“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系實(shí)體保障機(jī)制建設(shè)的思考

夏海鷹 譚平 向慧

[摘 要] “三留守”關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)，其實(shí)體保障機(jī)制要從制度、機(jī)制、保障等方面健全，探索國(guó)家決策、實(shí)體制度和地方實(shí)體制度的縱向完善機(jī)制，健全明確牽頭單位、主體成員組織、關(guān)愛服務(wù)主體權(quán)責(zé)的橫向完善機(jī)制，完善制度建設(shè)縱橫交錯(cuò)、填補(bǔ)盲點(diǎn)的制度機(jī)制，推進(jìn)“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系實(shí)體、政策、組織、投入、社會(huì)參與的機(jī)制保障建設(shè)。只有從機(jī)制完善上著力，才能保證實(shí)體建設(shè)過(guò)程遵循內(nèi)在必然性展開，建設(shè)的實(shí)體制度才具有科學(xué)性、可行性，才能保證其實(shí)施的有效性。

[關(guān)鍵詞] “三留守”;鄉(xiāng)村振興;關(guān)愛服務(wù);實(shí)體機(jī)制

[中圖分類號(hào)] D422.6 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? [文章編號(hào)] 1673-8616（2019）03-0112-07

28652萬(wàn)農(nóng)民工[1]對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，也造成了“6000萬(wàn)兒童、5000萬(wàn)婦女、5000萬(wàn)老人留守” [2];“健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系”已經(jīng)成為頂層作出的重大民生決策。明確“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系中政府、社會(huì)的實(shí)體權(quán)利、義務(wù)，找到化解矛盾的切入點(diǎn)是“科學(xué)地進(jìn)行政策和制度設(shè)計(jì)”的關(guān)鍵[3]。留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系實(shí)體制度建設(shè)要求形成自上而下的制度體系和自下而上的反饋控制系統(tǒng)的同時(shí)建立橫向關(guān)愛服務(wù)制度系統(tǒng)，從實(shí)體上建立縱向到底、橫向到邊的縱橫交錯(cuò)關(guān)愛服務(wù)系統(tǒng)。國(guó)務(wù)院要求強(qiáng)化農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作保障措施1，民政部、公安部、全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室等九部委（辦）也提出加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)的支持保障2，理論界也有不少學(xué)者提出完善和創(chuàng)新“三留守”人員服務(wù)管理體制機(jī)制[4]，但聚焦實(shí)體保障機(jī)制建設(shè)的研究卻十分薄弱。只有制度健全、實(shí)體保障機(jī)制完善，才能從根本上健全“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系，才能保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

一、“三留守”關(guān)愛服務(wù)縱向?qū)嶓w制度的健全

“三留守”群體的弱勢(shì)特點(diǎn)決定了他們對(duì)社會(huì)關(guān)愛的需求強(qiáng)度大，而我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)決定了共同富裕必須對(duì)“三留守”人員實(shí)施關(guān)愛服務(wù)，因此一旦進(jìn)入頂層視野，必然形成國(guó)家→省（直轄市、自治區(qū)）→市→縣（區(qū)）的全國(guó)性的制度系統(tǒng)，以及與制度執(zhí)行相關(guān)的縣→市→?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）→國(guó)家的執(zhí)行信息反饋系統(tǒng)。在“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系制度建設(shè)上，形成了國(guó)家出臺(tái)決策制度、國(guó)家職能部門出臺(tái)專項(xiàng)制度、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）出臺(tái)實(shí)施制度、市（縣、區(qū)）出臺(tái)具體制度的體制。

（一）“三留守”相關(guān)制度演變過(guò)程

改革開放以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)“三留守”相關(guān)的政策法規(guī)分三個(gè)階段：

