淺析檢察建議規(guī)范化建設(shè)

摘 要 本文通過(guò)多方分析檢察建議適用中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及其原因，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，探索檢察建議規(guī)范化發(fā)展的具體對(duì)策，以期真正提升檢察建議工作質(zhì)效。

關(guān)鍵詞 檢察建議 規(guī)范化 機(jī)制建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：趙璐，青島市市南區(qū)人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.163

檢察建議，指的是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一項(xiàng)重要載體，通過(guò)向司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及有關(guān)企事業(yè)單位發(fā)出檢察建議，完善單位制度、彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，從而達(dá)到預(yù)防和減少違法犯罪的效果。山東檢察機(jī)關(guān)從2016年10月開(kāi)始進(jìn)行檢察建議規(guī)范化試點(diǎn)工作，可見(jiàn)山東檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議工作的重視，在未來(lái)的檢察監(jiān)督工作中將扮演十分重要的角色。由于司法體制改革，職務(wù)犯罪職能轉(zhuǎn)移，使得檢察機(jī)關(guān)整體監(jiān)督剛性下降，檢察建議本身的一些問(wèn)題和弱點(diǎn)顯得更加突出。在現(xiàn)有環(huán)境下，如何改進(jìn)檢察建議實(shí)施效果，使檢察建議成為檢察監(jiān)督的一項(xiàng)重要抓手，引起了更為廣泛的關(guān)注和討論，相關(guān)的工作試點(diǎn)與研討也正在進(jìn)行。2018年7月23日山東省檢察院在東營(yíng)市檢察院召開(kāi)了“檢察建議規(guī)范化研討會(huì)”對(duì)2016年以來(lái)的檢察建議規(guī)范化試點(diǎn)工作進(jìn)行總結(jié)，在此期間有多名高校專家學(xué)者參與了此次研討，對(duì)試點(diǎn)工作給予了肯定并提出了一些創(chuàng)新思路。作為檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能的有效途徑，檢察建議規(guī)范化建設(shè)是推動(dòng)檢察監(jiān)督常態(tài)化、實(shí)效化的合理步驟和有效路徑。

一 檢察建議運(yùn)用中存在的問(wèn)題

（一）缺乏監(jiān)督剛性，權(quán)威性、執(zhí)行力不強(qiáng)

檢察建議在實(shí)際運(yùn)用中存在的一個(gè)最大的問(wèn)題就是沒(méi)有監(jiān)督剛性。在法體制改革，職務(wù)犯罪職能轉(zhuǎn)移的當(dāng)下，提升檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督剛性至關(guān)重要。檢察建議一直處于檢察監(jiān)督的邊緣地帶，其受到的重視不夠，規(guī)范化程度不足。檢察機(jī)關(guān)對(duì)外發(fā)出的檢察建議往往被視為一種“軟性”的建議和補(bǔ)充，得不到被建議單位的重視，甚至視而不見(jiàn)。在現(xiàn)實(shí)辦案中，為了避免得不到建議回復(fù)的尷尬情況，檢察機(jī)關(guān)往往先與被送達(dá)單位協(xié)商，得到對(duì)方回復(fù)承諾后才制發(fā)檢察建議。即使在這種情況下，檢察建議也不都能及時(shí)回復(fù)，需要辦案人員反復(fù)催促，牽涉辦案精力，浪費(fèi)檢察資源。而檢察建議的目的并不是為了一紙回復(fù)，真正的建議內(nèi)容無(wú)法落地，缺乏配套的后續(xù)跟蹤監(jiān)督體系，執(zhí)行力不足，更制約了檢察建議的效用，影響檢察監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（二）檢察建議不深入、不規(guī)范，缺乏針對(duì)性

