政治化推動常規(guī)化：改革開放以來我國公共安全治理體系不斷優(yōu)化的內在邏輯

王豪

摘要：維護公共安全既是黨和政府的職責與使命，也是檢驗我國公共安全治理體系的試金石。改革開放以來我國公共安全治理實踐始終呈現(xiàn)出兩面性：一方面，中國共產黨間歇性地以政治化運動的方式應對公共安全問題;另一方面，我國公共安全治理體系總體上朝著常規(guī)化方向發(fā)展。政治化與常規(guī)化長期悖論式共存是我國公共安全治理實踐的基本特征。文章以改革開放以來我國公共安全治理體系的總體演變歷程為研究對象，具體考察了政治化與常規(guī)化之間的互動關系。研究發(fā)現(xiàn)，“政治化推動常規(guī)化”是改革開放以來我國公共安全治理體系不斷優(yōu)化的內在邏輯。

關鍵詞：公共安全;治理體系;政治化;常規(guī)化

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095—5103（2019）07一0016一（11）

維護公共安全既是黨和政府的職責與使命，也是檢驗我國公共安全治理體系的試金石。政治化與常規(guī)化長期悖論式共存是我國公共安全治理領域的獨特現(xiàn)象。基于對這一獨特現(xiàn)象的關注，本文以改革開放以來我國公共安全治理體系的總體演變歷程為研究對象，通過考察政治化與常規(guī)化之間的互動關系，來探討改革開放以來我國公共安全治理體系不斷優(yōu)化的內在邏輯。

一、問題的提出

改革開放以來，在全球化、市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化等交疊推進的現(xiàn)代化情景中，我國公共安全治理面臨著復雜而多元樣態(tài)的風險、災害與危機。社會轉型時期最大的挑戰(zhàn)，是面對技術和經濟方面的變革，能否維持正常的社會秩序和政治秩序，進而為經濟發(fā)展與社會進步提供穩(wěn)定的社會環(huán)境和政治環(huán)境。及時而有效地回應各種公共安全問題，考驗著中國共產黨推進公共安全治理的智慧與能力。雖然每年都有影響我國社會公共安全的事件發(fā)生，但是零散的事件不會形成對政權的實質性威脅，權威體系下的總體穩(wěn)定始終得以維持。從社會各階層人心思穩(wěn)、全國政局穩(wěn)定、問題呈局部性三個方面看，我國社會的基本面是穩(wěn)定的。

就中國何以穩(wěn)定的原因，一些學者給出了相應的解釋。閻小駿提出了國家權力的“彈性”和“剛性”理論，將國家權力的“彈性”概括為政權吸納，將國家權力的“剛性”描述為預防式管控，認為正是通過政治協(xié)商等形式的政權吸納和高校輔導員對學生管理等形式的預防式管控確保了我國的總體穩(wěn)定。徐勇在總結我國改革規(guī)律時提出了“內核一邊層”理論，認為我國的改革是放權式改革，而且放權的速率和領域是由權力內核控制的，進而認為我國的總體穩(wěn)定得益于權力內核的放權性和自主性。楊宏星、趙鼎新也有類似觀點，他們認為國家的自主性與績效合法性的結合是改革開放以來國家穩(wěn)定發(fā)展的重要原因。

在分析改革開放以來中國何以穩(wěn)定的過程中，上述觀點只強調了邏輯統(tǒng)一的一面，卻未對總體穩(wěn)定背后的矛盾運動作深入分析，也未解釋相關矛盾運動的內在邏輯。美國學者詹姆斯·湯森等認為，自從毛澤東逝世以后，中國面臨著一種制度化運動的悖論，即改革意味著中國生活的常規(guī)化，但它卻是以動員的方式進行的。事實的確如此：一方面鄧小平同志于1981年7月17日指出“不能再搞什么政治運動”，由此表明，以鄧小平同志為核心的中央領導集體希望中國步人一個常規(guī)化的社會;但另一方面，一個治理體系尚不完善的后發(fā)國家，僅僅將事關國家大局的公共安全問題定位為行政問題，在很多時候就顯得困難重重，因此，以鄧小平同志為核心的中央領導集體又不得不發(fā)動“嚴打”這樣一個高度政治化的運動來解決在當時看來十分嚴峻的公共安全問題。既然希望中國步人常規(guī)化的社會，為何又要發(fā)動高度政治化的“嚴打”？這似乎是一種悖論。事實上，改革開放以來我國公共安全治理的確呈現(xiàn)出一種政治化運動與常規(guī)化目標的悖論：一方面，中國共產黨將公共安全問題政治化并以政治化的方式解決問題的邏輯始終存留;另一方面，黨和政府特別強調公共安全治理體系的不斷完善——事實也證明，我國公共安全治理體系總體朝著常規(guī)化的方向發(fā)展。政治化與常規(guī)化兩種狀態(tài)為何能在我國公共安全領域長期共存？既有的研究較少對這一問題給予足夠的關注。我們的疑問是，政治化與常規(guī)化并存是否是中國能夠在急劇的經濟轉型期維持總體穩(wěn)定的關鍵原因。本文將以改革開放以來我國公共安全治理體系不斷優(yōu)化的進程為研究對象，通過探討政治化與常規(guī)化的互動關系，探究1978年以來我國公共安全治理體系發(fā)展的內在邏輯。

