教師交流制度中的政策阻滯問題及其治理策略

吳清泉 潘桂禎

【摘 要】教師交流制度作為當(dāng)前國家促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要內(nèi)容，在均衡配置縣域內(nèi)義務(wù)教育資源、優(yōu)化教師資源配置、促進(jìn)城鄉(xiāng)間學(xué)?；优c共同發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。然而，教師交流政策在執(zhí)行過程中卻遇到政策機(jī)械式執(zhí)行、選擇式執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行等一系列阻滯問題。其成因在于交流政策執(zhí)行面臨政策認(rèn)知障礙影響政策認(rèn)同形成、各利益主體的博弈、政策制度設(shè)計有不足等。問題的治理需精準(zhǔn)理解教師交流政策理念，引導(dǎo)各利益主體實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)化與認(rèn)同；建立城鄉(xiāng)教師交流的政策促進(jìn)機(jī)制，提高政策的可行性；優(yōu)化制度設(shè)計，完善教師交流制度配套政策體系。

【關(guān)鍵詞】教師交流；政策阻滯；政策執(zhí)行

【中圖分類號】G521 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】2095-3089（2019）13-0020-02

一、問題的提出

教育是百年大計，我國為實(shí)現(xiàn)教育公平，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距，合理配置教育資源，將義務(wù)教育均衡發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)教育公平的核心路徑。為了緩解現(xiàn)今教育領(lǐng)域內(nèi)師資配比不均衡的局面，教師交流制度則成為了當(dāng)前國家促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要內(nèi)容，作為義務(wù)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，教師交流制度在均衡配置縣域內(nèi)義務(wù)教育資源、優(yōu)化教師資源配置、促進(jìn)城鄉(xiāng)間學(xué)?；优c共同發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。然而，一項(xiàng)政策在執(zhí)行的過程中并不能一帆風(fēng)順，甚至不能總是遵循原始目標(biāo)進(jìn)行，“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有對策”等現(xiàn)象時常發(fā)生。從當(dāng)前實(shí)踐情況來看，各地區(qū)緊跟中央要求，緊鑼密鼓地開展義務(wù)教育均衡發(fā)展工作，為平衡地區(qū)師資配置，教師交流工作也在積極進(jìn)行，但部分地區(qū)尚存在一些問題，影響著教師交流政策的落實(shí)效果。從政策執(zhí)行角度來看，這實(shí)質(zhì)上是教師交流政策落實(shí)過程中政策阻滯的多樣化表現(xiàn)，需要對政策阻滯現(xiàn)象的表現(xiàn)、成因進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，提出相關(guān)治理策略，為順利推行教師交流政策提供參考。

二、教師交流制度中的政策阻滯表現(xiàn)

政策阻滯表現(xiàn)為在政策執(zhí)行過程中的客觀和主觀因素，以及政策主管產(chǎn)生的非理性和反向選擇行為。[1]這種逆向選擇極易導(dǎo)致原始政策被替代、異化甚至出現(xiàn)政策停滯，進(jìn)而致使政策目標(biāo)偏移、政策意圖落空。主要形式為政策機(jī)械式執(zhí)行、政策選擇式執(zhí)行以及政策敷衍式執(zhí)行，筆者結(jié)合G區(qū)F縣的調(diào)研資料及相關(guān)研究，將具體表現(xiàn)歸納如下。

