民事公益訴訟基本法律問題的思考

徐滿　王幽深

摘 要：自從2012年8月31日修改的《民事訴訟法》將民事公益訴訟制度用法律條文明確規(guī)定后，民事公益訴訟被正式提上議程，受關(guān)注度再創(chuàng)新高。目前，國內(nèi)對民事公益訴訟法律制度的研究者眾多，但這個(gè)問題仍然飽受爭議，沒有研究透徹。也許是因?yàn)橹袊膰樘珡?fù)雜，許多學(xué)者的好建議無法在任何情況和任何地點(diǎn)下適用，當(dāng)然，筆者更是無法做到。在總結(jié)國內(nèi)法學(xué)界眾多學(xué)者已有的研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前國內(nèi)具體情況，基于一些基本法律問題，尋找一個(gè)合適的角度和進(jìn)行探討，為民事公益訴訟法律制度的構(gòu)建和具體程序的設(shè)計(jì)提供某些有益借鑒。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；法律問題；制度；思考

修訂后的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”若僅從該條文規(guī)定來看，過于抽象、籠統(tǒng)和模糊，民事公益訴訟制度無法具體操作和實(shí)施。因此，我們需要對民事公益訴訟的受案范圍、原告資格、管轄法院、訴訟費(fèi)用承擔(dān)、舉證責(zé)任分配、裁判文書執(zhí)行等諸多問題進(jìn)行明確。值得關(guān)注的是，自2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)法》和自2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對相關(guān)問題進(jìn)行了初步明確，但這仍然無法解決民事公益訴訟制度的具體實(shí)施問題。我們建議，結(jié)合司法實(shí)踐具體情況，基于現(xiàn)有的法律、法規(guī)及相關(guān)相關(guān)司法解釋，并充分利用司法解釋，對以下問題進(jìn)行特別規(guī)定：

一、受案范圍

實(shí)施民事公益訴訟制度，首要因素便是明確民事公益訴訟的受案范圍。《民事訴訟法》第五十五條對民事公益訴訟的受案范圍進(jìn)行了簡單列舉與高度概括的規(guī)定，從該條規(guī)定中，我們僅能看出污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的訴訟屬于民事公益訴訟的范疇，雖然該條中使用“……等損害社會(huì)公共利益的行為”的表述，但從現(xiàn)實(shí)依然難以界定民事公益訴訟的范圍。為此，我們建議，除了環(huán)境權(quán)益保護(hù)案件和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件外，應(yīng)將侵害國有資產(chǎn)案件、集體勞動(dòng)爭議案件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)案件、藥品、產(chǎn)品質(zhì)量公害案件、重大反壟斷、反傾銷、反不正當(dāng)競爭案件以及其他侵害民事公益案件均列入民事公益訴訟的范疇，即以具體列舉式和抽象概括式相結(jié)合的方式，進(jìn)一步明確民事公益訴訟的受案范圍。

從法學(xué)理論角度，我們還可以對以上受案范圍進(jìn)行歸類，分為單一型、分散型、復(fù)合型。單一型，這種最典型、最傳統(tǒng)的民事公益訴訟，是指當(dāng)事人提起民事公益訴訟的直接目的在于純粹的保護(hù)更廣泛意義上的公共利益。此類訴訟范圍很難具體界定，要根據(jù)具體的社會(huì)條件來分析，如環(huán)境權(quán)益保護(hù)案件、侵害國有資產(chǎn)案件。分散型，大致分為集團(tuán)訴訟和團(tuán)體訴訟這兩類民事公益訴訟，是指為了保護(hù)影響廣泛的、涉及多數(shù)人的分散性利益而進(jìn)行的民事訴訟。此類訴訟開創(chuàng)了現(xiàn)代民事公益訴訟的先例。如集體勞動(dòng)爭議案件、重大反壟斷、反傾銷、反不正當(dāng)競爭案件應(yīng)屬此類型。復(fù)合型民事公益訴訟，如藥品、產(chǎn)品質(zhì)量公害案件、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)案件，是指在同一民事訴訟中，當(dāng)事人既提出了保護(hù)公共利益的請求，也提出了保護(hù)個(gè)人利益的請求。對此類訴訟的處理可以這樣進(jìn)行：其私益部分的訴訟請求仍按照傳統(tǒng)民事訴訟的相關(guān)規(guī)定辦理，而公益部分則比照純粹型公益訴訟的相關(guān)規(guī)定處理。當(dāng)然，復(fù)合型公益訴訟與前述分散型公益訴訟的區(qū)別，在于同一民事公益訴訟中，當(dāng)事人明確地提出了保護(hù)個(gè)人利益的賠償請求，但對于公共利益部分只局限于確認(rèn)性的訴訟請求。

