檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的困境與出路探究

楊曉舒

摘要：在依法治國(guó)的布局下黨中央賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟重要職責(zé)和使命，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作開(kāi)展以來(lái)，暴露出案件數(shù)量少、質(zhì)量低，訴訟范圍過(guò)窄，調(diào)查機(jī)制不健全等問(wèn)題。要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能，應(yīng)有的放矢直擊問(wèn)題，從優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境、擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的受案范圍，建立多元化的訴訟啟動(dòng)機(jī)制，完善調(diào)查取證制度等方面著手。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 受案范圍 調(diào)查取證權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1009-5349（2019）10-0048-02

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是我國(guó)司法體制改革的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，目的在于進(jìn)一步維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，促進(jìn)國(guó)家法治化建設(shè)。正如習(xí)近平總書(shū)記所講：“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)?！币荒甓嗟母母飳?shí)踐證明該項(xiàng)制度的方向是正確的，但由于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟尚處于起步摸索階段，實(shí)踐中面臨著不少困境和障礙，有待進(jìn)一步探索完善。

一、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作面對(duì)的困境

（1）公益訴訟案件數(shù)量少、質(zhì)量低。2017年5月底，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議，審議并通過(guò)了《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況和下一步工作建議的報(bào)告》。根據(jù)黨中央關(guān)于深化司法改革的決策部署，結(jié)合13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，各地均開(kāi)展起檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作，但一年多來(lái)，部分檢察機(jī)關(guān)仍處于“無(wú)米下鍋”的尷尬困境，實(shí)現(xiàn)“破冰”的檢察機(jī)關(guān)也多呈現(xiàn)數(shù)量少、質(zhì)量低的狀態(tài)。究其原因第一是缺少專(zhuān)業(yè)人員辦案。目前各檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件線索來(lái)源基本局限于“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，具有附帶性。這就對(duì)辦案人員的民事、行政、環(huán)保等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的涉獵以及調(diào)查取證和出庭經(jīng)驗(yàn)提出了更高的要求。而在實(shí)踐中，由于專(zhuān)業(yè)人員不足，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)線索困難，即便發(fā)現(xiàn)線索后，從源頭上造成了公益訴訟案源少的難題。第二是司法環(huán)境差。由于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在我國(guó)剛剛起步，而又恰逢檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆部門(mén)轉(zhuǎn)隸，部分行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人尚未認(rèn)識(shí)到檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的重要性和權(quán)威性，甚至出現(xiàn)地方政府以影響工作大局為由，而叫停公益訴訟的情況?？偠灾壳皺z察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟缺乏一個(gè)寬容、信任的執(zhí)法環(huán)境，直接影響了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的數(shù)量和質(zhì)量。第三是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的啟動(dòng)方式過(guò)于單一 。檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟的方式僅限于自身的履職行為，即主動(dòng)啟動(dòng)，而公民申請(qǐng)啟動(dòng)提起公益訴訟的被動(dòng)啟動(dòng)程序尚未建立。公民個(gè)人是民主最基本的細(xì)胞，也是最基本的力量，公益訴訟不應(yīng)該將公民排除在原告主體之外。允許公民通過(guò)申請(qǐng)來(lái)啟動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，一方面，由檢察機(jī)關(guān)把關(guān)作為最終原告，可以規(guī)避掉公民、社會(huì)組織濫用訴權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又可以為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供更廣闊的案源和更充足的外部動(dòng)力，從而更加及時(shí)有效地保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

（2）訴訟范圍窄?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟案件類(lèi)型做出了明確的規(guī)定，包括“生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、維護(hù)革命英烈尊嚴(yán)”五大領(lǐng)域。雖然，公益訴訟的受案范圍較之過(guò)往已經(jīng)有所突破，但對(duì)充分保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要還有一定的距離。從法理上講，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定的公益訴訟的范圍具有很強(qiáng)的局限性，在其之外的其他危害公共利益的行為，即便檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，也無(wú)法進(jìn)行訴訟。

