基于公共服務(wù)供給視角下的多元主體協(xié)同研究評述

孫琪

摘 要：近些年來學(xué)術(shù)界對于公共服務(wù)供給領(lǐng)域的研究越發(fā)深入，取得了不小的研究成果，對于公共服務(wù)多元主體協(xié)同研究是其進一步的細化，通過分析2008年到2017年這十年來學(xué)術(shù)界關(guān)于該研究的成果，從研究現(xiàn)狀和內(nèi)容綜述兩個大方面入手，對其進行梳理、總結(jié)，并提出三個方面的不足，對于更加深入研究該論題提供一定的參考價值。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)供給;多元主體;協(xié)同研究;述評

中圖分類號：D616 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）02 — 0064 — 03

改革開放以來，我國努力加強公共服務(wù)能力，著力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。中共十六屆五中全會首次提出公共服務(wù)均等化原則，公共服務(wù)供給迅速成為學(xué)術(shù)界研究的重點之一，主要包括公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)理論研究、公共服務(wù)供給主體多元化研究、公共服務(wù)供給路徑研究、公共服務(wù)供給現(xiàn)狀與問題研究等。其中公共服務(wù)供給中的多元主體研究成果小有規(guī)模，在近年來呈上升趨勢，為了更加完善的了解這一相關(guān)研究的狀況，本文搜集了2008年1月至2017年12月這10年以來我國發(fā)表的期刊論文，對其做相關(guān)的評述分析。

一、我國公共服務(wù)供給中的多元主體協(xié)同研究狀況

本文以中國期刊全文數(shù)據(jù)庫 （CNKI） 為檢索源，以“主題”為檢索項，以“公共服務(wù)供給”為檢索詞進行檢索，時間跨度為2008年1月至2017年12月，查得的文章數(shù)量： 主題中含 “公共服務(wù)供給”一詞的文章為 3 504 篇，研究整體上呈上升趨勢，當然搜索的僅僅是主題并不能說明包含了所有的研究該領(lǐng)域的文章，并且也有許多文章不以該詞匯為主，但是文章的主旨表達的是相近的意思，所以以上數(shù)據(jù)并不能完全代表文章總數(shù)，存在一定的局限性，但這6043篇文章也足以說明我國關(guān)于公共服務(wù)供給這一領(lǐng)域的研究已經(jīng)初具規(guī)模，并成為學(xué)術(shù)界的熱點問題之一。

在公共服務(wù)供給這一領(lǐng)域中，對于研究誰提供公共服務(wù)或者說提供公共服務(wù)的主體有哪些是首要的，只有了解主體才能更加合理完善的進行公共服務(wù)的供給。學(xué)術(shù)界從對公共服務(wù)供給研究，延伸到公共服務(wù)供給主體研究，再到公共服務(wù)供給多元主體協(xié)同研究，不斷深入，因此本文就多元主體協(xié)同研究進行進一步的檢索。在2008年到2017年這10年來，中國期刊數(shù)據(jù)庫中以多元主體協(xié)同、多元主體、協(xié)同管理、協(xié)同治理、協(xié)同參與、多元主義共同參與為主題的文章分別有297、6739、2708、3145、521、227篇，共計13 637篇，數(shù)量之多足以表明多元主體協(xié)作模式已經(jīng)打破了傳統(tǒng)單一管理模式的禁錮，研究重心不斷的進行轉(zhuǎn)移。

二、基于公共服務(wù)供給視角下的多元主體協(xié)同研究內(nèi)容綜述

筆者通過對公共服務(wù)供給視角下的多元主體協(xié)同研究相關(guān)文獻的閱讀和整理，對學(xué)術(shù)界研究的內(nèi)容作出以下三個方面的總結(jié)。

（一）基于公共服務(wù)供給視角下多元主體協(xié)同必要性的研究

公共服務(wù)供給為什么需要多元主體進行協(xié)同參與，也就是說其必要性源于哪些方面，筆者對學(xué)者提出的必要性進行了總結(jié)，主要包括以下兩個方面的內(nèi)容：