1.交流政策機(jī)械式執(zhí)行。

政策機(jī)械式執(zhí)行往往是政府忽略或未充分考慮本地實(shí)際情況，機(jī)械照搬上級或者其他地區(qū)的政策經(jīng)驗(yàn)，而導(dǎo)致政策不能準(zhǔn)確落實(shí)。教師交流政策的機(jī)械式執(zhí)行問題體現(xiàn)在以下方面。一方面是對交流學(xué)校選取問題。教育行政部門在接到上級關(guān)于教師交流制度的相關(guān)要求后，通常情況下會就近擇校，選擇地方窗口學(xué)校進(jìn)行實(shí)施，但在實(shí)施前缺乏對學(xué)校實(shí)際情況的合理考察。G區(qū)F縣第二小學(xué)為該縣窗口學(xué)校，被評為全國教育系統(tǒng)先進(jìn)集體。近年來，在基本公共服務(wù)均等化政策影響下，學(xué)校學(xué)生人數(shù)由原本的800人劇增到2000多人，但學(xué)校自2012年以來從未增加編制，加上限制大班額的規(guī)定，學(xué)校的師資儲備嚴(yán)重不足。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)表示，在本校都沒滿足師資要求的情況下實(shí)在無力將自己的教師送出，落實(shí)交流政策?？h直窗口學(xué)校尚且如此，其他薄弱學(xué)校情況可見一斑。另一方面是選派交流教師脫離接收交流學(xué)校需求的情況。通過調(diào)查，F(xiàn)縣農(nóng)村小學(xué)的教師科目配比存在應(yīng)試科目與非應(yīng)試科目間比例差距過大的問題，圖、音、體等利于提升學(xué)生素質(zhì)的非應(yīng)試學(xué)科的教師配置比例很低，但在農(nóng)村教師的交流計劃中，這些科目的教師流動比例很低甚至為零，實(shí)際上是不足以滿足教師配置的真正需求。

2.交流政策選擇式執(zhí)行。

政策選擇式執(zhí)行是政策執(zhí)行主體在執(zhí)行上級政策時，對政策內(nèi)容進(jìn)行自我利弊衡量，對易操作的內(nèi)容貫徹執(zhí)行，對難以實(shí)現(xiàn)或不利的內(nèi)容進(jìn)行舍棄或選擇性執(zhí)行。一般情況下的教師交流應(yīng)是城市和鄉(xiāng)村之間的雙向且交叉的流動，但從合理配置資源這個角度來看，城市到城市，鄉(xiāng)村到鄉(xiāng)村這種交流模式由于類型、級別相同且?guī)熧Y配置相對均衡，此種教師交流模式對于推進(jìn)城鄉(xiāng)教育水平差距的效果不強(qiáng)，因此目前主要的交流模式應(yīng)為城市和鄉(xiāng)村的雙向流動。然而在實(shí)施過程中卻存在鄉(xiāng)村教師流向城市的單項(xiàng)選擇，農(nóng)村教師在交流的過程中存在異化成“流失”的風(fēng)險，對鄉(xiāng)村教師穩(wěn)定性產(chǎn)生一定影響。教師交流政策的政策對象為教師群體，這一群體也有“經(jīng)濟(jì)人”屬性，會受到經(jīng)濟(jì)待遇、工作條件、社會環(huán)境等因素的影響而趨利避害的選擇工作地點(diǎn)，自然會選擇向城市這樣的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)流動。教師交流政策讓教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教師了解到教育發(fā)達(dá)地區(qū)的各種優(yōu)勢之后，極易在農(nóng)村教師心中埋下“差異種子”，促使欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師尤其是核心骨干教師流出，與此同時，流失學(xué)校又無法及時進(jìn)行教師補(bǔ)充，城鄉(xiāng)教師配比不合理現(xiàn)象將進(jìn)一步凸顯。此外，對于發(fā)達(dá)地區(qū)城市學(xué)校來說，只要實(shí)現(xiàn)教師交流，有教師去往其他學(xué)校輪崗任教就算完成政策任務(wù)，而對于交流人員的選派則是有另一番選擇。有些學(xué)校會將教師交流輪崗作為一種對教師的“處罰”手段，將教師交流異化成“教師流放”。[2]

3.交流政策敷衍式執(zhí)行。

政策敷衍式執(zhí)行是指執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過程中，采取形式主義、做表面文章或簡單化處理等敷衍塞責(zé)的方式來應(yīng)付政策任務(wù)，致使政策難以落到實(shí)處。首先，義務(wù)教育階段的教師交流機(jī)制尚不完善，其義務(wù)性、程序性也不明確，交流目標(biāo)也無層次性。一些優(yōu)勢學(xué)校不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)弱勢學(xué)校交流真正需要的專業(yè)骨干教師，而只需將一些新進(jìn)的或是考核末位的教師冠上優(yōu)秀教師的名頭來作為派出輪換人選，以此應(yīng)付政策的指標(biāo)要求，表面上做到了交流政策的執(zhí)行，實(shí)際上卻與交流輪崗制度的初衷背道而馳。其次，目前多數(shù)實(shí)施的教師交流政策多與自身職稱晉級掛鉤，教師交流缺乏主動性，被交流教師來到輪換學(xué)校后，很難扎根崗位融入新的工作環(huán)境，優(yōu)秀教師“以一代百”效應(yīng)不強(qiáng)。加之有些農(nóng)村薄弱學(xué)校監(jiān)管力度不強(qiáng)，一些交流教師甚至出現(xiàn)有課不上的消極輪崗現(xiàn)象。最后，有一些學(xué)校的教師交流避開輪崗要求，只是單純地實(shí)行送教下鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)間公開課比拼等操作簡單的交流模式，但在檢查報告中卻將其作為教師交流亮點(diǎn)呈現(xiàn)出來，更令人唏噓的是就算是這樣的簡單模式也不能做到持續(xù)性的開展。