二、起訴主體

在民事公益訴訟原告資格的總體設(shè)計(jì)和方向上，我們從《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定僅僅能得出，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起民事公益訴訟，但面對紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，這一規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。雖然《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條均有規(guī)定，但這僅僅是環(huán)境民事公益訴訟這一種類型案件的規(guī)定，而且仍然停留在籠統(tǒng)的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”層面，無具體可操作性。目前，符合這一規(guī)定的社會(huì)組織屈指可數(shù)。結(jié)合司法實(shí)踐，我們認(rèn)為在不同類型的民事公益訴訟中，原告資格理應(yīng)有所不同?；诖?，對原告資格分別予以探討：

（一）單一型民事公益訴訟的原告資格

由于提起單一型民事公益訴訟的直接目的在于保護(hù)純粹的公共利益，若將原告資格賦予公民個(gè)人或委托給公民個(gè)人，則案件與原告的關(guān)聯(lián)度非常小或非常間接。我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)比較合適。無論是從司法實(shí)踐來看，還是從檢察機(jī)關(guān)的法律地位角度來看，檢察機(jī)關(guān)均是合適的民事公益案件訴訟主體。檢察機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)，是國家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提出的民事公益訴訟取得了相當(dāng)?shù)某尚也辉谏贁?shù)。

當(dāng)然，為了減輕檢察機(jī)關(guān)的工作量，在民事公益訴訟方面，檢察機(jī)關(guān)可以與律師建立長期的合作關(guān)系。一方面，檢察機(jī)關(guān)須從事繁重的刑事公訴、檢查監(jiān)督等工作，無暇顧及民事公益訴訟；另一方面，一直以來，檢察機(jī)關(guān)長期從事刑事案件的公訴工作，在民事案件方面，無論是人員分配還是財(cái)力支持方面都相對薄弱。因此，檢察機(jī)關(guān)與律師合作都是實(shí)現(xiàn)在國家利益、社會(huì)公共利益層面的共贏。具體而言，在省級(jí)檢察院和省律師協(xié)會(huì)的主導(dǎo)下，挑選業(yè)務(wù)水平高，社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的律師，成立專門的、長期的民事公益訴訟律師團(tuán)，由案件發(fā)生地的市一級(jí)人民檢察院授權(quán)給律師從事收集初步的證據(jù)、立案、出庭、強(qiáng)制執(zhí)行等一系列具體的訴訟工作。律師作為公共利益權(quán)利主體的一部分，又有專業(yè)的法律知識(shí)，具體從事民事公益訴訟工作是可取的。

另外，此類民事公益訴訟的提起主體還應(yīng)包括在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等社會(huì)組織，且《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條、第二條均已作出明確規(guī)定。

（二）分散型民事公益訴訟的原告資格①

分散型可大致分為集團(tuán)訴訟和團(tuán)體訴訟兩類民事公益訴訟，下面將團(tuán)體訴訟的原告資格和集團(tuán)訴訟的原告資格分別探討：

1、團(tuán)體訴訟的原告資格。政府作為公共事物的管理機(jī)構(gòu)，不可能對日益復(fù)雜的社會(huì)生活面面俱到，事無巨細(xì)，而為了實(shí)現(xiàn)國家對社會(huì)生活管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，借助社會(huì)力量來彌補(bǔ)國家力量的不足己成必然。社會(huì)團(tuán)體，包括婦聯(lián)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、商會(huì)、工會(huì)、自治協(xié)會(huì)等，不僅負(fù)有參與相關(guān)活動(dòng)的職責(zé)，也具備參與相關(guān)活動(dòng)的能力、信息，因此其可以從本團(tuán)體所代表的群體利益角度進(jìn)行參與，且實(shí)踐中有關(guān)社會(huì)團(tuán)體在公共利益維護(hù)等領(lǐng)域所發(fā)揮的作用越來越大，應(yīng)該賦予以上團(tuán)體原告資格。

2、集團(tuán)訴訟的原告資格。目前我國針對這種大規(guī)模受害情形主要是通過代表人訴訟制度來解決的，即代表人的訴權(quán)必須經(jīng)由其他利害關(guān)系人明確授權(quán)而獲得?！睹袷略V訟法》中也有關(guān)代表人訴訟當(dāng)事人適格的相關(guān)規(guī)定，這樣既符合當(dāng)事人處分主義理論，也避免了代表人未經(jīng)他人特別授權(quán)而強(qiáng)制性行使他人訴權(quán)的理論難度。因此，在分散型民事公益訴訟領(lǐng)域，這種集團(tuán)的擬制和代表人訴訟制度應(yīng)繼續(xù)保持。