二、常規(guī)化：改革開放以來我國公共安全治理體系發(fā)展的基本方向

所謂常規(guī)化，就是將越來越多的問題納入程序化、規(guī)范化、制度化的決策范疇的過程①。具體到我國公共安全治理②領域，常規(guī)化主要是指公共安全治理體系的不斷優(yōu)化;換言之，常規(guī)化是指治理理念越來越去政治化、理性化，治理制度愈來愈科層制化、程序化和法治化，治理技術越來越精細化、智能化。從此意義上看，改革開放以來我國公共安全治理體系發(fā)展的基本方

①常規(guī)化不同于現(xiàn)代化，就概念外延性來說，現(xiàn)代化比常規(guī)化更為廣泛。常規(guī)化側重的是制度化、規(guī)范化、程序化、行政化和去政治化;而現(xiàn)代化是指“社會的演變過程是一個從特殊到廣泛性、從具體到普遍適宜的程序合理性的過程”。

②公共安全治理包括對自然災害、社會治安、公共衛(wèi)生、安全生產四個領域的治理。社會治安屬于公共安全治理的一部分，包括各種形式的“維穩(wěn)”實踐等。公共安全治理的基本功能就是維持社會穩(wěn)定，兇此在某種程度上，它與社會穩(wěn)定是同義的?！翱傮w國家安全觀”的提出，將公共安全治理與整個國家的安全聯(lián)系在一起，包括國家軍事安全、信息安全等，是對公共安全概念的豐富和發(fā)展。向是常規(guī)化，這主要體現(xiàn)在理念、制度、技術三個方面（詳見表1）：

第一，我國公共安全治理理念經歷了從“穩(wěn)定壓倒一切”到“把握好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系”再到“總體國家安全觀”的范式轉變，其基本方向是去政治化、理性化。改革開放初期，黨和政府以政治穩(wěn)定為目標，將治安問題高度政治化，其背后的基本邏輯是“穩(wěn)定壓倒一切”。1989年2月，鄧小平同志在會見美國總統(tǒng)布什時首次提出“穩(wěn)定壓倒一切”：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”1998年12月，江澤民同志與全國政法工作會議代表座談時強調：“我們任何時候都不能忘記‘穩(wěn)定是壓倒一切的這個重要原則?！?007年，胡錦濤同志針對烏魯木齊“7·5”事件指出，要“堅持維護社會穩(wěn)定、維護社會主義法制、維護人民群眾根本利益……特別是要在新疆各族干部群眾中強調穩(wěn)定壓倒一切的思想”。當我國改革開放事業(yè)逐步趨向常規(guī)化之后，中央領導人漸漸較少提及“穩(wěn)定壓倒一切”。1983年“嚴打”開展后，我國公共安全形勢大為好轉。此后，黨和政府一方面將公共安全問題逐步行政化，另一方面在遇到常規(guī)化治理體系無法解決時則以“政治化”來推動。于是，治理理念的范式開始轉變?yōu)椤鞍盐蘸酶母?、發(fā)展、穩(wěn)定的關系”。1994年5月5日，江澤民同志在上?？疾鞎r提出，“正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關系”，并指出“改革是動力，發(fā)展是目標，穩(wěn)定是前提”。2002年黨的十六大報告再次強調：“要把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來，把不斷改善人民生活作為處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系的重要結合點，在社會穩(wěn)定中推進改革發(fā)展，通過改革發(fā)展促進社會穩(wěn)定?！边M入新時代，黨和政府將穩(wěn)定問題上升為安全問題，以保障人民群眾的人身和財產安全為直接目標，逐步把管理問題轉化為治理問題，治理理念的范式開始轉變?yōu)椤翱傮w國家安全觀”。2014年4月15日，習近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時，首次提出：“總體國家安全觀”重大戰(zhàn)略思想：“當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。”綜上所述，我國公共安全治理的理念更新顯示出清晰的常規(guī)化趨向。

