(yè)研發(fā)效益的影響具有滯后性。[30][31][32]其二是政府購買機(jī)制。劉政（2018）研究發(fā)現(xiàn)，政府購買能夠幫助中小企業(yè)獲取更多融資機(jī)會(huì)、降低融資擔(dān)保條件并最終緩解融資約束，且這種因政府采購引致的融資分配效應(yīng)對(duì)中小企業(yè)比大型企業(yè)尤其明顯。[33]因此，充分利用政府采購機(jī)制選擇中小企業(yè)，打破大企業(yè)和國有企業(yè)偏好，可以支持中小企業(yè)獲取更多金融資源。

財(cái)政優(yōu)惠方面政策評(píng)析

針對(duì)于稅收優(yōu)惠政策在中小微企業(yè)中的效應(yīng)問題，國內(nèi)外學(xué)者的實(shí)證研究并未得出一致性的結(jié)論，表現(xiàn)出了企業(yè)異質(zhì)性特征。財(cái)政支出主要通過以下兩種機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)中小微企業(yè)的發(fā)展發(fā)揮政策效應(yīng)。從作用方式看，稅收優(yōu)惠機(jī)制具體可分兩種情況，即直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠。直接優(yōu)惠側(cè)重于事后的利益讓渡，通過對(duì)中小微企業(yè)降低稅率、免稅，實(shí)現(xiàn)對(duì)最終經(jīng)營成果進(jìn)行稅收減免;間接優(yōu)惠側(cè)重稅前優(yōu)惠，通過加速折舊、研發(fā)與創(chuàng)新稅收抵免等影響稅基或稅額等不同要素的方式達(dá)到創(chuàng)新激勵(lì)的目的。于海珊（2016）利用面板分位數(shù)回歸方法實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，不論是投資還是融資，稅收優(yōu)惠僅在高分位回歸正向顯著，而在低分位回歸中的影響效果并不顯著，這說明現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策依然對(duì)中小企業(yè)的投融資具有“累積效應(yīng)”，在投融資水平較低的中小企業(yè)群體中稅收優(yōu)惠政策無效甚至表現(xiàn)為負(fù)效應(yīng)。[34]初創(chuàng)期中小企業(yè)中政府資助對(duì)創(chuàng)新能力的影響大于稅收優(yōu)惠，而成熟期中小企業(yè)中稅收優(yōu)惠對(duì)創(chuàng)新能力的影響大于政府資助。[35]張信東（2017）實(shí)證研究表明，政府必須意識(shí)到不同財(cái)政支持手段及其組合產(chǎn)生的差異化激勵(lì)效果這一至關(guān)重要的問題，稅收優(yōu)惠政策比政府直接資助對(duì)中小企業(yè)研發(fā)起到了更為顯著的促進(jìn)作用。[36]

（三）支持中小企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)配套政策評(píng)析

在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，通過產(chǎn)業(yè)配套政策資源激發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈中小微企業(yè)的市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力，優(yōu)化市場(chǎng)營商環(huán)境，支持中小微企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展顯得尤為重要。歸納來看，學(xué)者主要研究重點(diǎn)聚焦于以下幾個(gè)方面的產(chǎn)業(yè)配套政策。一方面，作為支持中小微企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)配套政策，《中小企業(yè)促進(jìn)法》于2002年6月29日頒布并實(shí)施，又于2018年1月1日全面修訂實(shí)施，這被歸類為宏觀調(diào)控法中的產(chǎn)業(yè)政策法之產(chǎn)業(yè)政策組織法，旨在通過產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行傾斜性扶持，優(yōu)化中小企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)中小企業(yè)自由公平競(jìng)爭(zhēng)（沈偉，2018），從而實(shí)現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。該法究竟是否發(fā)揮了作用及政策成效大小，僅根據(jù)中小企業(yè)的增長(zhǎng)趨勢(shì)和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度等指標(biāo)就判斷二者之間的因果聯(lián)系是不科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。[37][38]沈偉（2018）實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，《中小企業(yè)促進(jìn)法》對(duì)中小企業(yè)的扶持作用有限，其立法目的未能全然實(shí)現(xiàn)，原因在于這部“政策法”主要起政策宣導(dǎo)和號(hào)召作用。另一方面，作為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的產(chǎn)業(yè)配套政策，中小企業(yè)信用信息系統(tǒng)的搭建尤為重要。目前，中小微企業(yè)信用的缺失和信息的不透明問題尤為突出，嚴(yán)重制約了貨幣金融政策、財(cái)政稅收政策等的有效發(fā)揮。其中，英國出臺(tái)的《2015年中小企業(yè)信用信息條例》強(qiáng)制要求英國中小企業(yè)信用信息進(jìn)行共享，這對(duì)我國建立中小企業(yè)信用信息共享機(jī)制，推進(jìn)中小企業(yè)信用體系建設(shè)等方面有一定的借鑒意義。[39]

