“整鄉(xiāng)搬遷”經(jīng)驗(yàn)探索與現(xiàn)實(shí)價(jià)值

鄧偉 朱欽萬(wàn)

十年前，重慶市巫山縣開(kāi)創(chuàng)全國(guó)先河，實(shí)施了“重慶第一窮鄉(xiāng)”——廟堂鄉(xiāng)整鄉(xiāng)搬遷，探索出深度貧困山區(qū)的脫貧之路，其典型經(jīng)驗(yàn)先后在人民日?qǐng)?bào)、新華網(wǎng)、半月談等國(guó)內(nèi)主流媒體刊登報(bào)道。十年來(lái)，巫山縣乘勢(shì)而為，以點(diǎn)帶面，復(fù)制推廣“廟堂經(jīng)驗(yàn)”，將生態(tài)扶貧搬遷作為斬?cái)嘭毨У貐^(qū)“窮根”的先行之策，先后完成“3村6社”整體搬遷，易地扶貧搬遷11.09萬(wàn)人，努力走出山區(qū)精準(zhǔn)扶貧“攻堅(jiān)拔寨”新路徑，切實(shí)破解一方水土難以養(yǎng)活一方人的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、項(xiàng)目實(shí)施前：算清“三筆賬”提高群眾“認(rèn)可度”

（一）算好“經(jīng)濟(jì)賬”，有利于集中資金辦難事。重慶市巫山縣是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣。全縣幅員面積2958平方公里，農(nóng)業(yè)人口占比77%。境內(nèi)山高坡陡，溝壑縱橫，自然環(huán)境惡劣，巖溶面積占土地總面積的93.3%，是全國(guó)100個(gè)石漠化綜合治理試點(diǎn)縣之一。土地利用率低，人居相對(duì)分散，人口密度為202人/平方公里，其中生活在深山邊遠(yuǎn)地區(qū)的窎遠(yuǎn)戶(hù)57863人，占貧困人數(shù)的63.8%?；A(chǔ)設(shè)施配套難，投入成本高，公共資源利用率低。以原廟堂鄉(xiāng)為例，僅改善水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施就需投資2億元以上，僅通鄉(xiāng)通暢公路就需6000萬(wàn)元左右，人均投資高達(dá)8.67萬(wàn)元。而當(dāng)年實(shí)施整鄉(xiāng)搬遷，只需投入4000萬(wàn)元，可節(jié)省資金上億元。由此統(tǒng)一了干部思想，堅(jiān)定了政府搬遷決心。

（二）算好“民生賬”，有利于脫貧致富辦實(shí)事。重慶市巫山縣2014年核定現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困戶(hù)24620戶(hù)90642人，其中12032戶(hù)生活在海拔1200米以上的高寒邊遠(yuǎn)山區(qū)。一些群眾居住在類(lèi)似于原廟堂鄉(xiāng)的“窮鄉(xiāng)僻壤”，過(guò)著“刀耕火種”的生活。該地區(qū)土地貧瘠，生產(chǎn)落后，經(jīng)濟(jì)匱乏，糧豬總產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的60%以上，屬典型的糧豬型二元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民增產(chǎn)增收和脫貧致富難度大。如原廟堂鄉(xiāng)糧食畝產(chǎn)量?jī)H250公斤左右，搬遷前農(nóng)民人均年收入1600元左右。同時(shí)，因信息閉塞，觀(guān)念落后，采用傳統(tǒng)的“輸血”“造血”措施不能有效擺脫貧困。實(shí)施整鄉(xiāng)搬遷，改進(jìn)生產(chǎn)方式，扶持培育致富產(chǎn)業(yè)，配套醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女讀書(shū)、看病就醫(yī)、文體服務(wù)“五件衣服”，讓貧困群眾搬出大山，搬出希望，搬出巨變。由此解決了群眾顧慮，增添了群眾搬遷信心。

（三）算好“生態(tài)賬”，有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃辦大事。重慶市巫山縣地處三峽庫(kù)區(qū)腹地，是長(zhǎng)江流域重要生態(tài)屏障區(qū)，境內(nèi)4個(gè)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域占幅員面積的51%。這些區(qū)域內(nèi)有原住居民約6萬(wàn)人，頻繁的人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)功能破壞較大。如原廟堂鄉(xiāng)位于五里坡國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)域，金絲猴、云豹和紅豆杉、珙桐等國(guó)家珍稀動(dòng)植物資源十分豐富。搬遷前農(nóng)戶(hù)燃料主要以柴禾為主，人獸爭(zhēng)地矛盾突出，森林植被不同程度遭到破壞，野生動(dòng)物保護(hù)壓力巨大。實(shí)施易地搬遷，減少人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，筑牢三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)屏障，維護(hù)生態(tài)功能完整，功在當(dāng)代，利在千秋。由此厘清了利益關(guān)系，聚合了公眾民心。

二、項(xiàng)目實(shí)施中：創(chuàng)新“三大舉措”提高搬遷“加速度”

