賦力還是供給？

杜娟

摘 要：一國在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，會出現(xiàn)失業(yè)、隔離及貧困等諸多問題，制度設計對于妥善解決這些矛盾與沖擊是至關(guān)重要的。本研究旨在探尋地區(qū)扶貧與發(fā)展政策的不同設計對于政策效果的影響。本研究基于經(jīng)典理論構(gòu)建了“賦力一供給”這- 2x2的理論框架，并采用“最相似案例”為指導的雙案例研究設計，選擇德國柏林和美國紐約的扶貧政策為研究對象進行跨國比較。研究發(fā)現(xiàn)，高供給配合賦力公民的扶貧政策更能夠有效激發(fā)受困者的復原能力，實現(xiàn)最為正面和持久的政策效果?；诎l(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，文章結(jié)合我國貧困治理中的現(xiàn)實困境，提出對我國扶貧與發(fā)展政策設計的啟示。

關(guān)鍵詞：賦力公民;貧困治理;可持續(xù)發(fā)展;公民社會

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-5103（2019）07-0027-（12）

一、引言

研究制度安排是理解一個國家如何實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要線索。一國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，會面臨失業(yè)、隔離及貧困等諸多問題，妥善解決這些矛盾與沖擊，不僅是經(jīng)濟發(fā)展的需求，更是對政治民主和公民權(quán)益的維護。良好的制度安排能夠減少信息不對稱和有限理性帶來的效率損失，有利于協(xié)調(diào)各主體之間的利益，適應人類社會的發(fā)展要求。人力資本是國家無形財富中最重要的組成部分，多數(shù)國家60%以上的社會財富由人力資本構(gòu)成。人力資本的積累與人的技能的形成，是國家快速發(fā)展的重要推動因素，促進人的解放和發(fā)展也是促進國家的解放和發(fā)展。消除一切形式的貧困，讓人類平等和有尊嚴地發(fā)揮自己的潛能也是聯(lián)合國十七項可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）中位列第一的重要目標。研究什么樣的制度安排能夠最大化地促進人的發(fā)展，對于應對貧富差距加劇、促進可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)具有深遠意義。因而，本文以減貧社會政策為切入點，考察不同的制度安排如何影響一國扶貧政策的現(xiàn)實績效。

良好的制度設計長期以來被認為是國家實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展并適應改革的關(guān)鍵因素。正如奧爾森（Mancur Olson，2000）在《權(quán)力與繁榮》一書中指出，一個國家要想獲得經(jīng)濟成功，一方面要有對所有人都穩(wěn)定的且界定清晰的財產(chǎn)權(quán)利和公正的契約執(zhí)行權(quán)力;另一方面政府要受到約束不去剝奪這些個人權(quán)利。奧爾森將這樣的政府命名為強化市場型政府。貝里·溫加斯特（Bar-ry Weingast，1995）從政治制度設計的角度探討了一種特殊的政治制度設計——市場維護型聯(lián)邦主義（Market-Preserving Federalism），其含義是指通過中央和地方的財政分權(quán)和地方政府之間的競爭實現(xiàn)中央維護私有財產(chǎn)的可信承諾（Credible Commitment），從而確保維護市場機制的運行。該理論被廣泛運用于分析包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長，并發(fā)展出了“中國特色的財政聯(lián)邦制”等適應性的理論（Qian&Wingast，1996）?；趯Χ?zhàn)后東亞經(jīng)濟發(fā)展模式的觀察，查默斯·約翰遜（Johnson，1982）開啟了發(fā)展型國家研究，發(fā)展型國家理論的提出和發(fā)展進一步為探究經(jīng)濟成就背后的制度因素即發(fā)展型國家模式（Development StateModel）作出理論貢獻。發(fā)展型國家以發(fā)展主義為首要特征，國家的政策都圍繞著經(jīng)濟發(fā)展而制定，包括社會政策。發(fā)展型國家理論強調(diào)具備自主性的官僚機構(gòu)以及緊密的公私合作關(guān)系是國家經(jīng)濟發(fā)展的必要條件。簡言之，該理論屬于一種國家主義的范式。在此基礎上，彼得·埃文斯（Evans，1995）進一步提出了經(jīng)濟發(fā)展過程中的“嵌入自主性”（Embedded Autonomy）理論，指出自主性使得國家在利益集團的尋租活動中保持獨立自主的地位，嵌人性則促進國家與社會之間形成良性的互動關(guān)系，兩種機制共同保證了政策目標的實施與達成。