三、“精準(zhǔn)扶小”政策設(shè)計(jì)的原則及具體措施

（一）“精準(zhǔn)扶小”政策的意義

“精準(zhǔn)扶小”是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的升級(jí)階段。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)活力和創(chuàng)新動(dòng)力，提升全要素資源的配置效率。中小微企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)活力和創(chuàng)新動(dòng)力的驅(qū)動(dòng)力量，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展將對(duì)中小微企業(yè)提出更高的發(fā)展質(zhì)量要求?！熬珳?zhǔn)扶小”將有利于將金融、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)等有限資源要素向市場(chǎng)活力強(qiáng)、創(chuàng)新能力突出、符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的優(yōu)質(zhì)中小微企業(yè)傾斜，精準(zhǔn)扶持這些優(yōu)質(zhì)潛力企業(yè)提升發(fā)展質(zhì)量，以適應(yīng)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

“精準(zhǔn)扶小”是發(fā)揮社會(huì)資源配置效率的要求

社會(huì)資源稀缺性決定了資源配置的效率需不斷提升。目前，支持中小微企業(yè)發(fā)展的政策資源（金融資源、財(cái)政資源、產(chǎn)業(yè)資源）供給是有限稀缺的，而中小微企業(yè)在發(fā)展過程中對(duì)這些政策資源的需求是無限的，這就需要對(duì)有限的政策資源進(jìn)行高效調(diào)控和合理配置。“精準(zhǔn)扶小”政策資源通過遴選并扶持一批生產(chǎn)效率優(yōu)、科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好的中小微企業(yè)，并根據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制淘汰一批生產(chǎn)效率劣、科技含量低、經(jīng)濟(jì)效益差的中小微企業(yè)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置。

“精準(zhǔn)扶小”是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要求

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革客觀上要求傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)需要產(chǎn)業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)主體通過技術(shù)和效益的提升來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體素質(zhì)和效率向更高層次不斷提升，使之與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。“精準(zhǔn)扶小”政策可根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，引導(dǎo)和扶持符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的科創(chuàng)型、環(huán)保型、高端智能制造型等行業(yè)的中小微企業(yè)大力發(fā)展;同時(shí)，限制落后產(chǎn)能、落后技術(shù)、過剩產(chǎn)能等領(lǐng)域的中小微企業(yè)發(fā)展甚至淘汰，從而實(shí)現(xiàn)各行各業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

（二）“精準(zhǔn)扶小”政策設(shè)計(jì)原則

支持中小企業(yè)發(fā)展的政策既要抓面，更要抓點(diǎn)

中小微企業(yè)群體是最大的企業(yè)群體，分布在各行各業(yè)，對(duì)政策資源的需求也是巨大的。截至2018年末，我國中小微企業(yè)群體數(shù)量約有2800萬戶，個(gè)體工商戶約6500萬戶。而政策資源（金融、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)等）是稀缺有限的。文獻(xiàn)研究已表明，并不是所有的中小企業(yè)都必須要政策去支持，對(duì)所有中小微企業(yè)進(jìn)行普惠支持也并未達(dá)到資源優(yōu)化配置。因此，支持中小微企業(yè)的政策資源在匹配上，除了盡量照顧到大多數(shù)中小微企業(yè)的普遍需求痛點(diǎn)時(shí)，要避免“撒胡椒粉”式一味追求覆蓋面，而要抓住事關(guān)國計(jì)民生、新興行業(yè)、利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等領(lǐng)域?yàn)橹匾埸c(diǎn)，為這些具有“閃光點(diǎn)”的中小微企業(yè)群體量身定制各項(xiàng)支持政策精準(zhǔn)發(fā)力。

支持中小企業(yè)的政策既要抓量，更要抓質(zhì)