第一階段——農(nóng)民工關(guān)愛制度建立健全。農(nóng)民工雖然不屬于“三留守”，但是造成“三留守”現(xiàn)象的原因。國(guó)家最早出臺(tái)的相關(guān)政策就是對(duì)農(nóng)民工的問(wèn)題解決制度。2003年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》是國(guó)家層面最早關(guān)于農(nóng)民工的政策;2003年出臺(tái)了《勞動(dòng)和社會(huì)保障部、建設(shè)部關(guān)于切實(shí)解決建筑業(yè)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的通知》;2004年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》《司法部、建設(shè)部關(guān)于為解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問(wèn)題提供法律服務(wù)和法律援助的通知》;2005年勞動(dòng)和社會(huì)保障部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步解決拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的通知》;2006年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》，緊接著又出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見的實(shí)施意見》《關(guān)于開展農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)的通知》;2014年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》;2016年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的意見》。這些文件關(guān)愛服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象是農(nóng)民工，解決的主要問(wèn)題是工資拖欠、社保、農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境等問(wèn)題。2014年、2016年的兩個(gè)政策雖然也對(duì)農(nóng)民工子女入學(xué)等問(wèn)題做了規(guī)定，但是主要是針對(duì)隨父母進(jìn)城務(wù)工的子女，因此只能說(shuō)是對(duì)流動(dòng)兒童的關(guān)愛做出了相關(guān)決定，與“三留守”關(guān)愛服務(wù)的相關(guān)規(guī)定有交叉。

第二階段——“三留守”關(guān)愛服務(wù)建立。民工潮導(dǎo)致6000萬(wàn)兒童、4700萬(wàn)婦女、5000萬(wàn)老年人成為留守人員，引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注，“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)開始納入頂層決策的議事日程。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》首次提出了留守兒童的范疇;《2012年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》首次提出“三留守”概念;2013年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和教育工作的意見》;2016年印發(fā)《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》。很明顯，這些制度主要集中在留守兒童的關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)上，留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系相對(duì)健全和完善。2017年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》是針對(duì)留守老年人的特殊需求而做出的規(guī)定。這一階段出臺(tái)的“三留守”關(guān)愛服務(wù)政策，主要是以兒童、老年人關(guān)愛服務(wù)體系建立為對(duì)象，沒有出臺(tái)專門的留守婦女關(guān)愛政策，究其原因，婦女在“三留守”群體中還承擔(dān)著關(guān)愛留守兒童、留守老年人的責(zé)任，雖然也是農(nóng)村的弱勢(shì)群體，但相對(duì)于兒童和老年人具有一定的生存和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，而關(guān)愛留守婦女更多是丈夫、家庭的責(zé)任。

第三階段——“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系健全。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》首次提出健全留守兒童、留守婦女、留守老年人和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系;2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》進(jìn)一步強(qiáng)化健全“三留守”人員和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系，并將其細(xì)化。黨的十九大將健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系納入加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)中，并對(duì)健全的具體環(huán)節(jié)做了規(guī)范。隨著國(guó)家一系列政策出臺(tái)，“三留守”關(guān)愛服務(wù)從范疇到實(shí)體規(guī)范都在不斷完善。

（二）國(guó)家實(shí)體制度的完善

“三留守”是改革開放以來(lái)出現(xiàn)的新問(wèn)題、新事物，按照國(guó)際慣例又屬于私權(quán)處分范圍;只有社會(huì)主義國(guó)家才將其納入公權(quán)，這一方面體現(xiàn)了制度的優(yōu)越，另一方面體現(xiàn)了黨和政府對(duì)民生的關(guān)注。特別是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的今天，全面建成小康社會(huì)的宏觀要求、追求美好生活的微觀愿望都要求健全“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系。

“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系健全完善是一個(gè)過(guò)程，必然經(jīng)歷建立→強(qiáng)化→完善的過(guò)程。經(jīng)過(guò)近幾年的努力，“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系基本成形，但還有矛盾需要解決、短板需要補(bǔ)齊、瓶頸需要突破。