（三）復(fù)合型民事公益訴訟的原告資格

在公益和私益復(fù)合型民事公益訴訟中，判斷原告的資格可分為兩個(gè)部分：對于涉及公益的部分，如何判斷原告是否適格？我們建議，解決這一難題可以參照提起純粹型民事公益訴訟的原告資格、實(shí)施程序來進(jìn)行。對于涉及私益的部分，按照訴的利益來衡量該原告是否具有訴諸司法的利益這一原則，則比較容易判斷原告是否適格。是具體而言：私益部分的訴訟請求仍按照傳統(tǒng)民事訴訟的相關(guān)規(guī)定辦理，而公益部分則比照純粹型公益訴訟的相關(guān)規(guī)定處理。

三、舉證責(zé)任規(guī)則

對于檢察院提起的民事公益訴訟而言，應(yīng)適用“誰主張誰舉證”的一般規(guī)則。出于享有偵查權(quán)，檢察院在收集證據(jù)上處于有利地位，由其負(fù)舉證責(zé)任是合理的。又因?yàn)闄z察院提起的民事公訴對被告的負(fù)面影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般民事訴訟或其他民事公益訴訟，因此要求其提起民事公訴，必須做到事實(shí)確實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，否則，會(huì)損害被告的合法民事權(quán)益，擾亂維護(hù)正常的民事、經(jīng)濟(jì)秩序。②

其他主體提起的民事公益訴訟則應(yīng)適用舉證責(zé)任部分倒置規(guī)則。在大多數(shù)的民事公益訴訟案件中，因生產(chǎn)手段、經(jīng)濟(jì)管理、流通渠道都具有保密性，原告往往很難收集證據(jù)，相反地，被告往往處于技術(shù)、行政上的壟斷地位，通常都是社會(huì)強(qiáng)勢群體成員，其實(shí)施侵害行為的證據(jù)也多半具有很強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性。因此，若按照民事訴訟法中“誰主張，誰舉證”的原則來分配證明責(zé)任顯然不公平，采用舉證責(zé)任部分倒置是極為必要的。具體來說，原告只需要承擔(dān)證明被告損害公共利益的事實(shí)存在的證明責(zé)任，除此之外由被告舉證證明。

另外，民，單一的舉證責(zé)任分配原則也無法應(yīng)對事公益訴訟涉及的問題復(fù)雜多面性，因此，司法實(shí)踐中依然需要法官，結(jié)合當(dāng)事人的舉證能力、證據(jù)距離、經(jīng)驗(yàn)法則等因素綜合考量，根據(jù)公平原則和誠信原則來最終確定證明責(zé)任的分擔(dān)。

四、裁判文書執(zhí)行

為了避免受害者雖然勝訴，但僅僅得到一張空頭支票的尷尬局面，達(dá)到預(yù)期的維護(hù)公益的效果，需要對民事公益訴訟裁判文書（主要包括判決書、裁定書、調(diào)解書）的執(zhí)行問題作出特別規(guī)定。按照現(xiàn)行《民事訴訟法》對強(qiáng)制執(zhí)行制度的規(guī)定，生效的裁判文書的強(qiáng)制執(zhí)行需要?jiǎng)僭V一方向法院申請。然而，若這一制度適用在民事公益訴訟領(lǐng)域，將會(huì)導(dǎo)致維護(hù)公共利益的效率低下，甚至導(dǎo)致勝訴的受害者僅僅只是得到了一張空頭支票。因此，我們建議對民事公益訴訟裁判文書的執(zhí)行制度作出特別規(guī)定：在原告方勝訴后，為了達(dá)到維護(hù)公共利益的效果，法院在被告方不在法定期限內(nèi)主動(dòng)履行的情況下，主動(dòng)采取強(qiáng)制措施，保證生效裁判文書的強(qiáng)制執(zhí)行力，同時(shí)，針對被告不主動(dòng)履行裁判文書確定的義務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的，追究被告一方拒不執(zhí)行法院判決、裁定的刑事責(zé)任。

此次民事公益訴訟進(jìn)入立法層面，實(shí)現(xiàn)制度化、體系化，是眾望之所歸，也是歷史的必然趨勢。雖然現(xiàn)實(shí)中，在立法和司法層面上，民事公益訴訟還面臨著一系列的問題亟待解決，但是我們?nèi)匀挥欣碛善诖磥淼拿袷鹿嬖V訟制度更加完善，人們以更加積極的姿態(tài)介入民事公益訴訟，對于侵犯國家利益和社會(huì)公共利益的行為，作出相應(yīng)制裁或者糾正，讓公益訴訟制度成為公眾權(quán)利保障的最后堡壘。

（作者單位：寧夏大學(xué)政法學(xué)院）

注解：

① 李瑩.我國民事公益訴訟的制度建構(gòu)[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（3）：106

② 張肅嫻.論環(huán)境民事公益訴訟[D].河北大學(xué)，2006.

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