通過文獻(xiàn)研究梳理發(fā)現(xiàn)，從中央到地方、從各部委到各部門在關(guān)于中小微企業(yè)解決其融資難融資貴、稅負(fù)成本、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套等問題出臺(tái)了一系列的政策規(guī)章和指導(dǎo)意見。從數(shù)量上來看，這些針對(duì)中小微企業(yè)的政策數(shù)量不亞于針對(duì)大型企業(yè)的政策數(shù)量，同時(shí)享受這些政策紅利的中小微企業(yè)數(shù)量也遠(yuǎn)多于大型企業(yè)數(shù)量。尤為重要的是，支持中小微企業(yè)的政策“組合拳”更應(yīng)該注重于對(duì)中小微企業(yè)的創(chuàng)新能力、服務(wù)質(zhì)量、企業(yè)效益、發(fā)展?jié)摿?、營商環(huán)境等質(zhì)量指標(biāo)發(fā)揮更大的引導(dǎo)和幫扶作用。

支持中小企業(yè)的政策既要抓小，更要抓精

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來看，任何大型企業(yè)都是從小逐漸發(fā)展壯大的，更有不少的中小企業(yè)生命周期不足3年。規(guī)模體量小的企業(yè)資源稟賦不足，在發(fā)展不同階段面臨各種各樣的資源約束，需要政府部門出臺(tái)針對(duì)性的政策措施支持小規(guī)模企業(yè)發(fā)展壯大。支持小規(guī)模企業(yè)的主體方向是正確的，但是在政策資源有限的前提下，在具體的政策制定和政策落地時(shí)要明確精準(zhǔn)支持對(duì)象和目標(biāo)，市場(chǎng)化條件下僅僅因?yàn)槠髽I(yè)規(guī)模小就進(jìn)行普惠支持是不科學(xué)的，應(yīng)將有限的政策資源精準(zhǔn)投向能夠增強(qiáng)市場(chǎng)活力、創(chuàng)新力并有潛力發(fā)展壯大成為大中型優(yōu)質(zhì)企業(yè)的“精品”小企業(yè)。這就需要對(duì)政策目標(biāo)精準(zhǔn)設(shè)定和政策措施精準(zhǔn)落地。

（三）“精準(zhǔn)扶小”的具體措施

政策精細(xì)

文獻(xiàn)研究表明，政策精準(zhǔn)有效性在企業(yè)不同生命周期間、不同行業(yè)間均存在顯著差異性，大而全的政策并不適應(yīng)和匹配中小微企業(yè)的實(shí)際政策需求，且易導(dǎo)致政策資源未能得到充分有效配置。[40]支持中小微企業(yè)的政策制定過程中要充分結(jié)合政策扶持目標(biāo)特征進(jìn)行細(xì)化并小心求證，避免全而不精、多而不細(xì)的政策出臺(tái)。其中，貨幣政策要嚴(yán)防“大水漫灌”式流動(dòng)性供給，而需通過定向降準(zhǔn)、公開市場(chǎng)操作等貨幣政策工具，切實(shí)將金融資源流向中小微企業(yè);財(cái)政政策要結(jié)合不同行業(yè)屬性、企業(yè)性質(zhì)、發(fā)展階段、經(jīng)營狀況等多維度進(jìn)行有條件減稅降費(fèi)，更加注重發(fā)揮財(cái)稅政策導(dǎo)向和杠杠效應(yīng)，而不是簡(jiǎn)單的政府轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼，避免造成“平均攤、大鍋飯”的現(xiàn)象;產(chǎn)業(yè)配套政策要針對(duì)每一個(gè)細(xì)分產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地位進(jìn)行定制，同時(shí)要根據(jù)最新國內(nèi)外形勢(shì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。[41]