1.政府單一供給模式弊端凸顯

西方國家在19世紀大多建立了社會福利制度，由政府提供全部的公共服務(wù)供給。我國在建國初期也是政府作為唯一主體提供公共服務(wù)。不得不承認在特定的時期，由政府作為領(lǐng)導(dǎo)者提供公共服務(wù)具有獨特的優(yōu)越性，但是必須承認政府全包式的提供公共服務(wù)導(dǎo)致供給效率低下、官僚主義橫行等弊病。我國與西方各國都清楚的認識到僅僅依靠單純的某種機制不能解決問題，只不過是用一種失靈代替另一種失靈而已。所以要將多元協(xié)同引入到公共服務(wù)供給領(lǐng)域中去?！?〕隨著時代發(fā)展，政府扮演的不再是劃槳者，而是掌舵人，在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，擔(dān)任劃槳者的可以是非政府組織等主體，這樣有利于引入市場競爭機制，打破政府單一供給模式造成的公共服務(wù)供給效率低下，質(zhì)量不高等局面?！?〕社會的進步，人們的需求變得更加多領(lǐng)域，多方位，多層次，政府統(tǒng)一提供的公共服務(wù)供給，不能滿足公民的個性化需求，跟不上市場經(jīng)濟競爭和效率的步伐，不能很好的解決社會轉(zhuǎn)型期的各種矛盾沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多社會問題。為了解決這些問題，僅僅依靠任何單純一方都是行不通的，必須將多元協(xié)同引入供給機制中，〔3〕充分發(fā)揮不同主體的獨特優(yōu)勢。

2.公眾需求多樣化的現(xiàn)實要求

公眾社會需求中的共同性和一致性慢慢減少，差異性不斷增加，單單依靠政府作為唯一主體來提供社會公共服務(wù)已經(jīng)不能滿足公眾的需要?！?〕公共需求越多樣化，公眾對于公共服務(wù)的期待越高，需要靠公共服務(wù)的協(xié)同供給才能滿足多樣的公共需求，供給多元化是通往供需平衡的有效路徑?！?〕經(jīng)濟的發(fā)展，時代的進步，人們對公共服務(wù)提出了更高的要求，任何單獨的供給機制都會受到自身特有的限制，從而無法滿足復(fù)雜化的需求。多元主體協(xié)同機制能夠協(xié)調(diào)政府、市場、社會組織等不同主體，形成網(wǎng)絡(luò)供給模式，降低碎片化，低效率的頻率?！?〕需要通過對公共服務(wù)供給的范式創(chuàng)新，來滿足人民群眾的強烈的需求，來達到公共服務(wù)供需之間的平衡，范式創(chuàng)新的途徑是多主體治理。多主體治理是一個不同主體之間協(xié)作，互助的過程，它主張建立政府、社會和市場的三維供給模式?！?〕

（二）基于公共服務(wù)供給視角下多元主體協(xié)同存在的問題研究

公共服務(wù)多元主體協(xié)同供給機制具有多方面的優(yōu)越性，但是也并不是完美無缺的，筆者對學(xué)者們提出的問題進行了相應(yīng)的總結(jié)主要包括以下三個方面：

1.主體之間權(quán)責(zé)劃分不明

現(xiàn)階段我國著重經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，對于社會服務(wù)方面的意識仍比較欠缺，致使市場、公眾、政府在社會公共服務(wù)供給中的權(quán)力與責(zé)任劃分不明，政府缺位、越位現(xiàn)象不窮，本來需要政府負責(zé)的純公共物品供給領(lǐng)域，政府將責(zé)任推脫給市場，導(dǎo)致公共服務(wù)供給缺失，人民的需求得不到有效滿足。本來可以由市場、社會提供的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不放權(quán)進行壟斷，不引入市場競爭機制，導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足，公眾得不到滿意答復(fù)?！?〕社會、政府和企業(yè)三方供給主體之間的權(quán)責(zé)不明確，在有利可圖的領(lǐng)域，社會、政府和企業(yè)三方供給主體爭相供給，在沒有經(jīng)濟回報的領(lǐng)域，三種主體則興致欠缺。

2.缺少有效的公共服務(wù)協(xié)同互助機制

現(xiàn)階段我國的狀況是我國已經(jīng)重視起公共服務(wù)供給多元主體協(xié)同機制，但是我國并沒有建立起一個涵蓋政府、企業(yè)、社會等主體的公共服務(wù)協(xié)同互助機制，供給主體在供給方式上比較單一，在供給內(nèi)容上不夠完善，在供給層次上不夠深入，供給協(xié)同體系還沒有成功建立?！?〕多元主體協(xié)同提供公共服務(wù)能否良好的進行，依賴于是否有良好的運行機制，是否有良好的制度設(shè)計。

3.公共服務(wù)供給碎片化

供給主體包括政府、企業(yè)、社會組織等，在理論上多元主體協(xié)同供給機制是最佳機制，但是在實際過程中，不同供給主體之間在大部分時段并不能有效的協(xié)同，它們往往更加傾向于追逐各自的利益，實現(xiàn)自己利益最大化，這導(dǎo)致公共服務(wù)供給碎片化。雖然從表面上看每個主體都在盡職盡責(zé)的提供公共服務(wù)，但實質(zhì)上公眾得到的是散亂不均的公共服務(wù)。一些公共服務(wù)本身比較單一，只需要一個或者兩個主體進行提供，但多元主體同時提供，導(dǎo)致職能交叉，無用重復(fù)，也增加了供給成本?！?0〕供給主體多元化并不一定會帶來效率的提高，也有可能導(dǎo)致市場化過度、政府缺位、合作低效以及碎片化問題。尤其是在突發(fā)事件中，各主體各為中心，沒有有效的對話協(xié)商，導(dǎo)致資源白白浪費。