新矛盾需要解決。留守人員與社會(huì)關(guān)愛的矛盾是“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)的基本矛盾，這一矛盾貫穿于關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)的全過(guò)程。在改革開放初期民工潮興起，這個(gè)矛盾主要表現(xiàn)在留守人員和外出務(wù)工者之間的矛盾，這時(shí)矛盾呈現(xiàn)出個(gè)體特色，反映著私權(quán)要求。當(dāng)務(wù)工隊(duì)伍迅速膨脹、留守人員增多，“三留守”演變?yōu)樯鐣?huì)問(wèn)題。自覺體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，將“三留守”關(guān)愛服務(wù)納入公權(quán)視野，這時(shí)矛盾演變?yōu)椤叭羰亍比找嬖鲩L(zhǎng)的關(guān)愛服務(wù)需要與社會(huì)關(guān)愛服務(wù)相對(duì)滯后的矛盾，這個(gè)矛盾要求黨和國(guó)家出臺(tái)相關(guān)的實(shí)體制度以保證“三留守”關(guān)愛服務(wù)的合法性、可行性。隨著我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，“三留守”與全面建成小康社會(huì)的矛盾凸顯，這時(shí)要求把“三留守”納入第一個(gè)一百年的戰(zhàn)略——實(shí)施全面關(guān)愛服務(wù)不讓一個(gè)人掉隊(duì)，全面進(jìn)入小康。這個(gè)基本矛盾的運(yùn)動(dòng)必然推動(dòng)“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)沿著起步→發(fā)展→完善的道路前進(jìn)。

短板需要補(bǔ)齊?，F(xiàn)行的“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系留守婦女關(guān)愛是短板。留守婦女雖然同屬“三留守”這一弱勢(shì)群體，卻是弱勢(shì)中的強(qiáng)勢(shì)：年齡在20～59歲之間，自我生存能力較留守兒童和留守老年人強(qiáng)，還肩負(fù)著照顧后者的義務(wù)，因此國(guó)家在具體決策時(shí)未單列這一群體的關(guān)愛服務(wù)。事實(shí)上留守婦女是留守人群的中堅(jiān)，忍受著特殊的煎熬，渴望關(guān)愛。只有補(bǔ)齊留守婦女關(guān)愛服務(wù)的短板，“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系才真正健全。建議由國(guó)務(wù)院婦兒工委牽頭，會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、民政部、教育部等國(guó)家職能部門在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，征求全國(guó)婦聯(lián)的意見，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守婦女關(guān)愛服務(wù)工作的意見》，進(jìn)而形成完善的“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系。

瓶頸需要突破。“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系健全需要破解資金、管理兩大瓶頸?！扒上眿D難為無(wú)米之炊”，“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系需要有資金支持。目前除了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》專門規(guī)定了“地方各級(jí)財(cái)政要優(yōu)化和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，支持做好留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作”，幾乎沒有專門的財(cái)政政策支持“三留守”關(guān)愛服務(wù)。建議國(guó)家設(shè)立“三留守”關(guān)愛服務(wù)專項(xiàng)資金，以轉(zhuǎn)移支付的形式劃撥到留守人員集中的地區(qū);出臺(tái)政策要求地方各級(jí)財(cái)政將“三留守”關(guān)愛服務(wù)的資金納入財(cái)政預(yù)算，以保證“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)有比較充裕的資金支持。

“三留守”關(guān)愛服務(wù)，誰(shuí)來(lái)主管，主管者有哪些權(quán)利和義務(wù)，正處于完善中。具體來(lái)說(shuō)，全國(guó)性的“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系健全實(shí)施的牽頭單位不明確，雖然留守兒童關(guān)愛強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)，留守老年人關(guān)愛服務(wù)要求加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，但誰(shuí)來(lái)牽頭行使組織領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)愛服務(wù)職能卻沒有明文規(guī)定。建議出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定明確國(guó)務(wù)院婦兒工委、全國(guó)老齡辦為“三留守”關(guān)愛服務(wù)的牽頭部門，民政部、教育部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部作為主要部門根據(jù)自己的職能參與關(guān)愛服務(wù)。只有破解了組織領(lǐng)導(dǎo)缺失的瓶頸，明確“三留守”關(guān)愛服務(wù)主管部門是誰(shuí)、管什么才能將“三留守”關(guān)愛服務(wù)落到實(shí)處。

（三）地方實(shí)體制度的完善

中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)是我國(guó)行政組織結(jié)構(gòu)。各級(jí)行政組織在管轄權(quán)限內(nèi)都有制定政策的權(quán)力，但地方政府制定適合本地的政策制度的力度還不夠大。“三留守”關(guān)愛服務(wù)中沒有完全體現(xiàn)地方權(quán)限的制度。