（一）堅(jiān)持“三個(gè)結(jié)合”，聚合資源解難題。堅(jiān)持在搬遷安置點(diǎn)建設(shè)上，充分結(jié)合群眾自身特色，綜合利用優(yōu)勢(shì)資源，科學(xué)布局，建成集中安置點(diǎn)337個(gè)。與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合。將搬遷群眾集中安置點(diǎn)納入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，完善配套功能，把集中安置點(diǎn)建成美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)，使搬遷戶(hù)享受到新農(nóng)村的公共資源和服務(wù)成果。與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合。在場(chǎng)鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)周邊合理規(guī)劃布局一批搬遷安置點(diǎn)，利用場(chǎng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成果，降低項(xiàng)目投入成本。鼓勵(lì)和支持有條件的搬遷戶(hù)轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)，從事非農(nóng)行業(yè)。與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展相結(jié)合。利用巫山得天獨(dú)厚的旅游資源，把旅游資源區(qū)附近作為搬遷戶(hù)安置的首選地。逐步將集中安置點(diǎn)打造成鄉(xiāng)村旅游接待點(diǎn)，讓搬下山的群眾吃上旅游飯，在家門(mén)口增收致富。

（二）堅(jiān)持“五種安置”，積極引導(dǎo)遵意愿。堅(jiān)持在搬遷問(wèn)題上不搞“一刀切”，充分遵照群眾意愿，采取多種方式靈活安置。農(nóng)村集中安置一批。由政府統(tǒng)一征地、規(guī)劃和建設(shè)，在兩坪仙橋、騾坪茶園、官渡陽(yáng)壩等地建設(shè)一批集中安置點(diǎn)，安置46223人，占41.7%。插花分散安置一批。在縣域內(nèi)集鎮(zhèn)或低山帶有閑置耕地及房屋的，由農(nóng)戶(hù)自行協(xié)商、政府協(xié)助，簽訂房屋轉(zhuǎn)讓和土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，辦理戶(hù)口遷移，實(shí)行“插花式”分散安置61322人，占55.3%。進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)安置一批。對(duì)于有一定經(jīng)濟(jì)條件和就業(yè)能力的群眾，鼓勵(lì)進(jìn)縣城安置，就近推薦到工業(yè)園區(qū)和城區(qū)市政等公益崗位就業(yè)，搬遷1322人，占1.2%。移民外遷安置一批。搬遷對(duì)象自愿選擇跨區(qū)縣安置，只要符合搬遷安置條件，支持其享受搬遷政策。通過(guò)務(wù)工創(chuàng)業(yè)、投親靠友等方式，實(shí)行縣外安置816人，占0.7%。集中供養(yǎng)安置一批。對(duì)于五保戶(hù)等特殊群體，本著自愿、就近、便利的原則，由當(dāng)事人提出申請(qǐng)，政府組織實(shí)施，集中供養(yǎng)1217人，占1.1%。

（三）堅(jiān)持“三個(gè)一點(diǎn)”，多方籌資強(qiáng)保障。堅(jiān)持政府投一點(diǎn)、銀行貸一點(diǎn)、農(nóng)戶(hù)出一點(diǎn)的模式，多渠道保障搬遷資金。政府投入一點(diǎn)。充分利用易地扶貧、生態(tài)扶貧、三峽移民搬遷、金土工程等資源優(yōu)勢(shì)，整合財(cái)政資金9.2億元，直接補(bǔ)助給搬遷群眾和基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)完善。銀行融資一點(diǎn)。積極協(xié)調(diào)銀行予以金融支持，申請(qǐng)期限長(zhǎng)、利率低的專(zhuān)項(xiàng)基金和政府債券16.9億元。并對(duì)部分資金不充裕的農(nóng)戶(hù)，鼓勵(lì)銀行授信，給予小額信貸支持，政府按政策進(jìn)行貼息補(bǔ)助。農(nóng)戶(hù)自籌一點(diǎn)。嚴(yán)格按搬遷人口界定住房面積，對(duì)政府投入和補(bǔ)助不足部分，由農(nóng)戶(hù)自籌。加大宅基地復(fù)墾、農(nóng)房整宗地收益權(quán)收儲(chǔ)爭(zhēng)取力度，籌集資金1.08億元，有效化解貧困戶(hù)建房大額負(fù)債的難題，搬遷群眾戶(hù)均負(fù)債控制在1萬(wàn)元以?xún)?nèi)。

三、項(xiàng)目實(shí)施后：強(qiáng)化“三大效益”提高搬遷“滿(mǎn)意度”