然而，目前的制度理論探討很難對一個國家實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展應該采取何種制度作出回答。首先，現(xiàn)有理性選擇制度理論如市場維護型聯(lián)邦主義理論著眼于政治權(quán)力與經(jīng)濟發(fā)展間的聯(lián)系，旨在通過制度設計限制政治權(quán)力的過度膨脹來促進經(jīng)濟增長，未能研究什么樣的制度有助于社會的發(fā)展。聯(lián)合國所提出的可持續(xù)發(fā)展的目標不僅是經(jīng)濟發(fā)展，還涉及到人類自身發(fā)展、環(huán)境保護和社會公正問題，是人類社會更高要求的綜合發(fā)展目標。發(fā)展型國家理論將經(jīng)濟發(fā)展作為國家的首要目標，對社會平等和社會福利沒有做出承諾，與可持續(xù)發(fā)展的目標契合度較低。因而現(xiàn)有的制度理論無法反映制度設計對可持續(xù)發(fā)展的影響機制。其次，經(jīng)濟政策通常建立在市場制度創(chuàng)新的基礎上，而社會福利政策有別于普通的經(jīng)濟政策，財政資源為民眾所消耗，并不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟績效，也就無法使用探究經(jīng)濟增長的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、府際關(guān)系、官員激勵等理論來解釋（Zhu&Zhao，2018）。最后，由于各個國家的社會、經(jīng)濟、政治、文化以及所處的歷史階段存在差異，各國社會制度的創(chuàng)建受制于許多內(nèi)生性因素的影響和制約，這些因素有可能直接影響政策結(jié)果。簡單地判斷一國的一種政策優(yōu)于另外一國顯然存在選擇型偏誤（Selection Bi-as）問題。

本文關(guān)注社會福利與社會救濟這一重要領域的制度安排，以貧困研究中的經(jīng)典理論作為理論出發(fā)點，重新評估在“賦力一供給”這一制度框架下不同的制度設計對于解決一國經(jīng)濟社會發(fā)展中貧困問題的效果。在方法上，本文借鑒定量研究中的“雙重差分”（Difference in Differenc-es）設計思想，采用“最相似案例”的雙案例比較，在此基礎上配合單案例的內(nèi)部比較，以最大限度地控制混淆因素，試圖分離出社會制度設計的純凈政策效果。本研究以貧困和地區(qū)發(fā)展問題為關(guān)注點，根據(jù)經(jīng)典理論構(gòu)建了“賦力一供給”這一2X2的制度框架，在此框架探討不同的制度構(gòu)建對于解決一國貧困與發(fā)展問題的政策效果。本文采用以“最相似案例”（Most Similar Case）為指導的雙案例研究設計，選擇德國柏林和美國紐約的扶貧政策為研究對象，通過案例比較探尋不同制度設計下的扶貧政策對可持續(xù)發(fā)展的作用。研究發(fā)現(xiàn)，國家對民間力量的投資和動員能夠有效激發(fā)受困者的復原能力，促進可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。同時，本文還通過案例內(nèi)部比較進一步驗證了上述論點。

本研究所選擇的“最相似案例”的具體情況見表2。從表中可以看出，柏林與紐約在地理特征、政治制度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會人口等方面的特征均具有較強的相似性與可比性。研究以二十世紀末期為起始歷史背景，這一時期兩國都面臨嚴峻的城市問題，由于政府所采取的政策設計不同，卻產(chǎn)生了截然不同的政策效果。因此，本研究選擇這兩座城市的扶貧與發(fā)展模式進行跨案例比較分析符合科學的案例選擇原則（Sea-wnght and Gerring，2008）。

在此基礎上，進一步采用案例內(nèi)部比較分析（Within-case Comparative Analysis），通過對美國國內(nèi)賦力公民的扶貧政策與傳統(tǒng)供給主導的扶貧政策進行對比分析，再次驗證了國家賦力公民這一制度安排在社會政策領域具有政策效果的比較優(yōu)勢。