三、教師交流過程中政策阻滯問題產(chǎn)生的原因

1.政策認(rèn)知障礙影響政策認(rèn)同形成。

首先，地方教育行政部門出于促進(jìn)地區(qū)教育公平的考慮，會適當(dāng)推行城鄉(xiāng)教師交流政策，但此種做法很大程度上是在上級行政命令和社會發(fā)展形式的壓迫下實(shí)施，缺乏對政策本身的探索和認(rèn)知。并且目前各地已經(jīng)在陸續(xù)開展關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展驗(yàn)收工作，主要檢測指標(biāo)也未將教師交流情況列入考量范圍，而主要是對學(xué)校資金、硬件等的投入放在重點(diǎn)位置。在此影響下，教育行政部門不會著重推行教師交流政策。其次，一些學(xué)校曲解政策規(guī)定，出現(xiàn)“上有政策，下有對策”現(xiàn)象。教師交流政策規(guī)定交流的教師應(yīng)是個人素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、專業(yè)強(qiáng)度好的優(yōu)秀教師去進(jìn)行輪換，但部分學(xué)校卻派出與政策規(guī)定不符合的教師進(jìn)行交流，這極大的阻礙了政策落實(shí)。最后，被選派的交流教師的自己的交流使命存在認(rèn)知偏差，更多的是從是否有利于自身未來職業(yè)發(fā)展來考慮，而沒有設(shè)身處地地為交流學(xué)校的發(fā)展來考慮，有在崗不敬業(yè)的不良現(xiàn)象，給交流學(xué)校雙方帶來不同程度的負(fù)面影響。

2.各利益主體間的博弈阻礙政策執(zhí)行。

在教師交流政策的執(zhí)行過程中，教育行政部門、學(xué)校、教師以及學(xué)生為主要利益群體，這些群體在政策執(zhí)行過程中對利益進(jìn)行主動或被動的分配和調(diào)整，其間難免產(chǎn)生利益沖突，這使得交流政策的執(zhí)行遭遇阻滯。以教育行政部門角度來看，在政績觀的影響下比較看重地區(qū)整體質(zhì)量，包括整體升學(xué)率，群眾社會滿意度，會將自己決策者的身份發(fā)揮到極致，以自己的需要下達(dá)行政指令。以學(xué)校角度來看，分為兩類情況，一是對城鎮(zhèn)優(yōu)勢學(xué)校而言，他們或?qū)⒚媾R派出教師優(yōu)惠待遇落實(shí)帶來的教育額外經(jīng)費(fèi)支出（此類經(jīng)費(fèi)預(yù)算常常得不到財政部門審批）、教師的不時輪換影響本校常態(tài)教學(xué)秩序、輪換教師績效考評難以衡量、無明顯輪崗效果帶來的詬病等消極問題，這些不利影響在實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了優(yōu)勢學(xué)校對教師交流政策的采取抵制態(tài)度，或者說他們更愿意采取一種以維護(hù)自身利益為核心的變通態(tài)度來應(yīng)對政策任務(wù)。二是對鄉(xiāng)村弱勢學(xué)校而言，作為政策受益群體本應(yīng)極力擁護(hù)政策推行，但現(xiàn)實(shí)情況是，這些弱勢學(xué)校卻要面臨前來輪換的教師在“不能留，留不住”的前提下，還有可能消極輪崗的尷尬境地，并且還要承受本校骨干教師去往優(yōu)勢學(xué)校后或?qū)ⅰ傲魇А钡娘L(fēng)險，因此，對于政策的擁護(hù)度還要看情況而言。以教師角度來看，交流教師顯然沒有改變政策的話語權(quán)，但教師作為單獨(dú)的個體，完全可以憑自己“經(jīng)濟(jì)人”屬性辦事，在工作中采取何種態(tài)度很大程度上取決于各項(xiàng)福利保障，此種不確定性因素也是交流政策落實(shí)困難的原因。以學(xué)生角度來看，學(xué)生才是受教育的主體，即使在政府、學(xué)校、教師都極力推行交流政策的情況下，學(xué)生對教師的適應(yīng)力和接受度也會成為影響政策效果的因素，如果沒有較穩(wěn)定的交流群體，沒有較為固定的交流時間，師生間的關(guān)系一定會處在較波動、不穩(wěn)定的狀態(tài)，從而影響政策效果。