目前，實(shí)際工作中制發(fā)的檢察建議質(zhì)量參差不齊，問(wèn)題突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是內(nèi)容缺乏針對(duì)性，“完善相關(guān)制度”、“加強(qiáng)法制教育”成為建議中的“萬(wàn)金油”，對(duì)于被建議對(duì)象提不出切實(shí)可行、有針對(duì)性、有力度的改善措施，往往是泛泛而談。二是內(nèi)容零散，缺乏類案監(jiān)督或者整體情況的監(jiān)督，往往是就案論案，形不成體系性的建議，相關(guān)的研究不深入、不到位。三是形式上不規(guī)范，對(duì)被建議對(duì)象的相關(guān)專業(yè)名稱和術(shù)語(yǔ)不了解，表述不規(guī)范，表意模糊，詞不達(dá)意，甚至個(gè)別建議文書(shū)存在用詞不當(dāng)、錯(cuò)別字的現(xiàn)象。

（三）檢察建議工作體系不規(guī)范、不協(xié)調(diào)

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部啟動(dòng)檢察建議工作往往是檢察機(jī)關(guān)的各個(gè)部門依據(jù)自身辦案的內(nèi)容、職責(zé)范圍，自行開(kāi)展。各部門之間缺乏工作的銜接和溝通，這種情況下，極容易出現(xiàn)重復(fù)制發(fā)檢察建議或者相互矛盾的現(xiàn)象。啟動(dòng)檢察建議工作依賴于承辦人員的自身經(jīng)驗(yàn)和工作責(zé)任心，使得檢察建議的開(kāi)展存在隨機(jī)性和不確定性。檢察建議相關(guān)的審批和歸檔程序不規(guī)范，上報(bào)審批方式、流程執(zhí)行也并不嚴(yán)格，檢察建議的文書(shū)和材料也不能及時(shí)歸檔。

二 檢察建議存在問(wèn)題的相關(guān)原因分析

（一）檢察建議法律支撐不足

目前檢察建議的法律依據(jù)主要是《人民檢察院組織法》第四條、第五條和《刑事訴訟法》第二條的原則性規(guī)定，《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《檢察官法》等相關(guān)法律都沒(méi)有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)享有檢察建議權(quán)，更沒(méi)有對(duì)其適用范圍、程序和保障等問(wèn)題做出法律規(guī)定。僅有的規(guī)定都較為概括，這就使得檢察建議在實(shí)際應(yīng)用中操作性不強(qiáng)，不利于檢察建議功能的發(fā)揮。缺乏了上位法對(duì)于檢察建議的地位規(guī)定和強(qiáng)制力的保障，使得一些工作規(guī)范得不到有關(guān)部門的認(rèn)可和重視，檢察建議制發(fā)后得不到及時(shí)的回復(fù)，同時(shí)也使得對(duì)檢察建議的宣傳不到位，在社會(huì)中的承認(rèn)度不高。

（二）重要性認(rèn)識(shí)不夠，專業(yè)調(diào)研不深入

部分辦案人員對(duì)檢察建議不夠重視，限于自身工作經(jīng)驗(yàn)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)需要制發(fā)檢察建議的情形，影響監(jiān)督工作。辦案工作強(qiáng)度大，檢察干警無(wú)法抽身深入研究案件涉及的行業(yè)、單位的專業(yè)知識(shí)，加之自身知識(shí)范圍的局限，對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題無(wú)法提出有針對(duì)性的對(duì)策，對(duì)于類案反映的問(wèn)題不能及時(shí)歸納總結(jié)，影響檢察建議的效果。

（三）工作機(jī)制單一，體系不健全

檢察建議工作的開(kāi)展，往往是辦案人員的“單獨(dú)作戰(zhàn)”，對(duì)于建議的制作、審批、送達(dá)、執(zhí)行等流程規(guī)定不完善。制發(fā)檢察建議被看成是辦案人員的個(gè)人事情，由單個(gè)辦案人負(fù)責(zé)，沒(méi)有整體團(tuán)隊(duì)的配合，這就導(dǎo)致權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，檢察人員在指出問(wèn)題和建議時(shí)，往往是隔靴搔癢，泛泛而談，不能切中要害。尤其是缺乏相應(yīng)的制約機(jī)制，導(dǎo)致被建議單位不能執(zhí)行建議內(nèi)容，無(wú)法落到實(shí)處，達(dá)不到檢察建議的初衷。內(nèi)部工作缺乏協(xié)調(diào)配合機(jī)制，與相關(guān)機(jī)關(guān)溝通不暢通，無(wú)法形成辦案合力，降低工作效率。