第二，我國公共安全治理制度經歷了從傳統(tǒng)組織制度到應急管理制度再到“一崗雙責，黨政同責”和安全風險評估等制度的范式轉變，其基本方向是責任化、程序化和法治化。改革開放之初，我國公共安全治理領域的制度尚不健全，黨和政府主要依靠黨委領導的歸口管理制度、黨組制度、黨管干部制度、黨政領導干部問責制度等傳統(tǒng)組織制度，通過較低制度化的方式——“嚴打”來解決迫在眉睫的公共安全治理問題，并逐步在“嚴打”的基礎上發(fā)展出社會治安綜合治理這樣一套管理公共安全的日常制度體系。2003年春天，當時尚無有效治療藥物的非典病毒襲擊了包括北京、香港、廣東等在內的中國多個省份和地區(qū)，此次事件推動了我國應急管理制度從無到有的跨越式發(fā)展，其中，“一案三制”、黨政領導干部問責制度是最為重要的制度。同時，基于“嚴打”的經驗和教訓，社會穩(wěn)定風險評估制度、“大調解”工作制度、社區(qū)警務室工作制度等在此階段得以相繼確立和完善。公安部2000年發(fā)布的《公安機關處置群體性治安事件規(guī)定》，則降低了地方政府對政治化手段的依賴程度，極大推動了公共安全的治理制度朝向常規(guī)化的方向發(fā)展。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視國家安全，創(chuàng)造性提出了總體國家安全觀。在這一理念的指導下，我國公共安全治理制度實現(xiàn)了從“應急處理”的“滅火”模式向“風險防控”的“防火”模式的根本性轉變。這一轉變主要體現(xiàn)在安全生產事故隱患排查治理制度、安全風險評估工作制度、安全生產責任保險管理制度、安全生產“黨政同責、一崗雙責”工作制度等制度的確立和完善。概而言之，我國公共安全治理的制度創(chuàng)新呈現(xiàn)出顯著的常規(guī)化傾向。

第三，我國公共安全治理技術經歷了從“人防、物防、技防”到視頻化再到精細化、智能化的范式轉變，其基本方向是科技化、信息化和智能化。改革開放之初，由于治理技術的發(fā)展水平較低，地方政府較嚴重地依賴于通過警察等強制權力機關的管制技術來解決公共安全問題。同時，視警察為人民警察的政治化理念要求警察既要有強制的一面，也要有為人民服務的一面，于是，1986年第一個110報警服務臺在廣州建立，隨后這一模式得以廣泛推廣，極大提高了公共安全治理的常規(guī)化水平。進入21世紀后，黨和政府大幅引進視頻和信息技術：通過推進“金盾工程”“電子警務”實現(xiàn)公安工作信息化;通過“天網工程”和“雪亮工程”提高視頻監(jiān)控能力;通過整合各部門資源，提高公共安全與應急管理部門協(xié)同發(fā)展能力。隨著視頻設備和信息共享平臺收集的公共安全數據越積越多，橫向上“萬物互聯(lián)”與縱向上“代碼式辦公”兩大條件的成熟和大數據技術的運用為科學化治理、精細化治理、智能化治理提供了技術上的支撐。其中，網格化治理是精細化治理的一種體現(xiàn)形式，它憑借信息化技術將職能部門的人力、物力和財力下沉到基層，并強調基層政府與社區(qū)的互動，從而完成各項公共安全治理任務。另外，在物聯(lián)網、移動互聯(lián)網、云計算等新一代信息技術的支撐下，大數據治理技術使公共安全治理主體能夠實現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通，形成一體化的風險防控體系，極大地提高了我國公共安全治理體系的抗風險能力?？偠灾?，我國公共安全治理的技術革新凸顯了常規(guī)化的特征。

