新時(shí)代社會組織參與鄉(xiāng)村治理及“三治”能力提升路徑

楊秋萍

摘要：改革開放以來，中國農(nóng)村發(fā)生著翻天覆地的變化。黨的十九大報(bào)告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略讓鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理備受關(guān)注。社會組織在鄉(xiāng)村建設(shè)與治理的過程中發(fā)揮著重要作用，論文以子君村為例，闡述基層社會組織參與鄉(xiāng)村治理的獨(dú)特優(yōu)勢和必要性，論述鄉(xiāng)村建設(shè)中社會組織這一主體的重要角色。為了進(jìn)一步提升社會組織參與鄉(xiāng)村治理的能力，應(yīng)將自治作為基層社會組織參與鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)，法治作為基本方式，德治作為根本基石，借助自治、法治和德治（下文簡稱“三治”）的手段，將“三治”作為基層社會組織自我改善和提高的重要途徑，提升其參與鄉(xiāng)村治理的能力，最終提升鄉(xiāng)村治理的成效，助力新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)，以期達(dá)到國家鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村建設(shè);鄉(xiāng)村治理;社會組織

中圖分類號：D089 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-5103（2019）07-0073-（11）

一、問題的提出

改革開放以來，我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)取得歷史性成就。當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村建設(shè)問題更是舉足輕重。黨的十九大報(bào)告指出：“打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局……提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平……加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！庇纱耍谛聲r(shí)代中國特色社會主義鄉(xiāng)村建設(shè)中，社會組織應(yīng)該作為一種治理主體積極參與鄉(xiāng)村治理，充分發(fā)揮社會組織在鄉(xiāng)村治理中的協(xié)同作用。伯頓·韋斯布羅德認(rèn)為，政府和市場都有失靈的可能，非政府組織最主要的作用就是彌補(bǔ)政府失靈與市場失靈。馬慶鈺認(rèn)為，社會組織具有提供公共服務(wù)、吸引整合社會資源、化解社會矛盾、承接政府職能、增加社會凝聚力、參與國際事務(wù)、培育公民精神和自治能力的重要作用。這說明社會組織在社會治理方面具有一定的優(yōu)勢。同理，鄉(xiāng)村社會組織一邊心系村民整體利益，解決村民的切身問題與需求;另一邊履行政府相關(guān)部門委派的職責(zé)，減少鄉(xiāng)村日益顯現(xiàn)出來的現(xiàn)實(shí)矛盾。相關(guān)研究表明，近年來社會組織在地方社會中的力量日益壯大，已成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。

針對基層鄉(xiāng)村治理，黨的十九大報(bào)告還首次提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。2017年12月，中央農(nóng)村工作會議進(jìn)一步重申了健全“三治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義。這些都為當(dāng)前我國基層社會組織參與鄉(xiāng)村治理明確了方向，即可利用“三治”的方式參與鄉(xiāng)村治理。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的變遷，農(nóng)民的思想觀念、利益訴求也日趨變得多元。黨的十九大報(bào)告提出“三治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理模式回應(yīng)了轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理的需求，為鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向，助力鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！叭巍钡奶剿魇加?013年浙江省嘉興市桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)岳風(fēng)村的“三治合一”建設(shè)實(shí)踐，該村的實(shí)踐很快被推廣至全省，直至2017年被寫入黨的十九大報(bào)告。但是，如何在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中有效推進(jìn)“三治”相結(jié)合，還需結(jié)合鄉(xiāng)村治理實(shí)踐具體分析。當(dāng)前，已有學(xué)者從鄉(xiāng)村自身的“三治”出發(fā)，比如鄧大才就主張“三治”可以按照各白不同的強(qiáng)度進(jìn)行組合，功能互補(bǔ)，形成無數(shù)的治理方式、無數(shù)的治理體系及無數(shù)的“善治類型”。鄧建華在《構(gòu)建自治法治德治“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系》一文中提出：“以自治為核心內(nèi)容賦予鄉(xiāng)村主體自治，以法治為根本保證夯實(shí)鄉(xiāng)村法治理念，以德治為內(nèi)在支撐營造鄉(xiāng)村德治氛圍，通過‘三治合一實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，加強(qiáng)和完善‘三治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！贝送猓€有諸多學(xué)者也對此作出了探討和研究。歸納起來，學(xué)者們的研究主要集中在如何更好地建立較為完善的鄉(xiāng)村治理體系，而具體到鄉(xiāng)村社會組織如何運(yùn)用好“三治”的研究相對缺乏。

本文擬借助“三治”的方式，在分析社會組織在鄉(xiāng)村治理中的重要性基礎(chǔ)之上，闡述社會組織可以借助“三治”進(jìn)行自我改善和提高，更有效地參與到鄉(xiāng)村治理中，推動新時(shí)代中國特色社會主義鄉(xiāng)村建設(shè)，助力國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、社會組織在鄉(xiāng)村治理中具有重要作用