（四）考核機(jī)制重?cái)?shù)量，檢察建議質(zhì)量不高

在檢察工作實(shí)踐中，辦案人員大多為了完成考核指標(biāo)而進(jìn)行檢察建議?？己说臉?biāo)準(zhǔn)也是建議和回復(fù)的數(shù)量，這就導(dǎo)致檢察建議只重?cái)?shù)量而忽視質(zhì)量，以收到回復(fù)為工作目的，缺少了檢察建議工作的實(shí)質(zhì)意義。缺乏對(duì)檢察建議重要性的認(rèn)識(shí)，開(kāi)展深入調(diào)研及監(jiān)督整改的積極性不高，檢察建議工作停留在紙面。另一方面，在整體檢察業(yè)務(wù)考核中，檢察建議所占比重較低，甚至未劃入考核范圍，這就使得檢察建議制度設(shè)計(jì)處于空洞化。

（五） 缺乏后續(xù)監(jiān)督機(jī)制，檢察建議效果不落地

由于沒(méi)有跟蹤監(jiān)督機(jī)制，檢察建議的真正效果也就沒(méi)人關(guān)注。被建議機(jī)關(guān)收到建議后，大都存在著僅僅進(jìn)行公文回復(fù)，而不做實(shí)質(zhì)整改的現(xiàn)象。建議指出的內(nèi)容有些是單位管理制度體系的漏洞，整改非一日之功，涉及問(wèn)題眾多，加之被建議單位對(duì)檢察建議認(rèn)識(shí)不足，整改事項(xiàng)往往停滯不前或是被擱置。

三 檢察建議規(guī)范化對(duì)策建議

（一）完善法律規(guī)范，引進(jìn)外部支持

1.對(duì)于檢察建議的法律定性、辦理程序等具體問(wèn)題應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)本地人大常委會(huì)，出臺(tái)檢察建議工作的有關(guān)決議，與地方監(jiān)察委協(xié)調(diào)出具配合檢察工作的實(shí)施意見(jiàn)，增強(qiáng)檢察建議的現(xiàn)實(shí)操作性和法律依據(jù)。2.爭(zhēng)取人大支持，建立檢察建議及書(shū)面回復(fù)向同級(jí)人大常委會(huì)備案制度。3.引入第三方參與。加強(qiáng)與其他司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的溝通配合，形成監(jiān)督合力，尤其是對(duì)一些企事業(yè)單位送達(dá)檢察建議的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)、被建議單位和相關(guān)行政機(jī)關(guān)共同到場(chǎng)，通過(guò)座談交換各方看法，引導(dǎo)對(duì)方的理解與肯定，積極配合相關(guān)工作。不僅可以貫通檢察監(jiān)督、人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮出更好的效果，而且化解人大監(jiān)督長(zhǎng)期比較籠統(tǒng)的困境，使監(jiān)督工作更有成效，更接地氣，實(shí)現(xiàn)共贏。引入第三方評(píng)估，定期對(duì)檢察建議的實(shí)施效果進(jìn)行整體測(cè)評(píng)，為檢察建議的完善和發(fā)展方向提供建議。4.完善通報(bào)抄送制度。檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議書(shū)的同時(shí)，向其被送達(dá)機(jī)關(guān)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行抄，對(duì)辦案反映涉及地區(qū)、行業(yè)管理制度上具有普遍性的問(wèn)題，在向涉案單位制發(fā)檢察建議書(shū)的同時(shí)，可向有關(guān)職能部門通報(bào)。