地方“三留守”關(guān)愛服務(wù)政策實(shí)施的反饋制度也有待在實(shí)體中完善。雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》規(guī)定了建立強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制，但這種強(qiáng)制報(bào)告不是信息反饋的實(shí)體規(guī)定;《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》雖然規(guī)定了總結(jié)留守老年人關(guān)愛經(jīng)驗(yàn)以便推廣宣傳，有一定的信息反饋意義，但沒有對(duì)信息反饋?zhàn)龀鰧ｉT的規(guī)定?！叭羰亍笨v向?qū)嶓w制度建設(shè)一個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是實(shí)體制度實(shí)施的效果及存在問(wèn)題的及時(shí)反饋，目的是推進(jìn)實(shí)體制度建設(shè)的完善。建議在“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系健全中將實(shí)體制度實(shí)施信息反饋納入規(guī)定。留守兒童由教育部相關(guān)司局負(fù)責(zé)實(shí)體制度執(zhí)行的信息反饋制度建立，留守婦女由國(guó)務(wù)院婦兒工委相關(guān)司局負(fù)責(zé)實(shí)體制度執(zhí)行的信息反饋制度建立，留守老年人則由民政部相關(guān)司局負(fù)責(zé)實(shí)體制度執(zhí)行的信息反饋制度建立，這樣才能保證實(shí)體制度實(shí)行落到實(shí)處，并讓實(shí)體制度制定中心及時(shí)把握實(shí)施信息，包括執(zhí)行取得的進(jìn)展與問(wèn)題，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)一步完善“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系。

二、“三留守”關(guān)愛服務(wù)橫向?qū)嶓w制度健全

“三留守”關(guān)愛服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，橫向涉及了家庭、社會(huì)、政府、企事業(yè)單位、群團(tuán)組織等行為主體，縱向關(guān)愛實(shí)體制度建設(shè)是從中央到地方的自上而下的垂直系統(tǒng)，這一系列的實(shí)體制度建設(shè)受行政體系的影響比較容易形成完善體系;橫向相對(duì)復(fù)雜得多，要使“三留守”人員廣泛地感受到社會(huì)主義大家庭的溫暖，享有制度規(guī)定的關(guān)愛服務(wù)，就必須建立橫向?qū)嶓w制度規(guī)范。

（一）明確牽頭單位

橫向?qū)嶓w制度健全首先明確牽頭單位?！叭羰亍标P(guān)愛服務(wù)出現(xiàn)“各吹各的號(hào)，各抬各的轎”——橫向關(guān)愛服務(wù)效能部分抵消的狀況，其根本原因就在于未從實(shí)體上賦予牽頭單位的相應(yīng)權(quán)限，甚至牽頭單位沒有從政策法規(guī)上明確——實(shí)體制度模糊。建議從實(shí)體上明確“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系由國(guó)務(wù)院辦公廳牽頭，留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系由教育部牽頭，留守婦女關(guān)愛服務(wù)體系由國(guó)務(wù)院婦兒工委牽頭，留守老年人關(guān)愛服務(wù)體系由民政部牽頭。

（二）明確主體成員組織

橫向關(guān)愛服務(wù)組織系統(tǒng)相互之間沒有隸屬關(guān)系，只能通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)，才能形成關(guān)愛服務(wù)合力。建議從實(shí)體上明確“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系的主要成員組織，以形成“三留守”關(guān)愛服務(wù)的核心系統(tǒng)。建議“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系由國(guó)務(wù)院辦公廳牽頭，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、教育部、民政部、國(guó)務(wù)院婦兒工委、國(guó)務(wù)院扶貧辦等六個(gè)部、委、辦為主要成員，負(fù)責(zé)全國(guó)“三留守”關(guān)愛服務(wù)的工作。建議留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系由教育行政部門牽頭，財(cái)政、婦兒工委、婦聯(lián)、社管、共青團(tuán)、機(jī)關(guān)工委等部門主體參與，社會(huì)組織、志愿者、企事業(yè)支持。建議留守婦女關(guān)愛服務(wù)由婦兒工委牽頭，婦聯(lián)、財(cái)政、教育、扶貧辦、人社等部門主體參與，社會(huì)組織、志愿者、企事業(yè)支持。建議留守老年人關(guān)愛服務(wù)由民政部牽頭，老齡辦、公安、司法、財(cái)政、人社、文化、衛(wèi)生、扶貧辦等部門主體參與，老齡協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、志愿者、企事業(yè)支持。