（一）社會組織的界定

社會組織（Social Organization）是我國特有的用法，國外通常稱之為非政府組織（Non-gov-ernmental Organization，NGO）、非營利組織（Non-profit Organization，NPO）、第三部門（TheThird Sector）、公民社會（Civil Society）等。我國的社會組織這一概念是在黨的十六屆六中全會后才開始正式使用的，這一概念在中央加以規(guī)范后，逐漸被學(xué)術(shù)界所接受并使用。我國學(xué)術(shù)界在使用社會組織這一概念的同時(shí)，實(shí)踐中還使用民間組織、非政府組織、非營利組織、公民社會組織、第三部門等概念。

綜合來看，社會組織是指在政府與企業(yè)之外，向社會某個(gè)領(lǐng)域提供社會服務(wù)，并具有非營利性、非政府性、自治性、公益性或互益性、志愿性等特點(diǎn)的組織?！吨腥A人民共和國民法總則》第八十七條規(guī)定，社會組織屬于非營利法人，即“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人”。我國社會組織主要有社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位三類，其中《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，社會團(tuán)體是指“中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”;《基金會管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，基金會是指“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人”，基金會分為面向公眾募捐的基金會和不得面向公眾募捐的基金會;《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是指“企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。本研究中的社會組織除在各級民政部門登記注冊的社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位外，還包括在工商部門注冊但具有社會組織特性的組織或在社區(qū)未登記注冊的各種基層組織。

（二）社會組織在地方治理中的作用

1.國內(nèi)外相關(guān)研究

無論是國內(nèi)還是國外，對社會組織在地方治理中的作用都有一定的研究。而本文著重梳理了國內(nèi)的相關(guān)文獻(xiàn)。國內(nèi)學(xué)者多從國家治理、社會治理、基層治理的視角研究社會組織的作用，較少以地方治理的視角研究社會組織，不過前人的研究成果對于社會組織在地方治理中的作用仍有很大啟發(fā)。我國學(xué)者較早研究社會組織在社會管理中的作用，王名認(rèn)為社會組織具有資源動員、社會服務(wù)、社會治理、政策倡導(dǎo)的重要功能。馬慶鈺認(rèn)為社會組織具有提供公共服務(wù)、吸引整合社會資源、化解社會矛盾、承接政府職能、增加社會凝聚力、參與國際事務(wù)、培育公民精神和自治能力的重要作用。賈西津認(rèn)為社會組織是一種重要的經(jīng)濟(jì)與就業(yè)力量，是與政府特性不同的治理主體，是公民參與自治的生活方式。孫柏瑛通過對地方政府中公民有序參與的研究，強(qiáng)調(diào)社會組織通過關(guān)鍵接觸、共同生產(chǎn)、影響政府決策等形式參與地方治理的作用。陳振明通過中國與加拿大地方治理的比較，強(qiáng)調(diào)社會組織在推動公民參與從而影響政府政策、環(huán)境保護(hù)、保護(hù)弱勢群體利益等方面的作用?？傊鐣M織在地方治理中發(fā)揮著重要作用。對于鄉(xiāng)村而言，當(dāng)前我國正處于社會深度轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式已經(jīng)不能有效應(yīng)對社會中出現(xiàn)的新需求和新問題，亟需轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。在參與鄉(xiāng)村治理時(shí)，社會組織可以成為政府失靈與社會失靈的補(bǔ)位者、政府職能轉(zhuǎn)變的促進(jìn)者和承接者、社會矛盾的減壓閥以及社會自治和公民自治的推進(jìn)器。社會組織已經(jīng)成為參與鄉(xiāng)村治理的重要主體。

2.社會組織在地方治理中的具體作用

（1）搭建政府與社會之間的橋梁

社會組織因其獨(dú)特優(yōu)勢可以成為政府與社會之間的橋梁。一方面，社會組織可以把民眾的意愿、需求及建議匯集起來，經(jīng)過整合之后提交給地方政府，為地方政府制定公共政策提供決策參考，既提升了地方政府決策的科學(xué)化、民主化水平，又為民眾提供一種制度化的利益表達(dá)渠道;地方政府在執(zhí)行公共政策的過程中，社會組織可以把公民的意見和建議反映給政府，為糾正公共政策的偏差提供支持，并在一定程度上制約公共權(quán)力的擴(kuò)張，監(jiān)督公共權(quán)力的行使。另一方面，社會組織還可以承接地方政府的職能，接受政府的委托，在其擅長的領(lǐng)域代替政府提供公共服務(wù)，滿足公民需求的同時(shí)也促進(jìn)了政府的職能轉(zhuǎn)變。社會組織還可以向民眾普及法律法規(guī)、黨和政府的決定與決議，并在地方政府執(zhí)行公共政策時(shí)積極向民眾宣傳，減輕政策執(zhí)行的阻力的同時(shí)增進(jìn)政府與公民之間的互相信任。2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，之后，各級地方政府都在養(yǎng)老、教育、慈善救助、社會治安、就業(yè)幫扶等領(lǐng)域開展了向社會組織購買服務(wù)的實(shí)踐。