綜上所述，我國公共安全治理體系的發(fā)展過程是一個持續(xù)邁向常規(guī)化的過程。中外歷史告訴我們，在自發(fā)狀態(tài)下，一個國家的公共安全治理體系并不必然會趨向常規(guī)化，然而，改革開放以來我國公共安全治理體系卻能在理念、制度、技術三個方面不約而同地朝著常規(guī)化方向發(fā)展。這說明，改革開放以來，在我國公共安全治理體系發(fā)展的背后，存在一個巨大而持續(xù)的推動力量。

三、政治化：改革開放以來我國公共安全治理常規(guī)化的推動力

所謂政治化，就是政治權威力量基于政權合法性和政治秩序穩(wěn)定的考量，將常規(guī)化行政決策范疇內的問題上升為政治問題，以非常規(guī)化的方式，在短時間內集中和整合大量資源。政治化有四個特征：一是主體政治化，即由政治權威力量發(fā)動;二是標簽政治化，即將行政問題定義為政治問題;三是手段政治化，即以跨越科層制的非常規(guī)化方式解決問題;四是目的政治化，即追求政治權力運作機制的再生產和再擴張。具體到我國公共安全治理領域，政治化是指中國共產黨基于政權合法性和政治秩序穩(wěn)定的考量，將特定的公共安全問題上升為政治問題，并以“嚴打”“問責風暴”“一票否決”等非常規(guī)化方式，在短時間內集中和整合大量資源，在解決具體問題的過程中實現(xiàn)政權向公共安全領域的滲透，進而推進公共安全治理體系的優(yōu)化①?？傮w來看，“政治化”是改革開放以來我國公共安全治理體系不斷優(yōu)化的基本推動力，主要體現(xiàn)在：

第一，中國共產黨是公共安全治理常規(guī)化的領導力量。就我國公共安全治理而言，黨的領導優(yōu)勢主要體現(xiàn)在三個方面：一是組織優(yōu)勢。中國共產黨主導的權力組織網絡是我國公共安全治理的結構支撐：凡是有黨組織存在的地方，黨對社會安全的領導關系就在那里被建立起來?！敖刂?017年12月31日，中國共產黨黨員總數為8956.4萬名，中國共產黨現(xiàn)有基層組織457.2萬個，大專及以上學歷黨員4328.6萬名”，中國共產黨組織本身凸顯了絕對優(yōu)勢。二是政治優(yōu)勢。與西方政黨不同的是，中國共產黨既是馬克思主義的使命型政黨——“中國共產黨一經成立，就把實現(xiàn)共產主義作為黨的最高理想和最終目標，義無反顧肩負起實現(xiàn)中華民族偉大復興的歷史使命”;也是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度下的現(xiàn)代化政黨——“建設更加強大的使命型政黨則是長期執(zhí)政能力建設的價值支撐和目標指向”。作為長期執(zhí)政的馬克思主義使命型政黨，中國共產黨的政治優(yōu)勢體現(xiàn)在：始終以“為人民服務”為宗旨，以實現(xiàn)中華民族偉大復興為歷史使命，進而總能夠對人民的公共安全訴求作出有效和及時的回應。三是社會資源調控優(yōu)勢。中國共產黨擅長通過政治壓力、行政壓力、經濟壓力和其他壓力的多重控制來實現(xiàn)壓力型體制自身的運轉，實現(xiàn)對社會資源的調控。概言之，中國共產黨是發(fā)起“政治化推動”的領導力量，沒有中國共產黨強有力的領導，我國公共安全治理就不可能在總體穩(wěn)定中逐步走向常規(guī)化。 第二，社會主義制度是公共安全治理常規(guī)化的政治前提。在我國公共安全治理領域，社會主義制度主要從以下三個方面體現(xiàn)為“政治化推動”的政治前提：首先，發(fā)揮中國特色社會主義基本經濟制度優(yōu)勢，有利于強化公共安全治理的物質基礎。我國強大的公有制經濟與充滿活力的私有制經濟使得我國政府擁有充足的可支配資源，黨和政府能夠集中資源與力量投入到關系國計民生的重要領域，尤其是關系人民群眾生命財產安全的公共安全領域。例如，2014年中國省市公共安全支出高達6879.47億元，約占全國一般公共財政收入140350億元的近5%。其次，發(fā)揮中國特色社會主義政治制