（三）明確關(guān)愛服務(wù)主體權(quán)責(zé)

橫向關(guān)愛服務(wù)實(shí)體制度健全必須明確權(quán)力責(zé)任。《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》規(guī)定了建立健全家庭盡責(zé)、基層主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、全民行動(dòng)、政府支持保障的農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作機(jī)制，還規(guī)定了民政、公安、司法、財(cái)政、人社、文化、衛(wèi)生、扶貧、老齡等部、委、辦的責(zé)任，真正形成了關(guān)愛服務(wù)體系健全的橫向權(quán)責(zé)實(shí)體制度。雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》做出了家庭、政府、學(xué)校盡職盡責(zé)，社會(huì)力量積極參與的實(shí)體權(quán)責(zé)規(guī)定，但橫向組織的權(quán)責(zé)卻有待于制度進(jìn)一步明確。建議國(guó)家在修改相關(guān)意見時(shí)，進(jìn)一步明確兒童關(guān)愛服務(wù)的橫向責(zé)任主體的權(quán)利與責(zé)任。留守婦女關(guān)愛服務(wù)的責(zé)權(quán)規(guī)定。建議由國(guó)務(wù)院婦兒工委牽頭，全國(guó)婦聯(lián)主打，借鑒留守兒童、留守老年人關(guān)愛服務(wù)體系橫向?qū)嶓w權(quán)責(zé)健全的做法，盡快出臺(tái)“關(guān)于加強(qiáng)留守婦女關(guān)愛服務(wù)工作的意見”，從實(shí)體上規(guī)范協(xié)調(diào)橫向組織在留守婦女關(guān)愛服務(wù)體系中的權(quán)利和責(zé)任，以保障留守婦女享有實(shí)體制度賦予的關(guān)愛服務(wù)。

三、健全“三留守”關(guān)愛服務(wù)實(shí)體保障機(jī)制

（一）健全“三留守”關(guān)愛服務(wù)政策保障機(jī)制

“三留守”關(guān)愛服務(wù)的實(shí)體制度政策保障機(jī)制健全的著力點(diǎn)在實(shí)體政策完善機(jī)制和實(shí)體政策的執(zhí)行機(jī)制。隨著時(shí)間的推移，“三留守”將產(chǎn)生新的需求，這就需要調(diào)整相應(yīng)的政策。同時(shí)“三留守”關(guān)愛服務(wù)過(guò)程也是不斷提出新問(wèn)題的過(guò)程，通過(guò)政策研究不斷地把現(xiàn)實(shí)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策，這需要對(duì)轉(zhuǎn)化程序、過(guò)程、結(jié)果提供強(qiáng)有力的機(jī)制保障。

“三留守”關(guān)愛服務(wù)政策實(shí)效體現(xiàn)在執(zhí)行結(jié)果中。政策執(zhí)行系統(tǒng)控制機(jī)制是降低政策執(zhí)行離散率的一節(jié)點(diǎn)，“三留守”關(guān)愛服務(wù)從中央政策出臺(tái)到村社、個(gè)人經(jīng)過(guò)若干個(gè)層級(jí)，政策、指令失范造成偏差的狀況必然無(wú)可避免，為了控制政策執(zhí)行的偏差，健全以“三留守”關(guān)愛服務(wù)系統(tǒng)信息反饋、控制網(wǎng)絡(luò)為中心的實(shí)體運(yùn)行機(jī)制成為必然，只有在健全的機(jī)制保障下，政策執(zhí)行才能降低偏差，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（二）健全“三留守”關(guān)愛服務(wù)組織保障機(jī)制