（一）加快致富產(chǎn)業(yè)培育，凸顯經(jīng)濟(jì)效益。保障安置移民用地。結(jié)合農(nóng)村“三變改革”，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)支持搬遷群眾承包、轉(zhuǎn)包、租賃遷入地閑置土地。大力開(kāi)展集中安置點(diǎn)周邊低效、撂荒地國(guó)土整治，“無(wú)中生有”增加農(nóng)戶(hù)用地。通過(guò)多種方式保障農(nóng)村地區(qū)搬遷戶(hù)人均0.5畝的“菜園地”。因地制宜發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)。整合財(cái)政資金，扶持發(fā)展山羊、烤煙、脆李、中藥材“1+3+2”山地特色高效農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，確保戶(hù)戶(hù)有產(chǎn)業(yè)，人人可增收。其中26355人結(jié)合自身實(shí)際培育起農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)；3820人直接參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，興建農(nóng)家樂(lè)962家，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)致富夢(mèng)。組織開(kāi)展建筑、家政、種植和養(yǎng)殖等技能培訓(xùn)，使搬遷戶(hù)掌握1～2門(mén)實(shí)用技術(shù)，提升就業(yè)能力，整合開(kāi)發(fā)2387個(gè)公益崗兜底安置貧困戶(hù)勞動(dòng)力就業(yè)，15200余戶(hù)通過(guò)務(wù)工和經(jīng)商實(shí)現(xiàn)脫貧致富。全縣貧困發(fā)生率由13.7%降至1.55%，實(shí)現(xiàn)提前三年摘掉“國(guó)貧縣”帽子目標(biāo)。

（二）強(qiáng)化資源綜合管護(hù)，凸顯生態(tài)效益。森林植被得到有效恢復(fù)。近年來(lái)，通過(guò)退耕還林、天然林保護(hù)、長(zhǎng)江防護(hù)林三期、庫(kù)岸綠化等工程，對(duì)原搬遷地區(qū)耕地、設(shè)施用地、宅基地、低效林改造等實(shí)施造林104萬(wàn)畝，補(bǔ)齊“天窗”和“斷帶”，全縣森林覆蓋率達(dá)57%，蓄積量達(dá)585萬(wàn)立方米，森林質(zhì)量顯著提高。如原廟堂鄉(xiāng)森林覆蓋率同比增加134%，區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有野生植物2800多種，其中列入瀕危物種紅色名錄的達(dá)19種，堪稱(chēng)植物王國(guó)。野生動(dòng)物得到有效保護(hù)。由于人口搬遷，人為活動(dòng)大量減少，生態(tài)植被逐步恢復(fù)，動(dòng)物領(lǐng)地有效擴(kuò)張，野生動(dòng)物種群不斷壯大。據(jù)科考調(diào)查，原廟堂鄉(xiāng)保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有野生陸棲脊椎動(dòng)物422種，其中列入瀕危物種紅色名錄的動(dòng)物達(dá)79種。國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物金錢(qián)豹、云豹、黑熊、野豬出沒(méi)頻繁，是名副其實(shí)的動(dòng)物天堂。水土流失得到有效治理。生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)人口搬遷后，累計(jì)完成石漠化綜合治理183.2平方公里、水土流失治理79.5平方公里。土壤侵蝕模數(shù)由5000噸/平方公里·年下降到2400噸/平方公里·年，減少土壤侵蝕量2600噸/平方公里·年，減少進(jìn)入長(zhǎng)江泥沙量6.8萬(wàn)噸/年，促進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，為加快建設(shè)山清水秀美麗之地奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）持續(xù)改善和保障民生，凸顯社會(huì)效益。促進(jìn)了人口梯度轉(zhuǎn)移。通過(guò)實(shí)施易地生態(tài)搬遷，基本形成從高山到低山、從低山到集鎮(zhèn)、從集鎮(zhèn)到縣城的梯度轉(zhuǎn)移格局，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，改善了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，阻斷了貧困代際相傳，加快了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。城鎮(zhèn)化率達(dá)到39.8%，提高8.3個(gè)百分點(diǎn)。提升了資源利用效益。隨著搬遷人口的聚集，遷入地集約化程度得到提高，公共服務(wù)配套和基礎(chǔ)設(shè)施綜合利用率得到提升。政府可以集中資金辦發(fā)展大事、辦民生實(shí)事，僅最近三年實(shí)施村級(jí)道路通暢1464公里，新建社道4342公里、人行便道2067公里，實(shí)現(xiàn)村村通暢、戶(hù)戶(hù)通行。安全飲水全覆蓋。學(xué)校、衛(wèi)生院（室）全部達(dá)標(biāo)。農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境得到有效改善，群眾的幸福指數(shù)大幅提升。維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。強(qiáng)化搬遷戶(hù)與當(dāng)?shù)卮迕袢诤习l(fā)展，發(fā)揮村支部戰(zhàn)斗堡壘作用，號(hào)召黨員帶頭與搬遷戶(hù)結(jié)對(duì)親戚，使搬遷戶(hù)真正融入新生活。廣大邊遠(yuǎn)山區(qū)貧困群眾走出大山，走向致富的道路，得到社會(huì)關(guān)愛(ài)，既解決了深山群眾“邊緣化”問(wèn)題，又有效防止了農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象發(fā)生，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

作 者：鄧 偉，重慶市巫山縣檔案局局長(zhǎng)

朱欽萬(wàn)，重慶市巫山縣扶貧辦主任

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