四、案例分析

（一）柏林：高供給，高賦力

二戰(zhàn)后，柏林分裂成為東西兩個部分，這種現(xiàn)象一直持續(xù)到1989年柏林墻倒塌。伴隨著鐵幕的瓦解，柏林經(jīng)歷了大量人口流動。受到不斷增長的失業(yè)人口和大規(guī)模移民潮的影響，城市中的社會問題不斷凸現(xiàn)，富人搬到郊區(qū)生活，主城區(qū)變得日益貧窮，柏林政府開始尋求解決城市貧困的方法。這一時期柏林政府城市建設的政策安排是在尊重城市原有格局的“批判性重建”等思想下實施的。柏林政府采取了包括平衡社會保障、稅收優(yōu)惠等一系列政策措施，對東部和貧困地區(qū)進行了“輸血式”財政援助。在大量注入資金的同時，柏林政府發(fā)起了一系列為地方社區(qū)和公民分權(quán)賦能的計劃，草根力量的發(fā)展為重建經(jīng)濟和社會整合起到了重要作用。

柏林政府發(fā)起了一項“社會城市”計劃。該計劃的基本理念是強化公民社會，并實現(xiàn)移民和弱勢群體的社會整合，其目的是推動受困社區(qū)的發(fā)展，使其能夠自我持續(xù)（Self-Sustained）。這一計劃通過一種新的分權(quán)化方式進行地區(qū)管理和社會救濟，旨在促進公民的參與和對公民進行賦力。該項目由國土部門、歐盟和國家機構(gòu)提供資金，區(qū)域的議會允許居民參與正式的政策架構(gòu)，對地方居民賦予更多責任。自治市和負責城市發(fā)展的參議院部門對所需完成的任務進行了重新定義，二者之間也建立了新型合作關(guān)系，針對城市發(fā)展目標、本地需求等定期展開對話。該計劃重點關(guān)注居民對生活環(huán)境的需求、所享有的機會和所需要的資源，吸納本地利益相關(guān)者共同參與、共同學習和共同發(fā)展。該政策實施期間，柏林共有34個貧困區(qū)域得到興建，約有390，000人，該數(shù)字超過了柏林全市人口數(shù)量的十分之一。政府將資源和時間投人到城市街區(qū)中，通過參與式的政策提高了城市的和諧度，確保了政策效果的可持續(xù)性。

為了解決城市社會分散化和空間不平等增長的狀況，柏林參議院還啟動了一項社區(qū)規(guī)模的經(jīng)濟再生計劃。該方案涉及區(qū)議會和柏林參議院，并由鄰里參與決定政府干預的類型，從而改善貧困社區(qū)的自然和社會狀況。其中，“Sudli-che Friedrichstadt創(chuàng)意街區(qū)”項目以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和藝術(shù)為方向，吸引居民和藝術(shù)家參與社區(qū)形象的改進。該項目的參與者包括區(qū)議會、地方培訓學校、城市規(guī)劃咨詢公司以及藝術(shù)畫廊，各方參與者構(gòu)建了一個合作網(wǎng)絡。通過開展藝術(shù)家與居民之間的合作，共同發(fā)展社會創(chuàng)新，通過構(gòu)建創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，向整個社區(qū)賦力。自2001年以來，吸納藝術(shù)家參與地方社區(qū)發(fā)展已經(jīng)形成制度化，以自下而上的方式促進城市發(fā)展呈現(xiàn)參與性和包容性，對實施地區(qū)的居民的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。

柏林市社區(qū)引領的發(fā)展方法以地方的具體特點為基礎，重點關(guān)注地方內(nèi)部發(fā)展流程，通過外部支援來助推內(nèi)在發(fā)展、促進創(chuàng)新型的本地解決方案。該方法依賴于社區(qū)本身的強大作用、承諾與參與，不局限于行政管理的界限。社區(qū)引領的方法鼓勵在公共、私營和自愿組織之間開展合作并提供有效的工具來動員本地社區(qū)、組織和市民積極參與，通過更為整合性和包容性的組織架構(gòu)來應對地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)。因而這種制度安排是一種更關(guān)注長期效果的發(fā)展策略。柏林市的案例表明，當傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展工具無法發(fā)揮作用的時候，政府的高資金投入、配合公民賦力、社區(qū)引領的制度安排為解決當?shù)厮媾R的地區(qū)問題發(fā)揮了重要作用，在扶貧減困、促進社會創(chuàng)新以及為貧困地區(qū)設計重建方案等領域都產(chǎn)生了良好的效果。