①“政治化推動”不同于運動式治理。首先，運動式治理是“政治化推動”的重要方面，但“政治化推動”的概念外延大于運動式治理;其次，運動式治理不一定為特定問題貼政治標簽，純行政問題也能夠以運動式治理的方式予以解決;再次，運動式治理不一定采取“一票否決”、黨紀處分等政治化手段;最后，運動式治理的目的不一定“政治化”，可能純粹就是為了解決某一突出問題。度優(yōu)勢，有助于夯實公共安全治理的政治基礎。中國特色社會主義政治制度優(yōu)勢主要體現(xiàn)在人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度等。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，為人民當家作主和參與公共安全治理提供了根本政治基礎。中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，既強調中國共產黨的領導，也強調發(fā)揚社會主義民主。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政就是這種民主最基本的體現(xiàn)。這一制度有利于化解社會矛盾、形成共識，保證人民在日常政治生活中享受實實在在的協(xié)商決策權，因而也就有利于保障基層群眾有效參與公共安全治理的重大決策。民族區(qū)域自治制度是在國家統(tǒng)一領導下、各少數民族聚居的地方實行區(qū)域自治、行使自治權的制度。這一制度是中國特色解決民族問題的正確道路的重要內容和制度保障，有利于鞏固平等團結互助和諧的社會主義民族關系，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展，共同構筑中華民族命運共同體。基層群眾自治制度是基層群眾參與公共安全治理的重要形式，在這一形式下，基層群眾能夠在村莊或社區(qū)的日常政治生活中，行使民主權利，依法參與公共安全治理。最后，堅持社會主義公平正義的價值追求，能夠為公共安全治理營造良好的軟環(huán)境。社會主義是“一種基于社會平等與社會正義訴求的價值原則”，在這一價值原則的指導下，人們追尋制度正義，“一個社會不斷向制度正義狀態(tài)窮盡的過程就是一個從野蠻不斷走向文明的過程，是一個社會不斷走向和諧與協(xié)調發(fā)展的過程”。一個追求公平正義的價值環(huán)境，能夠有效降低社會本身的張力，緩和社會矛盾，形成制度正義，為公共安全治理體系發(fā)展提供良好的軟環(huán)境?？傊鐣髁x制度為公共安全治理邁向常規(guī)化提供了最為根本的政治前提。

第三，回應性政治是公共安全治理常規(guī)化的邏輯前提。維護公共安全的總體穩(wěn)定，提供良好的公共安全物品是黨和政府維護其政權合法性的重要前提，而維護政權合法性的重要條件之一就是黨和政府能夠及時回應公共安全問題，并以回應問題為契機，探索形成解決問題的長效機制。習近平總書記在黨的十八屆三中全會上曾指出：“我們中國共產黨人干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現(xiàn)實問題?？梢哉f，改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化。”誠然，人民不僅要求解決特定的公共安全問題，還要求建立相應的常規(guī)化機制以避免類似的問題再次出現(xiàn)。換言之，一方面，改革是由問題倒逼而產生的，即中國共產黨是回應性政黨，沒有這一前提條件，“政治化推動”的邏輯前提就不可能存在;另一方面，在解決問題的過程中，我們深化了改革，深化改革的重要體現(xiàn)之一就是推動解決問題的機制更加常規(guī)化。2003年的“非典”事件暴露了我國在應急管理體系方面存在的巨大問題，在這一問題倒逼下，我國開始反思在應急管理體系方面存在的治理理念落后、治理能力不足等問題，于是在“政治化推動”下，以“問責風暴”為核心的系統(tǒng)性改革旋即爆發(fā)，隨后建立起“一案三制”等重要制度和應急管理體系，公共安全治理的常規(guī)化水平由此得以大幅度提高。2015年，廣東深圳光明新區(qū)渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故暴露了我國大城市在預防重大事故方面的嚴重問題，在這一問題的倒逼下，深圳市政府不但及時回應了民眾對于滑坡事故的系列質疑，而且還在一個月后設立了深圳市城市公共安全技術研究院，該研究院的設立是深圳市政府探索利用市場化、專業(yè)化服務為公共安全提供服務與保障的一項重大舉措和創(chuàng)新。該研究院在風險預判和防控方面進一步推動了深圳市公共安全治理的常規(guī)化水平?？傊貞允恰罢位苿印钡倪壿嬊疤帷诨貞舶踩卫韱栴}的過程中，黨和政府不但維護了公共安全，而且還推進了公共安全治理朝著常規(guī)化方向發(fā)展。