（三）基于公共服務(wù)供給視角下多元主體協(xié)同的解決對策研究

針對于公共服務(wù)供給領(lǐng)域多元主體協(xié)同合作產(chǎn)生的種種問題，不少學(xué)者給出了建議對策，筆者將其歸類總結(jié)為一下三個方面：

1.主體間權(quán)責(zé)劃分清晰

在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，需要合理劃分政府、社會和市場的功能和定位，增加公共服務(wù)的市場化程度，建立一個完備的公共服務(wù)職責(zé)體系。在公共服務(wù)供給的過程中，首先要明確各供給主體各自的職責(zé)和使命，這樣有利于各主體各司其職，同時要構(gòu)建一個開放的、自由的公共服務(wù)供給空間，讓資本順暢的流動。在劃分權(quán)責(zé)關(guān)系時要以立法為主，用法律法規(guī)來清晰的界定不同主體的權(quán)利和責(zé)任，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，確立第三部門和社會私人組織等各種供給主體的合法地位，促進不同主體守法、有序的參與公共服務(wù)?！?1〕

2.建立有效的多元協(xié)同供給機制

建立多元協(xié)同供給網(wǎng)絡(luò)意義重大，多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)供給依靠統(tǒng)一的、相互作用的協(xié)同和保障機制建立，社會公共服務(wù)的有效供給需要多元主體在合作的層次和深度上不斷完善，通過各個主體不斷優(yōu)化的協(xié)同合作，使得以優(yōu)補優(yōu)，從而發(fā)揮出整體大于部分之和的效應(yīng)，即1+1>2的效應(yīng)?！?2〕要通過采用授權(quán)、批準、外包、公私合作、購買、志愿等模式來提供有效的公共服務(wù)，建立有效的公共服務(wù)多元協(xié)同機制的是必要的。

3.積極正確引導(dǎo)非政府主體

充分尊重企業(yè)和社會各類組織的需求，建立完善的激勵制度，促進各主體協(xié)調(diào)發(fā)展。因為，私人部門與社會各類組織多少具有經(jīng)濟人的特征。它們往往會受到利益驅(qū)動來參與公共服務(wù)供給，所以要正確引導(dǎo)它們的行為，使它們可以在個人利益與公共利益兩者之間找到一個動態(tài)平衡點。對于非政府主體一方面要鼓勵參與另一方面又要對其進行有效的限制，防止因為利益驅(qū)動而對公共利益造成的傷害，要引導(dǎo)非政府主體在保護公共利益的前提條件下協(xié)同合作?！?3〕可以通過擴寬參與的路徑和渠道來引導(dǎo)公民參與公共服務(wù)，對于社會組織要加強培育，適當降低參與的門檻。對于事業(yè)單位，要將其與政府分開看待，積極引導(dǎo)事業(yè)單位改革。

三、總結(jié)

在公共服務(wù)供給領(lǐng)域從單一供給主體走向多元供給主體是必然的，順應(yīng)了歷史的發(fā)展和時代的潮流，公共服務(wù)供給的多元主體協(xié)同研究成為熱點問題，我國學(xué)術(shù)界對其越來越重視，在某些方面學(xué)術(shù)界是達成一致的，比如多元主體的權(quán)責(zé)劃分、實施多元協(xié)同的必要性、政府單一供給模式的弊端等，這是具有很大的參考價值的，但是還是存在一些問題的，筆者認為主要有三個方面的問題：第一，研究的領(lǐng)域局限。很多學(xué)者的研究集中于三個領(lǐng)域，分別是農(nóng)村、體育和社區(qū)，研究其他領(lǐng)域的文章甚少;第二，缺少內(nèi)在價值依托。大多文章是研究外在機制的構(gòu)建以及主體之間的運作模式，對構(gòu)成多元協(xié)作的價值基礎(chǔ)很少涉及，一個有效的合作模式必須依托于共同的價值基礎(chǔ);第三，協(xié)同機制的構(gòu)建研究薄弱。很多文章僅僅局限于協(xié)同機制構(gòu)建的重要性，但是采取什么樣的方式構(gòu)建，以及建立什么樣的機制大多匆匆略過?！?4〕這些問題還望以后的研究能夠進一步解答。

〔參 考 文 獻〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