《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中公益訴訟的構(gòu)造及其不足和完善

彭秋源

摘 要：2013年10月25日由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法>的決定》將消費(fèi)公益訴訟確立在新的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中，賦予了部分消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)公益訴訟的權(quán)利，這不僅是對(duì)《民事訴訟法》中公益訴訟制度的回應(yīng)，也是消費(fèi)訴訟自身的重大突破。本文擬從《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的公益訴訟是否實(shí)現(xiàn)了與《民事訴訟法》的良好銜接、消費(fèi)公益訴訟的尚存的不足及其改善等方面進(jìn)行探討，以期實(shí)現(xiàn)我國(guó)消費(fèi)者的合法權(quán)益得到更為全面的保護(hù)。

關(guān)鍵詞：消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法；民事訴訟法；公益訴訟；銜接；完善

2013年12月25日修改通過的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（下簡(jiǎn)稱《消保法》）的諸多亮點(diǎn)頗為引人注目，其中公益訴訟條款的增加也引來了學(xué)術(shù)界廣泛的討論。2012年8月31日修訂的新《民事訴訟法》首次規(guī)定了民事公益訴訟制度，是對(duì)傳統(tǒng)民事訴訟中當(dāng)事人資格限定的一種突破。但是，《民事訴訟法》作為程序法，對(duì)該訴訟制度的承認(rèn)并不能賦予具體的某機(jī)關(guān)或團(tuán)體起訴的權(quán)利，還需要相關(guān)實(shí)體法的具體規(guī)定，而《消保法》對(duì)公益訴訟的確認(rèn)，無疑是對(duì)《民事訴訟法》的一種回應(yīng)。同時(shí)，對(duì)《消保法》本身而言，公益訴訟的確立是我國(guó)消費(fèi)者保護(hù)法律上的進(jìn)步，能夠加大對(duì)處于弱勢(shì)的消費(fèi)者的合法權(quán)益的保護(hù)。但是，學(xué)術(shù)界就消費(fèi)公益訴訟的規(guī)定是否完全體現(xiàn)了《民事訴訟法》確立該制度的立法原意進(jìn)行了討論，筆者將對(duì)這一討論以及以及《消保法》的相關(guān)規(guī)定是否能夠有力的保護(hù)消費(fèi)者的利益，是否具有實(shí)際操作性等闡述個(gè)人觀點(diǎn)。

一、消費(fèi)公益訴訟與《民事訴訟法》的銜接

我國(guó)民事公益訴訟采取了“基本法+單行法”的立法模式，《民事訴訟法》就此僅作概括性、指導(dǎo)性的規(guī)定，特定領(lǐng)域的公益訴訟制度留待單行法律去規(guī)定。﹝1﹞按照這樣的思路，單行法律中對(duì)公益訴訟的規(guī)定必須與《民事訴訟法》的規(guī)定一致，相關(guān)機(jī)關(guān)或團(tuán)體在依據(jù)單行法律提起有關(guān)公益訴訟時(shí)人民法院才能受理。據(jù)此對(duì)《消保法》對(duì)公益訴訟進(jìn)行分析?！断７ā返谌邨l第一款規(guī)定“……（七）就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟或依照本法提起訴訟；”第四十七條規(guī)定：“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟?！倍睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”對(duì)比兩個(gè)條文可以發(fā)現(xiàn)，《消保法》對(duì)提起訴訟的條件僅為“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為”，而《民事訴訟法》中，除了要求“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”以外，在“等”字之后還有“損害社會(huì)公共利益的行為”的條件。這就出現(xiàn)了“損害公共社會(huì)利益的行為”是為了限定“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”而作為定語存在的還是與前二種行為并列的除該二者外其他損害社會(huì)公共利益的行為的討論。因?yàn)槿绻乔罢撸谙嚓P(guān)消費(fèi)者協(xié)會(huì)依據(jù)《消保法》提起公益訴訟時(shí)，必須證明被訴侵權(quán)行為不僅損害了多數(shù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，而且構(gòu)成了社會(huì)公共利益的損害，法院才能能夠據(jù)《民事訴訟法》第五十五條受理該案；如果是后者，原告就不必再另外證明該行為損害了社會(huì)公共利益。就此，筆者進(jìn)行了三個(gè)方面的分析。