3.政策制度的不足與缺陷。

第一，交流制度中的交流任務(wù)不明確，存在教師交流任務(wù)模糊的缺陷。從歷年對教師交流任務(wù)的規(guī)定來看，主要是以實(shí)現(xiàn)教師資源的合理配置，加強(qiáng)農(nóng)村薄弱地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)為主要任務(wù)。這其實(shí)更注重的是要通過城鎮(zhèn)優(yōu)勢學(xué)校支援農(nóng)村弱勢學(xué)校的方式，派遣教師進(jìn)行交流以此實(shí)現(xiàn)教師資源合理配置。如此一來，實(shí)行交流政策的目的究竟是通過交流的手段達(dá)到教師在數(shù)量上的合理均衡，還是要以交流后的效果實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的合理均衡？若是通過教師交流方式達(dá)到教師數(shù)量均衡的目的，那么一些強(qiáng)硬的交流手段必將被采取，以保證教師資源達(dá)到絕對平衡；若是強(qiáng)調(diào)依靠教師交流帶來的效果則要采取較為靈活柔性的交流手段，著重交流后教師發(fā)揮的效能達(dá)到教師資源的相對均衡。又或者兩者兼有呢？這三種情況不管是哪一種，都必須明確其實(shí)施的內(nèi)容、方式和任務(wù)，不能一概而論，否則，易使政策產(chǎn)生偏差。

第二，交流制度設(shè)計的相容性與系統(tǒng)性欠缺，教師流動政策與現(xiàn)有的教師管理體制間存在矛盾。首先，現(xiàn)行的教師交流政策要求教師離開原有編制學(xué)校，到另一個工作單位開展一定時間的輪換教學(xué)工作，然而，目前教育行業(yè)的人事管理體制并沒有給交流政策行方便之門，教師和學(xué)校之間在編制上是隸屬的關(guān)系，教師交流須服從學(xué)校安排，并且一般來說，編制是不會隨著教師的交流而隨之變動的。這就容易滋生學(xué)校嚴(yán)把交流大權(quán)，禁止本校教師合理交流的不良現(xiàn)象。其次，教師交流制度缺乏系統(tǒng)性，現(xiàn)有的教師交流法規(guī)也不統(tǒng)一，可操作性不強(qiáng)，且沒有明確界定。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人掌握教師交流權(quán)利，常常出現(xiàn)一些暗箱操作、權(quán)錢交易等問題，容易使教師交流政策異化成一些利益團(tuán)體謀取私利的工具。另外，教師交流政策在教師職稱晉升等福利待遇方面的規(guī)定比較寬泛，未作明確規(guī)定，導(dǎo)致一些表面化、形式化的現(xiàn)象出現(xiàn)。

四、教師交流制度中的政策阻滯治理策略

1.精確理解教師交流政策理念，引導(dǎo)各利益主體實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)化與認(rèn)同。

思想是行動的先導(dǎo)。育人是教育的本質(zhì)屬性，通過教育我們能夠?qū)崿F(xiàn)塑造思想、傳遞新知，提高素養(yǎng)的追求，教育活動不同于經(jīng)濟(jì)活動，它具有過程長期性、成果滯后性、發(fā)展相對獨(dú)立性的特征，這就要求教師交流政策的執(zhí)行者需精準(zhǔn)理解政策理念。一方面，要明確教師交流政策不是單純的教師流動，而是在教師流動中伴隨著知識、技能、理念的交流與流動，不能簡單以交流數(shù)量、交流范圍來衡量交流效果。另一方面，教育成果具有滯后性，這決定教師交流政策應(yīng)是追求長效的具有持續(xù)性的活動，不能急功近利投機(jī)取巧。