（二）紐約：高供給，低賦力

紐約作為世界第一大都市，城市貧富兩極分化非常嚴重。紐約州所面臨的貧困問題由來以久，20世紀80年代以來紐約市的貧困率一直保持在19%至21%，高于美國平均水平。自2000年以來，紐約在減少貧困方面一度有所進展，但紐約大學弗曼中心的一項研究數(shù)據(jù)表明，2011-2015年間紐約貧困度再度上升，近170萬紐約人生活在貧困線以下，貧困率高達20.6%，這是1970年以來的最高水平。同時期，美國全國貧困率僅為15.5%。研究還發(fā)現(xiàn)高貧困地區(qū)與低貧困地區(qū)的社區(qū)條件差異很大，前者暴力犯罪率較高且缺少優(yōu)質(zhì)教學資源。這些貧困社區(qū)的居民多以黑人、西班牙裔和未成年人為主，接受過大學教育、有工作的成年人較少。研究表明，紐約的貧困社區(qū)缺乏對于向上流動性的支持。

自20世紀六七十年代起，紐約州政府的福利政策主要是輸血型，通過所得稅抵免或?qū)嵨飳ω毨丝谶M行補助，比較知名的項目包括租房券、食物券、營養(yǎng)補充援助計劃（SNAP）等。無論是民主黨還是共和黨都全力投入以應對貧困問題。民主黨對抗貧困的項目多數(shù)涉及轉(zhuǎn)移資金、提供就業(yè)或物質(zhì)補助;共和黨則多通過經(jīng)濟激勵手段或者調(diào)節(jié)對弱勢群體的監(jiān)管手段來指導扶貧工作。上述以財政補貼出發(fā)的政策或手段雖然短時期發(fā)揮了一定效果，但長期效果不甚理想。以租房券為例，政府提供住房補貼會造成房租上漲，導致中低收人家庭不得不付出更多的租金。一但租房券用光，受困者依然要面臨無家可歸的境遇。在該種扶貧模式下，救濟的結(jié)束就是返貧的開始。

美國廣播公司的一項調(diào)查結(jié)果顯示，美國貧困率居高不下的首要因素與美國政府的福利政策有關(guān)。約有24%的受訪者認為政府為人們提供的高福利阻礙了人們脫貧的主觀能動性，認為缺少就業(yè)機會、缺少教育資源、家庭破裂和缺乏工作熱情是人們無法脫貧的原因的受訪者分別占18%、13%、13%和10%。2012年紐約市的一項政策評估項目發(fā)現(xiàn)，就單項扶貧政策的效果而言，過渡性就業(yè)計劃所發(fā)揮的減貧效果最佳，使得貧困人口比例從21.4%下降到15.9%，其中最大的受益者是非老年人和兒童。而兩項收入補貼項目只能使貧困率下降不足1%。上述調(diào)查結(jié)果充分表明，受困人口因缺少機會和技能、缺乏自信和能動性等主客觀因素難以進入勞動力市場，是其脫貧的最大障礙。傳統(tǒng)福利政策無法從根本上解決人們脫貧的難題，反倒會降低人們的主觀能動性，而賦力型政策項目能起到更好的減貧效果。

（三）案例內(nèi)部比較：高供給、高賦力

對公民進行賦力是否就能夠幫助解決紐約面對的貧困問題？我們通過美國同時期“高賦力、高供給”的制度設計來構(gòu)造案例內(nèi)部比較。事實上美國政府已經(jīng)就增強受困群體權(quán)能進行了一系列嘗試。20世紀90年代以來，迫于財政壓力與公共輿論，美國治理貧困的重點開始移向勞動力市場政策，同時美國的救濟政策開始由集權(quán)走向分權(quán)。聯(lián)邦政府近年來開始了以就業(yè)為導向的福利改革，對低收人家庭提供教育和援助的培訓項目，鼓勵通過就業(yè)脫貧。實踐結(jié)果在一定程度上給予了賦力扶貧這一制度設計有力的支持，那些實際奏效的社會項目往往能產(chǎn)生高于其運營費用數(shù)倍的效益。

在美國，不同族裔和性別的貧困率差異很大?？傮w而言，少數(shù)族裔的貧困率高于白人，女性的貧困率要高于男性。特別是帶著未成年子女生活的單親母親，最容易陷人貧困。對此，美國政府還推行了一系列專門針對上述貧困人口中的弱勢群體的政策項目，并取得了巨大的成就。一項名為護士一家庭合作項目（Nurse-Fami-ly Partnership，NFP）旨在為首次懷孕的低收人家庭婦女提供社區(qū)衛(wèi)生服務，同時幫助受困家庭擺脫困境。該項目體現(xiàn)了賦力與發(fā)展的理念，具有生育救助和扶貧開發(fā)結(jié)合的特點。其目標分為三個層面：通過產(chǎn)前教育和服務提高孕婦的生育質(zhì)量;幫助父母更好地引導和撫養(yǎng)孩子、增加與家庭成員之間的聯(lián)系，提高和發(fā)展兒童健康水平;幫助父母規(guī)劃未來發(fā)展，確立接受教育的目標、尋找就業(yè)機會，幫助構(gòu)建和培育與社會的聯(lián)系，走向不需要依靠救濟的生活。