（2）維護(hù)社會和諧穩(wěn)定

“一個(gè)社會的組織化程度越高，社會的穩(wěn)定性就越強(qiáng)，社會的活力就越容易激發(fā)。反之，社會的穩(wěn)定性就越弱，社會的活力就難以激發(fā)或體現(xiàn)出來?！鄙鐣M織因其獨(dú)特優(yōu)勢而易于與地方政府及民眾建立互信關(guān)系，并可以協(xié)助地方政府解決社會問題、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。社會組織維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的作用體現(xiàn)為以下方面：一是社會組織可以幫助維護(hù)特定群體的利益，增進(jìn)社會福利，促進(jìn)社會公平。一些公益項(xiàng)目如“希望工程”“新長城計(jì)劃”“免費(fèi)午餐”等，對于維護(hù)弱勢群體的權(quán)益作了巨大貢獻(xiàn)。二是社會組織可以幫助解決社會矛盾，促進(jìn)社會矛盾的源頭治理，維護(hù)社會治安。比如杭州市蕭山區(qū)衙前鎮(zhèn)的“和事佬”協(xié)會成為村級調(diào)解工作的好幫手。三是社會組織可以在環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮重要作用。如自然之友、黑嘴鷗保護(hù)協(xié)會等都為環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)著自身的力量。

（3）培育公民意識

公民意識是指公民個(gè)人對自己在國家中地位的感受和認(rèn)識，公民意識既包括公民為了保護(hù)自身的各種合法權(quán)益、維護(hù)自身的尊嚴(yán)和價(jià)值的意識，也包括公民對于國家和社會的認(rèn)同和責(zé)任感的意識，其內(nèi)容主要包括民主意識、法律意識、公共意識、責(zé)任意識和環(huán)保意識。公民意識的培育對于推動國家政治民主化進(jìn)程以及提高文化軟實(shí)力具有重要意義，社會組織因其自身志愿性和公益性的特點(diǎn)以及內(nèi)部平等團(tuán)結(jié)、寬容互助的氛圍，可以在培育公民意識中發(fā)揮重要作用。

社會組織可以通過培育公民的民主意識、法律意識、公共意識、責(zé)任意識和環(huán)保意識進(jìn)而培育公民意識，這主要體現(xiàn)在以下方面：一是社會組織可以培育公民的民主意識，參與社會組織開展的各種活動對民眾來說是一種民主訓(xùn)練，在此過程中可以促使民眾熟悉政治參與的途徑和過程，使民眾意識到自己是國家的主人，進(jìn)而增強(qiáng)其主體意識、權(quán)利意識和參與意識。二是社會組織可以培育公民的法律意識，社會組織可以在公民進(jìn)行政治參與的過程中宣傳法律法規(guī)，培養(yǎng)民眾尊重法律、遵守法律的觀念，并在實(shí)踐中不斷增強(qiáng)民眾的法律意識。三是社會組織可以培育公民的公共意識，社會組織在發(fā)動民眾參與公共事務(wù)與公益活動時(shí)，其非營利性和志愿性對于社會而言是一種道德示范，從而促使更多的人關(guān)心公共事務(wù)、培養(yǎng)公共精神。四是社會組織可以培育責(zé)任意識，社會組織在為弱勢群體、貧困人口以及災(zāi)區(qū)群眾提供幫助時(shí)，可以讓更多的人認(rèn)識到為需要幫助的群體解決困難并不只是政府的責(zé)任，普通人也有幫助他們的責(zé)任，社會組織開展的公益活動也將使得公民責(zé)任意識得到增強(qiáng)。五是社會組織可以培育環(huán)保意識，社會組織在開展環(huán)?；顒訒r(shí)，不僅讓民眾認(rèn)識到了環(huán)保的重要性，也使得公眾意識到環(huán)保需要每個(gè)公民的參與，增強(qiáng)了公民的環(huán)保意識。

三、新時(shí)代社會組織參與鄉(xiāng)村治理的探索與實(shí)踐——以子君村為例

（一）子君村概述

子君村位于滇池東岸，在跑馬山下西北麓，因居民是彝族子君人而得名，其中彝族人口占總?cè)丝诘?0%左右。難能可貴的是，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，子君人依舊保留著本民族的文化，并將民族文化世代相傳。因此，該村是十分典型的民族村。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，子君村現(xiàn)在又名“子君社區(qū)”，屬昆明市官渡區(qū)矣六街道，全社區(qū)1484戶，共4000余人，轄4個(gè)村民小組。長期以來，子君村立足于少數(shù)民族城中村的發(fā)展實(shí)際，在矣六街道辦事處的指導(dǎo)下，形成了以“三委”班子為核心的多組織管理模式，組織化的管理模式使得子君村的“城中村亂象”并不明顯。