首先，《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定應(yīng)當(dāng)理解為“污染環(huán)境行為”與“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益行為”是“損害社會(huì)公共利益的行為”所包括的二種典型行為。《民事訴訟法》第五十五條采取的是“列舉+概括”的立法方法，在目前的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件下，所列舉的兩種行為是目前社會(huì)現(xiàn)狀中可以公益訴訟方式訴諸法律的典型，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，將來還會(huì)出現(xiàn)其他的損害社會(huì)公共利益的行為，為了防止出現(xiàn)“掛一漏萬”的情形，而采取了使用“等”字的概括立法的方式。因此，“損害社會(huì)公共利益”并不是“污染環(huán)境”與“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”的限定條件，而是表述除該二種行為以外的其他符合“損害社會(huì)公共利益”條件的行為。

其次，筆者認(rèn)為，不存在不損害社會(huì)公共利益但又侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的情形?！肮怖妗钡木唧w內(nèi)涵學(xué)術(shù)界并無確定的、統(tǒng)一的定義，有學(xué)者認(rèn)為，所謂公共利益，即在一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，其中不特定多數(shù)主體既可能是全體社會(huì)成員，也可能不是全體社會(huì)成員，而利益范圍既包括經(jīng)濟(jì)利益，也包括正義、 公平、 美德等抽象價(jià)值。﹝2﹞結(jié)合該觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為本身就是一種典型的損害社會(huì)公共利益的行為，理由有二：其一，經(jīng)營(yíng)者的某行為已經(jīng)侵犯了并非少數(shù)幾個(gè)消費(fèi)者的利益，說明這種行為已經(jīng)在一定范圍或一定行業(yè)內(nèi)擾亂了正常的市場(chǎng)秩序，即侵害了不特定多數(shù)人獲得正常、自由的交易環(huán)境的權(quán)利；其二，經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)和銷售行為針對(duì)的是該領(lǐng)域內(nèi)所有的既有或潛在消費(fèi)者，如果其生產(chǎn)或銷售行為已經(jīng)造成眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的損害而不加制止的話，該行為勢(shì)必會(huì)造成更大范圍內(nèi)的消費(fèi)者損害，即將在更大范圍內(nèi)損害消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益及其他利益，即使在一定空間范圍內(nèi)并未造成社會(huì)公共利益的損害，也是對(duì)社會(huì)公共利益的一種極大的威脅。因此，“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”是一種損害公共利益的行為，法律規(guī)定的消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以僅據(jù)此提起公益訴訟而不需要證明該行為是否損害公共利益。

另外，有學(xué)者提出，如果僅以“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”就能夠提起公益訴訟，而沒有損害程度的要求，會(huì)與《民事訴訟法》中的代表人訴訟相混淆，因此必須有其他限制條件。對(duì)此，筆者有不同意見。確立消費(fèi)公益訴訟制度的原意在于提升處于弱勢(shì)的消費(fèi)者的維權(quán)能力，通過司法途徑維護(hù)市場(chǎng)正常交易秩序和規(guī)范經(jīng)營(yíng)者行為，它存在的價(jià)值在于遏制針對(duì)不特定消費(fèi)者實(shí)施發(fā)散性侵害，發(fā)散性侵害又被稱為“公眾侵害”，即某一違法或不正當(dāng)行為發(fā)散性地對(duì)歸屬某集體的不特定成員的權(quán)益形成了一致性侵害。﹝3﹞而代表人訴訟是為了節(jié)省當(dāng)事人及法院的訴訟成本、避免出現(xiàn)同案不同判的情形而確立的，它所針對(duì)的是被侵權(quán)人數(shù)確定和不確定的侵權(quán)行為。兩者的原告不同，被訴行為的性質(zhì)不同，訴訟目的也不完全相同，即使提起訴訟的條件類似，也并不存在混淆或者不知道如何適用的情形。筆者看來，消費(fèi)行為的發(fā)生主體是不確定的、無法計(jì)算的，對(duì)于侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，由法律規(guī)定的消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟是合理的。原因在于，如前分析所示，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為已經(jīng)威脅或者損害到了社會(huì)公共利益，由社會(huì)組織提起公益訴訟符合法理精神；同時(shí)，眾多受損害的消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位，而且相對(duì)較分散，組織不易，維權(quán)困難，由消費(fèi)者協(xié)會(huì)進(jìn)行公益訴訟力度相對(duì)較大，且具有操作性。當(dāng)然，針對(duì)該侵權(quán)行為，一部分受該行為侵害的消費(fèi)者自愿組織起來，適用《民事訴訟法》第五十四條提起代表人訴訟是符合法律規(guī)定的。至于若二者針對(duì)同一行為同時(shí)起訴法院該如何受理的問題，可以從消費(fèi)者的合法權(quán)益出發(fā)，選擇更有利于消費(fèi)者的訴訟方式進(jìn)行受理。