市場(chǎng)精選

支持中小微企業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。政策中所牽涉的市場(chǎng)主體和行政主體各自作用的發(fā)揮是有邊界的。其一，當(dāng)政策執(zhí)行中涉及的是市場(chǎng)化行為，市場(chǎng)主體則應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律。[42]如貨幣金融政策在解決中小微企業(yè)融資難融資貴問題的落實(shí)中，金融機(jī)構(gòu)作為商業(yè)化市場(chǎng)化主體，對(duì)中小微企業(yè)的融資支持需遵循金融風(fēng)險(xiǎn)管理理念篩選優(yōu)質(zhì)的中小微企業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)扶持，小中選優(yōu)，保持一定的市場(chǎng)淘汰率，而不是也不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)所有小微企業(yè)都提供信貸服務(wù)。其二，當(dāng)政策執(zhí)行中涉及的是行政化行為，行政主體應(yīng)明確自己的服務(wù)邊界和管理邊界。如財(cái)政政策在針對(duì)中小微企業(yè)減稅降費(fèi)的政策落實(shí)中，財(cái)政部門應(yīng)明確與市場(chǎng)的邊界，在政策支持對(duì)象的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、條件準(zhǔn)入、審批許可、財(cái)稅核算等行政方面保障好政策的有效落地。

項(xiàng)目精準(zhǔn)

中小微企業(yè)群體作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要中堅(jiān)力量，針對(duì)于中小微企業(yè)的扶持項(xiàng)目要與國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相匹配。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷推進(jìn)，以軍民融合產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、高端裝備智能制造業(yè)、科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)將成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能。[43]因此，針對(duì)于中小微企業(yè)的扶持政策應(yīng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)中小微企業(yè)圍繞以上戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不斷創(chuàng)新實(shí)踐，重點(diǎn)針對(duì)具有創(chuàng)新理念、創(chuàng)新市場(chǎng)和創(chuàng)新技術(shù)的項(xiàng)目進(jìn)行精準(zhǔn)扶持，以助推國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

工具精良

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，最新的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈、5G、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)工具在中小微企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營貿(mào)易過程中得以廣泛運(yùn)用和深度改造，中小微企業(yè)的各種相關(guān)信息實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化。因此，政策制定者和執(zhí)行者可以通過“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”，可借助于最新數(shù)字技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)中小微企業(yè)的監(jiān)管方式和服務(wù)方式日益透明高效，從而降低對(duì)中小微企業(yè)的信息不對(duì)稱程度，更好地通過優(yōu)惠政策服務(wù)好中小微企業(yè)。諸如，在大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)工具賦能下，金融機(jī)構(gòu)與小微企業(yè)之間的信息不對(duì)稱程度有望不斷降低，“信息缺口”不斷縮小，數(shù)字小微金融將比傳統(tǒng)小微金融在思維、模式、技術(shù)等方面更具優(yōu)越性，更好地紓困中小微企業(yè)融資難題。[44]

分類精確

我國中小微企業(yè)數(shù)量眾多、涉及行業(yè)廣泛、發(fā)展質(zhì)量參差不齊，面臨的問題各異，對(duì)“精準(zhǔn)扶小”政策有效性將產(chǎn)生不同程度影響。因此，精準(zhǔn)扶持中小微企業(yè)發(fā)展需要在《國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)》的基礎(chǔ)上，根據(jù)中小微企業(yè)的異質(zhì)性特征建立和完善全國范圍內(nèi)各地方各行業(yè)中小微企業(yè)大數(shù)據(jù)庫，通過企業(yè)名錄加強(qiáng)名單制分類管理，并逐步打破中小企業(yè)的信貸信息、納稅信息、行政信息等“數(shù)據(jù)孤島”，實(shí)現(xiàn)企業(yè)數(shù)據(jù)庫信用跨部門共享。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)宏微觀條件狀況動(dòng)態(tài)設(shè)定差異化和定制化的扶持政策標(biāo)準(zhǔn)和門檻，通過精確分類遴選重點(diǎn)扶持對(duì)象，以支持扶持政策的制定和評(píng)估提供精準(zhǔn)信息決策參考，也有效規(guī)避中小微企業(yè)的政策尋租問題。

服務(wù)精湛

黨的十九大報(bào)告明確提出，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化“放管服”改革，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。政府在中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的角色應(yīng)當(dāng)積極向“服務(wù)型政府”和“有為政府”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。在相關(guān)政策的落實(shí)過程中，各相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)樹立“用戶思維”，把政策所支持的中小微企業(yè)作為服務(wù)用戶，多深入中小微企業(yè)用戶生產(chǎn)經(jīng)營第一線，及時(shí)掌握企業(yè)用戶政策需求痛點(diǎn)，總結(jié)合積累服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)服務(wù)中小微企業(yè)的能力，把該管的事管到位、該提供的服務(wù)提供到位，確保各項(xiàng)扶持政策有效落地。

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