概而言之，始終保持高度的政黨回應性，集中有限的資源解決突出的社會問題是中國共產黨面臨資源瓶頸問題制約時的理性抉擇，因此充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢是治理理念相對落后、治理制度相對貧乏、治理技術嚴重不足的后發(fā)國家推進常規(guī)化發(fā)展的基本邏輯，也是“政治化”作為我國公共安全治理的巨大推動力的政治前提。對于這一內在邏輯，“政治化推動常規(guī)化”的策略非常關鍵，決定著我國公共安全治理的常規(guī)化進程。

四、支撐、動員、制動：“政治化推動常規(guī)化”的基本策略

上述研究表明，改革開放以來，一方面，我國公共安全治理的基本導向具有常規(guī)化特點;另一方面，推動我國公共安全治理不斷趨向常規(guī)化的力量是“政治化”。其偉大之處在于，既追求常規(guī)化的社會目標，又以“政治化推動”的形式來實現(xiàn)這一目標，進而實現(xiàn)了手段與目標的對立統(tǒng)一。因此，我們將改革開放以來，我國公共安全治理體系逐步優(yōu)化的內在邏輯概括為“政治化推動常規(guī)化”。作為我國公共安全治理體系不斷優(yōu)化的內在邏輯，“政治化推動常規(guī)化”是中國共產黨基于政權合法性和政治秩序穩(wěn)定的考量，集中解決特定的公共安全問題，并在解決問題過程中建立起解決問題的長效機制，進而推動公共安全治理的常規(guī)化水平的過程?！罢位苿映Ｒ?guī)化”的基本策略主要包括：

第一，“政治化推動常規(guī)化”以多元共治格局為體系支撐。所謂多元共治格局，就是居于軸心地位的黨、作為主體力量的政府、作為輔助力量的社會三方面力量的協(xié)同合作模式。張海波將這一協(xié)同合作模式概括為“動員整合模式”。正是借助這一動員整合模式，“政治化推動常規(guī)化”有了其體系支撐。首先，中國共產黨是我國公共安全治理體系的軸心力量。在自然災害、安全生產和公共衛(wèi)生三類公共安全領域，在各級黨委的領導下，各地已廣泛建立了有效運轉的應急管理體制;在社會治安領域，各級黨組織依托政法委歸口管理，已全面鋪開了社會治安綜合治理和“維穩(wěn)”的網絡，這一網絡縱向到底，橫向到邊，并且延伸到了虛擬的網絡世界。其次，政府是我國公共安全治理體系的主體力量。黨的任何決策都需要特定的組織力量去具體執(zhí)行，政府的功能即主要在于執(zhí)行這些決策，而政府在執(zhí)行的過程中.享有相當程度的自主性權力。另外，從社會組織的角度來看，公共安全服務的提供主要還得靠黨和政府。最后，社會力量是公共安全治理體系當中不可或缺的輔助力量。保安公司、平安志愿者、安全巡邏隊及其廣大基層群眾均是公共安全治理體系當中的重點利益相關者，因此只要動員得當，他們能為公共安全治理貢獻力量?？傊嘣仓胃窬譃椤罢位苿映Ｒ?guī)化”提供了體系支撐。

第二，“政治化推動常規(guī)化”以群眾路線和運動式治理為動員機制。群眾路線的經典定義是：“將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次更正確、更生動、更豐富。”運動式治理是指執(zhí)政黨和國家組織通過有效的意識形態(tài)宣傳和超強的組織網絡滲透，以發(fā)動群眾為主要手段，依靠政治動員整合社會資源，進而完成特定治理任務的過程。雖然被動員對象相當廣泛，既包括體制內人員，也包括社會公眾，但是動員的目的通常是獲取足夠的治理資源，為“政治化推動常規(guī)化”提供人力、財力和物力支撐。因此，在治理資源較匱乏的條件下，面對經濟社會急劇轉型帶來的公共安全問題，中國共產黨以群眾路線和運動式治理為動員方式，能夠短時間、間歇性地集中解決特定的常規(guī)化治理體系暫且無法解決的問題。事實上，以“政治化推動”的方式動員群眾參與公共安全治理，既符合執(zhí)政黨的利益，也符合廣大群眾的利益：通過群眾路線和運動式治理，廣大群眾被動員起來，響應黨和政府的號召，進而共同解決突出的、緊急的、棘手的公共安全治理問題，從而實現(xiàn)國家與社會的共同利益?？傊罕娐肪€和運動式治理，既是后發(fā)國家實現(xiàn)常規(guī)化治理的路徑依賴，也是中國共產黨基于特定社會環(huán)境的理性選擇，更是使公共安全治理體系得以運轉的動員機制。