因此，《消保法》第四十七條的規(guī)定是與《民事訴訟法》的規(guī)定完全一致的，符合法律規(guī)定的消費(fèi)者協(xié)會(huì)就經(jīng)營(yíng)者侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為提起公益訴訟是毫無疑義的。我們應(yīng)該關(guān)注的是在目前《消保法》的規(guī)定下，公益訴訟是否能夠在消費(fèi)領(lǐng)域真正發(fā)揮其作用。

二、消費(fèi)公益訴訟的不足與完善

在《民事訴訟法》和《消保法》中確立公益訴訟制度是我國(guó)法律進(jìn)程中的一大進(jìn)步。我國(guó)消費(fèi)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在消費(fèi)者維權(quán)困難的現(xiàn)象，《消保法》中公益訴訟的規(guī)定在提起主體、啟動(dòng)程序等方面還存在不足，致使其不能有力的發(fā)揮在消費(fèi)維權(quán)方面的作用，因此目前應(yīng)當(dāng)著力實(shí)現(xiàn)構(gòu)建具有可操作性的消費(fèi)公益訴訟制度。

（一）訴訟主體單一

《消保法》第四十七條規(guī)定：“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟。”可以看出，我國(guó)《消保法》僅確認(rèn)省級(jí)以上的消費(fèi)者協(xié)會(huì)有提起公益訴訟的權(quán)利，而地市級(jí)、縣市級(jí)、縣級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及其他消費(fèi)者組織、國(guó)家機(jī)關(guān)則被排除在外。這一規(guī)定在以下幾個(gè)方面存在不足：第一，就全國(guó)范圍來看，僅三十幾個(gè)消費(fèi)者協(xié)會(huì)能夠在不特定的眾多消費(fèi)者權(quán)益被侵害時(shí)能夠以公益訴訟的方式就該侵權(quán)行為提起訴訟，這要應(yīng)對(duì)我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、消費(fèi)侵權(quán)案件高發(fā)時(shí)期的現(xiàn)狀十分困難；第二，這一規(guī)定排除了除消費(fèi)者協(xié)會(huì)外其他依法成立的對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的消費(fèi)者組織也不甚妥當(dāng)。其他消費(fèi)者組織與消費(fèi)者協(xié)會(huì)一樣，也是“依法成立的……保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體”，與“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為”所涉訴訟事項(xiàng)具有天然的關(guān)聯(lián)，自不應(yīng)排除于消費(fèi)公益訴訟的主體之外。﹝4﹞這些社會(huì)消費(fèi)者組織對(duì)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益往往具有更大的熱情和更專業(yè)的能力。筆者認(rèn)為，一方面，有權(quán)提起消費(fèi)公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到市級(jí)、縣級(jí)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，對(duì)于該地區(qū)發(fā)生的消費(fèi)侵權(quán)案件在了解侵權(quán)事實(shí)、收集證據(jù)等方面具有更加便利的條件，以形成立體的維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的維權(quán)體系；另一方面，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大主體范圍而不僅限于消費(fèi)者協(xié)會(huì)，促進(jìn)原告多元化。如中國(guó)保護(hù)消費(fèi)者基金會(huì)等可以考慮納入消費(fèi)公益訴訟的原告之中。