該項目資金來源包括美國聯(lián)邦和州政府的資助，并吸納社會捐助。據(jù)統(tǒng)計，NFP項目對每個家庭平均投入4500美元。自1996年試點成功后，在全美范圍內(nèi)不斷發(fā)展。對于NFP項目的長期跟蹤評估結(jié)果顯示，項目顯著減少了孕婦疾病，有效地提高了兒童健康水平。更重要的是，接受該項目服務的家庭所領取的政府救助更少，經(jīng)濟獨立性變得更高。2011年，華盛頓公共政策研究所（WSIPP）的評估指出，NFP項目具有超高的社會凈效益，該項目為每個家庭每年末帶來23000美元的長期收益，即平均每一美元的投人能夠獲得超過五倍的經(jīng)濟收益。

此外，以對家庭和兒童進行培育和投資的項目還包括“青少年建設”（YouthBuild）、“二十一世紀學習中心”（21st Century Learning Cen-ters）、“兒童第一”（Child First）、“流浪兒童和青年教育”（Homeless Children and Youth Educa-tion）等。美國聯(lián)邦上述這些項目能夠有效提升個體對自身能力的感知，推動受困家庭與少年兒童有信心和能力去參與社會競爭，從而追求更多的社會和政治力量。在人的投資和賦力與個人發(fā)展之間的聯(lián)系是顯然易見的，其中教育是最重要的途徑之一。這些教育項目所帶來的長期社會收益已經(jīng)被若干學者和機構(gòu)的評估所證實。

美國的案例啟示我們，受困者的脫困是一個逐漸重建人格尊嚴的過程。如果缺少這一環(huán)節(jié)，人們根本無法找到所需的精神力量，更無法發(fā)揮主觀能動性，克服貧窮所帶來的巨大障礙。使人們從根本上擺脫貧困需要外部支持和直接賦力，當政府以制度化的方式關(guān)愛、投資弱勢群體的長遠發(fā)展，或許就能減輕社會流動的制約，幫助受困群體重新立足社會。

（四）小結(jié)

表3梳理總結(jié)了本研究所選案例的基本情況。從對德國柏林和美國紐約在跨案例以及美國不同時段的內(nèi)部比較分析后，可以得出以下三項結(jié)論：

第一，傳統(tǒng)高供給型的扶貧政策有一定的短期效果，卻無法有效發(fā)揮動員作用，難以幫助公民創(chuàng)建共同身份并增強對未來的信心，因而從長期來看無法從根本上改善受困者的生活境況。

第二，以賦力公民為核心的扶貧政策對受困者能夠起到很大的幫助作用，可改善社會經(jīng)濟兩極分化和排斥，并抵消不斷增加的多樣性所產(chǎn)生的負面影響。

第三，賦力因素是必要的，但單靠它并不能實現(xiàn)脫貧，只有通過經(jīng)濟援助保障對弱勢群體的基本供給，在此基礎上建立對公民投資與賦力的扶貧與發(fā)展政策才能產(chǎn)生最為理想的社會效果。

從案例內(nèi)部分析來看，美國政府所實施的兩種類型政策安排產(chǎn)生了截然相反的政策效果，這也再次證明，相對于單純的傳統(tǒng)供給型扶貧制度設計，“投資于人”的賦力型扶貧政策能夠產(chǎn)生更加長久的減貧與發(fā)展人力資本的效果。采用這樣的制度思路意味著需要改變既有的政策設計和執(zhí)行方式，需要著力在投資民眾的基礎上賦予其改變社會、實現(xiàn)個人潛能的權(quán)利，使受困者得到全面的發(fā)展機會。