第三，“政治化推動常規(guī)化”以“去政治化”為制動機制。雖然“政治化”是我國公共安全治理常規(guī)化的重要推動力，但是“政治化推動”存在著動員過度的風險，“去政治化”——指減少“政治化推動”的頻次，降低“政治化推動”的強度——是解決這一風險的重要制動機制。改革開放以來，就我國公共安全治理領域而言，“嚴打”是一種“政治化推動常規(guī)化”的典型案例。首先，在數次“嚴打”過程中，“政治化推動”本身體現(xiàn)了逐步“去政治化”的特征。其次，隨著我國公共安全治理的常規(guī)化水平越來越高，“政治化推動”的頻次和程度均呈下降趨勢，“嚴打”的力度也越來越弱（詳見圖1）。最后，“政治化推動”的目的，總體上是導向“常規(guī)化”的。2018年1月，中共中央、國務院發(fā)出《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，《通知》指出，“切實把專項治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來，把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層‘拍蠅結合起來，把掃黑除惡和加強基層組織建設結合起來，既有力打擊震懾黑惡勢力犯罪，形成壓倒性態(tài)勢，又有效鏟除黑惡勢力滋生土壤，形成長效機制”?？梢姡钚滦问降摹皣来颉币廊皇且浴皩ｍ椫卫怼边@樣的政治化動員機制推動“加強基層政權建設”等常規(guī)化治理的基礎。

綜上所述，“政治化推動常規(guī)化”的運行機制的基本策略是：以多元共治格局為“政治化推動”的體系支撐，以群眾路線和運動式治理為“政治化推動”的動員機制，以“去政治化”為“政治化推動”的制動機制。

五、結束語

改革開放以來，我國公共安全治理的理念更新、制度創(chuàng)新、技術革新均呈現(xiàn)出一個較為清晰的常規(guī)化進程。這些常規(guī)化進程的重要推動力是“政治化”因素：中國共產黨的領導是公共安全治理常規(guī)化的領導力量;社會主義制度是公共安全治理常規(guī)化的政治前提;回應性政治是公共安全治理常規(guī)化的邏輯前提。概言之，我國公共安全治理體系的優(yōu)化過程呈現(xiàn)出一種“政治化推動常規(guī)化”的內在邏輯。中國共產黨以“政治化”推動“常規(guī)化”的基本策略是：以多元共治格局為體系支撐，以群眾路線和運動式治理為動員機制，以“去政治化”為制動機制，進而在發(fā)展的過程中回應問題，在回應問題的過程中解決問題，在解決問題的過程中使解決問題的機制更趨常規(guī)化，最終推進我國公共安全治理體系的不斷優(yōu)化。

任何事物都有其兩面性。值得進一步討論的是，“政治化推動常規(guī)化”這一內在邏輯所面臨的挑戰(zhàn)也較為突出：一是導致“拆東墻補西墻”的問題。一個問題一旦被“政治化”，解決這一問題的組織就獲得了極大的政治能量，此時其他的治理目標都要讓位于這一“政治化”了的目標，在現(xiàn)有的壓力型體制的正負激勵之下，“拆東墻補西墻”的情形就會反復出現(xiàn)。二是抑制社會內生力量發(fā)展?！罢位苿映Ｒ?guī)化”從本質來說是自上而下的外壓式改革，而非自下而上的內生式秩序的自發(fā)生成，如何以外壓式力量引導內生式秩序的生成是極為嚴峻的問題。三是導致源頭治理能力較為欠缺。因為公共安全問題本質是一個內生于社會日常生活當中的問題，所以在多元共治格局之中，社會力量的薄弱必然導致源頭治理能力的欠缺。解決上述三個問題，需要“政治化推動”本身漸進而有序地以去“政治化”推動“常規(guī)化”，即黨和政府通過不斷放權于社會，培育社會參與自治的意識，增進社會有序自治的能力，進而構建一個更加常規(guī)化的內生性公共安全治理體系。