（二）原告主體之間分工不明

《消保法》第四十七條僅對(duì)何者可以提起公益訴訟進(jìn)行了概括性規(guī)定，而在什么情形下由中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起訴訟，什么情形下由在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起訴訟則沒有規(guī)定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在本省、自治區(qū)、直轄市發(fā)生的侵權(quán)行為由在該省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為原告起訴，而跨省、自治區(qū)、直轄市的侵權(quán)行為由中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為原告起訴。這種思路看上去比較合理，但是仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)存在問題。消費(fèi)行為的發(fā)生并不因行政區(qū)域的劃分而有所不同，往往是跨區(qū)域的，兩省的相鄰市、縣在經(jīng)濟(jì)上的交流不會(huì)少于其與本省其他市、縣，若某侵害眾多消費(fèi)者的消費(fèi)侵權(quán)行為發(fā)生在該兩相鄰省的某區(qū)域之間，依據(jù)前述理論仍然需要由中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)來起訴，這樣看來除全國(guó)性的重大消費(fèi)侵權(quán)案件外，跨省級(jí)行政區(qū)劃的其他案件也由中消協(xié)進(jìn)行訴訟，這樣會(huì)導(dǎo)致需要由中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為原告起訴的案件過多，效率低下，許多侵權(quán)行為不能得到及時(shí)的制止，且中消協(xié)對(duì)該區(qū)域性的侵權(quán)行為的了解肯定不如當(dāng)?shù)氐南M(fèi)者協(xié)會(huì)，能否真正實(shí)現(xiàn)維權(quán)也是需要解決的問題。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以侵權(quán)行為發(fā)生的范圍、損害程度以及造成的影響等來確定不同原告主體之間的分工。若侵權(quán)行為有可能在全國(guó)范圍內(nèi)造成消費(fèi)者損害、其損害結(jié)果嚴(yán)重、影響惡劣，則由中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為原告起訴；若侵權(quán)行為發(fā)生在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)，則有該地消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為原告起訴；跨省級(jí)行政區(qū)劃但范圍并不是非常大時(shí)，由侵權(quán)行為發(fā)生地的消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為原告起訴，不同省級(jí)行政區(qū)劃的消費(fèi)者協(xié)會(huì)之間的協(xié)調(diào)問題，可根據(jù)案件的性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)者所在地以及其他方便維權(quán)的因素來確定。

（三）消費(fèi)公益訴訟的啟動(dòng)程序無規(guī)定

《消保法》僅規(guī)定在存在侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的情形出現(xiàn)時(shí)，可以提起公益訴訟，也就是說，當(dāng)出現(xiàn)該情形時(shí)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)不起訴也是符合法律規(guī)定，是否啟動(dòng)訴訟程序完全依賴于消費(fèi)者協(xié)會(huì)的意愿。公益訴訟不同于私益訴訟，被訴侵權(quán)行為與原告并無直接利害關(guān)系，消費(fèi)者協(xié)會(huì)可能存在怠于行使其訴權(quán)的可能，不利于實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的初衷。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會(huì)必須起訴的情形，但是要對(duì)其作嚴(yán)格限制。如，侵權(quán)行為造成的損害較大、范圍廣泛、影響惡劣，由消費(fèi)者個(gè)人進(jìn)行維權(quán)十分困難，消費(fèi)者向消費(fèi)者協(xié)會(huì)提出要求起訴的請(qǐng)求并提供相關(guān)證據(jù)的情形等。

三、結(jié)語

公益訴訟在我國(guó)還是一項(xiàng)新鮮的法律制度，它對(duì)我國(guó)民主法治建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?！断７ā纷鳛榈谝徊繉⒐嬖V訟明確規(guī)定在實(shí)體法中的法律，實(shí)現(xiàn)了與《民事訴訟法》的良好銜接，是我國(guó)消費(fèi)者保護(hù)方面的一大進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)將其不斷完善進(jìn)而發(fā)揮在法律實(shí)踐中的作用。但是我們也應(yīng)當(dāng)注意，不能將過多的責(zé)任苛加在消費(fèi)公益訴訟之上，它只是保護(hù)消費(fèi)者利益、維持市場(chǎng)良性經(jīng)營(yíng)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公共利益的方法之一。（作者單位：四川大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 參見最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著（奚曉明主編）：《<中華人民共和國(guó)民事訴訟法修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第89頁(yè)。

[2] 余少祥：《什么是公共利益？西方哲學(xué)中公共利益概念解析》，江淮論壇，2010年2月期。

[3] 趙紅梅：《有關(guān)消費(fèi)者公益訴訟的三個(gè)關(guān)鍵性問題》，中國(guó)審判新聞月刊，第88期。

[4] 劉璐：《消費(fèi)公益訴訟的法律構(gòu)造》，法學(xué)，2013年第7期。