（3）調(diào)查取證機(jī)制不健全。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度，監(jiān)督的對(duì)象主要是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。雖然檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)，而執(zhí)法行為是具體執(zhí)法人員而為，實(shí)際中檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的往往是具體的行政執(zhí)法人員。面對(duì)監(jiān)督部分行政執(zhí)法人員對(duì)違法行為會(huì)隱瞞證據(jù)或者推諉責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)自然要保全證據(jù)。雖然在立法層面上已經(jīng)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的強(qiáng)制性的措施的權(quán)利，如最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢查公益訴訟使用法律若干問(wèn)題的解釋》第六條規(guī)定：“檢察機(jī)察關(guān)辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料;有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合;需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理?！边@一規(guī)定雖然具有積極意義，但在取證對(duì)象不配合的情況下，缺乏強(qiáng)制性措施。而從司法實(shí)踐來(lái)看，如果不采取一定的強(qiáng)制措施，檢察機(jī)關(guān)很難獲取證據(jù)。因此，調(diào)查取證缺乏強(qiáng)制性措施成為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟的困境之一。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的出路探究

（1）營(yíng)造良好的司法環(huán)境。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟營(yíng)造良好的司法環(huán)境，主觀上需要檢察機(jī)關(guān)迎難而上積極作為，通過(guò)多辦案、慎辦案、辦好案樹(shù)立檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的威信，既不影響行政部門(mén)正常工作，又能營(yíng)造監(jiān)督無(wú)處不在的氛圍?？陀^上首先完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟立法和配套機(jī)制建設(shè)，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟打造良好的法治環(huán)境，其次充分利用輿論導(dǎo)向，通過(guò)輿論引導(dǎo)行政深化部門(mén)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理解和重視，為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

（2）豐富檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的啟動(dòng)方式。在我國(guó)能夠提起公益訴訟的主體僅限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和團(tuán)體。司法體制改革后檢察機(jī)關(guān)享有提起公益訴訟主體的資格，成為提起公益訴訟的主要力量。但是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式過(guò)于單一，導(dǎo)致大部分檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件少，作用發(fā)揮不充分。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)豐富檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴訟的方式。無(wú)提起公益訴訟資格的社會(huì)組織、法人、團(tuán)體、個(gè)人認(rèn)為有必要提起公益訴訟必要，可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)?zhí)崞鸸嬖V訟;依法行使國(guó)家行政管理及公共服務(wù)職能的機(jī)關(guān)、單位，在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)有損害國(guó)家和社會(huì)公共利益行為的，而通過(guò)自身職能保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益又無(wú)權(quán)提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查提起公益訴訟。

（3）擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的受案范圍。根據(jù)實(shí)際情況和實(shí)踐需要，在建構(gòu)起民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事公益訴訟之間的合力公訴機(jī)制的同時(shí)，有必要穩(wěn)步擴(kuò)大檢察公益訴訟的適用范圍。具體可以從以下幾個(gè)領(lǐng)域著手：

一是偷逃稅款類(lèi)的稅務(wù)領(lǐng)域案件。二是損害公共利益的違法行政許可或決定。三是壟斷及市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。這些案件直接關(guān)系著國(guó)家利益、公共利益，與民生密切相關(guān)。對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定，國(guó)家的發(fā)展影響重大，有必要將這些納入行政公益訴訟的受案范圍，以更好地保護(hù)社會(huì)利益，保護(hù)國(guó)家利益。

（4）完善取證機(jī)制。健全的公益訴訟調(diào)查取證機(jī)制，是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)和保障，公益訴訟調(diào)查取證機(jī)制是根本，檢察機(jī)關(guān)只有具有了健全的調(diào)查取證權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)公益訴訟監(jiān)督權(quán)。目前僅賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)一般的調(diào)查取證權(quán)，很多取證行為需向法院申請(qǐng)，由法院作出是否采取強(qiáng)制措施的裁定，甚至還要提供擔(dān)保，很多持續(xù)性、擴(kuò)大性、嚴(yán)重性的危害未能及時(shí)的制止，因此有必要賦予檢察機(jī)關(guān)在必要時(shí)采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，增加檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的強(qiáng)制性保障，例如在公益訴訟的過(guò)程中賦予責(zé)令侵害公益的行為立即停止的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出禁止令的權(quán)利，或者采取查封、扣押等措施防止公益繼續(xù)受損，可以及時(shí)保護(hù)國(guó)家和公共利益。

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責(zé)任編輯：孫瑤