理解政策理念后還要注意引導(dǎo)各利益主體認(rèn)同政策。人們總是傾向于執(zhí)行自己認(rèn)可的事，但多數(shù)情況下都會在某些壓力的干擾下去執(zhí)行自己不認(rèn)可的事，即使如此也不是心甘情愿的執(zhí)行，通常都會帶有抵觸情緒。當(dāng)帶著不良情緒做事情的時候，通常會出現(xiàn)事與愿違的情況。因此，在教師交流政策本身存在缺陷約束力不強(qiáng)的先天不足下，要著力引導(dǎo)各利益主體的政策認(rèn)同水平。如相關(guān)部門可以加強(qiáng)政策宣傳力度，樹立典型等方式來提升政策認(rèn)同。

2.建立教師交流的政策促進(jìn)機(jī)制，提高政策的可行性。

從日本、韓國等發(fā)達(dá)國家的教師交流制度實(shí)踐來看，其政策的順利實(shí)施有賴于完善的政策體系。從他們的成功經(jīng)驗(yàn)我們可以找到借鑒，第一，對于政策主體的權(quán)利、責(zé)任以及義務(wù)必須明確。不同政策主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任是有區(qū)別的，確保政策主體按要求執(zhí)行政策任務(wù)。第二，教師交流程序要明確。如明確交流對象條件、明確交流過程監(jiān)督機(jī)制、明確不同情況的交流時間等。特別是交流對象的條件要嚴(yán)格制定，避免出現(xiàn)學(xué)校隨意拍前不合符條件的教師參與交流情況發(fā)生。再次，教師交流專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)明確。教師要流動，績效獎懲、待遇優(yōu)惠等的落實(shí)無疑需要經(jīng)費(fèi)投入，并且應(yīng)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，這時，明確專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的政策性規(guī)定可以保障其順利執(zhí)行。

3.優(yōu)化制度設(shè)計，完善教師交流制度配套政策體系。

首先，創(chuàng)新完善人事管理制度。地方可在中央“縣管校聘”的總體安排下適當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，積極開發(fā)教師隊(duì)伍管理創(chuàng)新機(jī)制，如可根據(jù)教師也具有“職業(yè)人”屬性，實(shí)行無校籍管理，完善教師調(diào)配管理辦法，保證交流的人事通暢。其次，改革教師薪酬制度。設(shè)立教師輪換崗位的動態(tài)專項(xiàng)基金（即特殊津貼），可用于交流教師的管理、培訓(xùn)及相關(guān)交流方面費(fèi)用。另外，建立激勵機(jī)制。將教師交流與教師專業(yè)職業(yè)發(fā)展進(jìn)行有機(jī)銜接，樹立正確用人導(dǎo)向。以激勵制度制度激發(fā)教師對于交流政策的參與積極性和主動性，將“要我交流”變?yōu)椤拔乙涣鳌薄?/p>

總之，教師交流政策的推出進(jìn)一步充實(shí)了義務(wù)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略方針，是為解決教師資源配置失衡問題的一道良藥。在政策的實(shí)施中，不可避免地會遭遇政策阻滯，這需要我們加強(qiáng)對制度本身設(shè)計的合理性探究，盡可能的完善制度，堅決執(zhí)行政策要求，促使教師交流政策順暢實(shí)施，助力教育公平的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]丁煌.政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對策：一項(xiàng)基于行為和制度的分析[M].北京：人民出版社，2002：31-32.

[2]向園園，李經(jīng)天.教師交流輪崗實(shí)施過程存在的問題與對策探究[J].教師教育論壇，2014（5）：35-39.

作者簡介：吳清泉（1993—），女，漢族，廣西百色人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院2018級碩士研究生，研究方向：公共人力資本投資、教育管理。

潘桂禎（1995—），女，瑤族，廣西南寧人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院2017級碩士研究生，研究方向：高等教育管理。