五、對我國扶貧與發(fā)展政策的啟示

本文通過跨國比較案例設計探究了體現(xiàn)賦力公民的制度設計對于扶貧政策效果的影響并分析了背后作用的邏輯，這對于進一步理解制度設計在一國經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用有著十分重要的意義。雖說一個國家的社會政策要考慮國家現(xiàn)實制度背景、所處歷史階段和具體國情，不存在放之四海而皆準的標準。但人的天性和本質(zhì)是相似的，本研究案例幫助我們理解貧困背后的深層原因。因而，我國可以借鑒別國制度設計背后的思路，在此基礎上結(jié)合本國國情進行政策的創(chuàng)新。本文結(jié)合我國扶貧與發(fā)展政策中的現(xiàn)實困境，提出賦力公民對我國扶貧與發(fā)展領域制度安排的啟示：一是以權(quán)力分享調(diào)動基層民眾積極性;二是注意民主參與的機會均等與代表性;三是形成制度化和適應性的賦力機制。

（一）以權(quán)力分享調(diào)動基層民眾積極性

長期以來，我國政府的扶貧工作以行政主導為主要模式，受困群體習慣于被動地接受社會救濟，長期將自己屏蔽在公共領域之外。對于自己的知情權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等，弱勢群體既不具備行使的能力和機會，也缺乏主張自身權(quán)利的積極性。然而，對于從在貧困線掙扎向能夠掌控自己命運轉(zhuǎn)變的公民而言，他們同樣有話語表達和政治參與的訴求。因而政府更應該從公民的角度考慮，以權(quán)力的下放和分享推動其人生的轉(zhuǎn)變。除此以外，社會權(quán)利意識在克服福利的污名化方面也發(fā)揮著積極作用，有助于避免一部分受困者因一種社會建構(gòu)帶來的“羞恥感”而阻礙其接受社會救助政策的幫助。

扶貧和發(fā)展政策應以公民的充分參與為核心，賦予基層民眾對扶貧項目充分的參與權(quán)、發(fā)展權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，讓人們在擺脫經(jīng)濟貧困的同時成為一個獨立的權(quán)力主體，充分調(diào)動其參與政治和社會事務的積極性和主觀能動性。如此一來，能夠促使其從對社會的疏離狀態(tài)中脫離出來，通過建立社會化的合作網(wǎng)絡壯大整個群體的力量。

（二）實現(xiàn)機會均等與代表性

隨著人們對居民動員和參與的需求日益增多，政府應該采用更具代表性的民主參與和職能模式對舊模式予以補充。在新的制度架構(gòu)之下，個體市民和社區(qū)將承擔更多有關(guān)自身福利和本地政策進程的責任，充分發(fā)揮自身的潛能，從而塑造自己的生活和居住環(huán)境。賦力式扶貧這一發(fā)展方法的成功主要依賴于公民個人的能力以及項目持有者及其社會網(wǎng)絡的承諾。然而，公民參與和賦力有可能帶來一些正當性和參與代表性方面的問題。弱勢或邊緣人群（如兒童、長期失業(yè)人士、單身母親、少數(shù)族裔或受教育程度較低者）更難以表達自己的想法。一些利益集團或者善于發(fā)表觀點的群體可能會壟斷意見的表達，并充當溝通的信息傳遞者。

反思我國近年來扶貧工作中時常出現(xiàn)扶貧資源被“精英俘獲”、資源分配不公、瞄準錯位、深度貧困人口參與性有限等現(xiàn)象，無疑反映了當前扶貧工作中依舊缺乏底層群體代表性和機會均等。政府需要確保項目活動的參與者不僅包括市民和優(yōu)勢群體，還要包括來自于不同社會經(jīng)濟背景、年齡階段以及社會地位的民眾，尊重機會均等，使最弱勢群體的聲音能得到充分的表達，共享改革發(fā)展帶來的機會。

（三）形成制度化和適應性的賦力機制

當前我國政府組織搭建的扶貧體制在運行過程中具有明顯的“科層制”色彩。由于缺乏科學合理的管理體制和良性運行機制，常常出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不明晰、責任主體不明確、責任難以落實等問題。政策環(huán)境的優(yōu)良與穩(wěn)定是一種良好的扶貧制度化的先決條件。依靠制度形成一種機制來使目標群體受益是賦力式發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此，制度化必須成為賦力式扶貧發(fā)展的根基，不然容易導致政策執(zhí)行過程中的利益分配和權(quán)利行使受到制約，無法達到應有的長期效果。

此外，若想要真正激發(fā)群眾的潛力，扶貧政策需要與貧困群體的實際需求相契合。因而扶貧制度設計應更具適應性和整合資源的彈性。在向地區(qū)民眾賦力的過程中，需要在組織形式和運行機制上勇于打破行政組織的邊界，各方協(xié)同整合資源，以更為靈活的方式籌集人力、物力、資金和創(chuàng)意，為實現(xiàn)供給與需求的對接提供保障。