組織是“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系的靈魂，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)是提高關(guān)愛服務(wù)水平的關(guān)鍵[5]。隨著“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系逐步健全就必然要求縱向落實(shí)各級(jí)政府的責(zé)任，橫向推進(jìn)相互協(xié)調(diào)。建議由國(guó)務(wù)院辦公廳牽頭，教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院婦兒工委、民政部、財(cái)政部、人社部、國(guó)務(wù)院扶貧辦為主體，會(huì)同有關(guān)部門從制度設(shè)計(jì)、重大問(wèn)題研究解決、統(tǒng)籌推進(jìn)等方面著手，健全“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系的組織保障機(jī)制，在機(jī)制上保障組織健全、關(guān)愛服務(wù)到位。

（三）健全“三留守”關(guān)愛服務(wù)投入保障機(jī)制

“三留守”關(guān)愛服務(wù)必須有相應(yīng)的資金保障，目前留守兒童、留守婦女和留守老年人雖然根據(jù)不同情形可享受一定的補(bǔ)貼，但至今為止，尚沒有專項(xiàng)資金支持“三留守”的關(guān)愛服務(wù)。

針對(duì)留守老年人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)國(guó)家明確要求“地方各級(jí)財(cái)政要優(yōu)化和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，支持做好留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作”1，但是對(duì)留守兒童、婦女卻沒有相應(yīng)的規(guī)定。建議國(guó)家以財(cái)政投入為杠桿撬動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)入關(guān)愛服務(wù)系統(tǒng)，建立“三留守”關(guān)愛服務(wù)穩(wěn)定的投入機(jī)制，保證一定量的專項(xiàng)資金穩(wěn)定投入到關(guān)愛服務(wù)中，以保證“三留守”關(guān)愛服務(wù)活動(dòng)有較充足的資金保證。

（四）健全“三留守”關(guān)愛服務(wù)社會(huì)參與保障機(jī)制

“三留守”關(guān)愛服務(wù)需要全社會(huì)的積極參與。建議健全政府主導(dǎo)，依托社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益慈善類社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織，支持社會(huì)組織、群團(tuán)、愛心企業(yè)、社區(qū)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，以市場(chǎng)、政府購(gòu)買為杠桿推動(dòng)全社會(huì)參與“三留守”關(guān)愛服務(wù)的機(jī)制。

“三留守”關(guān)愛服務(wù)的實(shí)體制度是根本，是對(duì)關(guān)愛主體和關(guān)愛對(duì)象權(quán)利和義務(wù)的實(shí)體規(guī)定，實(shí)體制度的完善必須靠機(jī)制保障，只有從機(jī)制完善上著力，才能保證實(shí)體建設(shè)過(guò)程遵循內(nèi)在必然性展開，建設(shè)的實(shí)體制度才具有科學(xué)性、可行性，才能保證其實(shí)施的有效性。

四、結(jié)語(yǔ)

“三留守”是全面建成小康社會(huì)的短板，在強(qiáng)化關(guān)愛服務(wù)實(shí)體制度建設(shè)、提升“三留守”關(guān)愛服務(wù)水平的同時(shí)應(yīng)激發(fā)留守家庭的內(nèi)生動(dòng)力。力爭(zhēng)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯：吳壽平]

Some Thoughts on Building Substantive Guarantee Mechanism of Care Service

for "Left-behind Children， Left-behind Women and Left-behind Elders"

Xia Haiying ?Tan Ping ?Xiang Hui

Abstract： The building of care service for "left-behind children， left-behind women and left-behind elders" is a crucial link of realizing rural revitalization. Its substantive guarantee mechanism should be improved from institution and mechanism. We should explore the further improvement institution of national decision， substantive mechanism and local substantive mechanism， make clear the rights and obligations of the leading organizations， members and staffs of care service organizations. We should promote the building of institutional guarantee of the care service system for "left-behind children， left-behind women and left-behind elders" from policy， organization and society participation.Only by making efforts to improve the institution can we ensure that the substantive institution is scientific， feasible and that its application is viable.

Key words："Left-behind Children， Left-behind Women and Left-behind Elders";Rural Revitalization Strategy; ?Care Service; ?Substantive Mechanism