（二）對(duì)檢察建議分級(jí)分類，健全配套機(jī)制

檢察建議針對(duì)的對(duì)象不同，建議內(nèi)容涉及問(wèn)題的緊迫程度不同，需要的監(jiān)督實(shí)施措施也就不同。按照被建議對(duì)象或事項(xiàng)的內(nèi)容定級(jí)分類，能夠精細(xì)化的推進(jìn)檢察建議工作。例如對(duì)于行政機(jī)關(guān)亟待解決的問(wèn)題，以較強(qiáng)的約束力保障實(shí)施；對(duì)于長(zhǎng)期存在的制度問(wèn)題，放寬整改時(shí)間，并由檢察機(jī)關(guān)提供相關(guān)的法律建議。通過(guò)分級(jí)分類，有利于檢察建議的整理歸納和相關(guān)問(wèn)題的研究，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)類案監(jiān)督或機(jī)制監(jiān)督的線索，大大提高檢察建議的實(shí)施效果。

（三） 加強(qiáng)重要性認(rèn)識(shí)，提升工作積極性和建議能力

檢察建議在新時(shí)代被賦予了更重要的使命，要想真正實(shí)現(xiàn)檢察建議工作制度的效用初衷，需要檢察機(jī)關(guān)不斷修煉內(nèi)功。1.建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，對(duì)于檢察建議工作不能單純強(qiáng)調(diào)數(shù)量上的考核，應(yīng)考慮建議在實(shí)際中發(fā)揮的效果，加大高質(zhì)量檢察建議的考核占比，突出檢察建議質(zhì)量的重要性。2.開(kāi)展專題研討，重塑隊(duì)伍。對(duì)于檢察建議文書(shū)組織講評(píng)，交流辦案經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化專業(yè)素養(yǎng)，提升檢察官及輔助人員監(jiān)督能力，深入研究探討理論創(chuàng)新。涉及的專業(yè)性領(lǐng)域引入專家智庫(kù)、行業(yè)能手，提升專業(yè)化水平。加強(qiáng)對(duì)檢察建議重要性認(rèn)識(shí)，拓展檢察辦案內(nèi)涵，延伸檢察建議外延，增強(qiáng)檢察建議案件化辦理的認(rèn)識(shí)。3.堅(jiān)持先調(diào)研再建議的工作模式，制發(fā)檢察建議不能“閉門造車”，通過(guò)走訪、調(diào)研、查閱充分了解實(shí)際問(wèn)題再有針對(duì)性的提出建議，對(duì)于檢察建議建立論證機(jī)制，由辦案部門牽頭提出檢察建議形成初稿，組織其他相關(guān)部門業(yè)務(wù)能手討論分析，保證檢察建議的準(zhǔn)確性和專業(yè)性。4.加強(qiáng)檢察建議的審核，保證對(duì)外送達(dá)的文書(shū)質(zhì)量，建立檢察建議工作臺(tái)賬。在對(duì)外送達(dá)的方式中可以增設(shè)公開(kāi)送達(dá)，以公開(kāi)促進(jìn)檢察官責(zé)任心和檢察建議質(zhì)量，以公開(kāi)的方式倒逼檢察機(jī)關(guān)審查出具更加細(xì)致謹(jǐn)慎，同時(shí)能積極跟進(jìn)事后整改情況。

（四）強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，提升檢察建議實(shí)效

檢察建議不是單方的法律行為，需要社會(huì)有關(guān)機(jī)關(guān)、單位與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共贏。要獲取被建議單位的支持與理解，除了提升社會(huì)整體對(duì)檢察建議的重要性認(rèn)識(shí)，對(duì)于每一個(gè)檢察建議的制發(fā)都應(yīng)該追求“精益求精”，讓社會(huì)在每一個(gè)具體個(gè)案中切實(shí)感受到檢察建議的意義所在。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)尋求與被建議單位的溝通，通過(guò)事前座談，了解實(shí)際情況，事中送達(dá)，講明建議初衷，事后跟蹤反饋，落實(shí)監(jiān)督成效。在跟蹤監(jiān)督的過(guò)程中，及時(shí)整改反饋，了解實(shí)施進(jìn)展，讓檢察建議真正落地。

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