PPP模式助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展研究

何紅玲　劉慧

摘要：將PPP模式引進到鄉(xiāng)村振興發(fā)展中，不僅可以為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供資金供給，緩解政府的財政壓力，提高基礎設施建設運行效率，還可以有效分擔鄉(xiāng)村項目運營風險，增強農村基層政府活力，為鄉(xiāng)村居民提供高質量高水平的公共服務。通過對PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的應用現(xiàn)狀的分析，可以看到，PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的應用仍存在一系列問題：缺乏監(jiān)管使公眾利益受損，風險擔當和利益分配不合理，民營資本參與投資的積極性仍有待提升等。應從建立第三方監(jiān)管機構，完善風險分擔機制，加大對民營資本的政策支持等方面加快PPP項目在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的應用。

關鍵詞：PPP模式 鄉(xiāng)村振興發(fā)展 項目融資風險分擔

中圖分類號：F299 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）15-0043-04

2017年10月，在黨的十九大報告中，習近平總書記提出要實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅涌烀利愢l(xiāng)村的建設和發(fā)展，進一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。2004—2018年中央一號文件連續(xù)多年聚焦“三農”問題，體現(xiàn)了黨和國家對農業(yè)、農村和農民的重視程度。農業(yè)是第一產業(yè)，是一國生產發(fā)展的重要基礎，我國作為農業(yè)大國，農村人口占據(jù)了較大比重。因此，黨和國家高度關注農業(yè)、農村和農民問題的發(fā)展解決，并在黨的十九大報告中提出了要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是推動農業(yè)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展，促進農業(yè)強、農村美、農民富的重大舉措。

PPP是英文單詞Public-Private-Partnership的縮寫。PPP模式是政府和私人主體為了提供某種公共物品和服務，通過簽訂相應的特許經營協(xié)議，雙方共同出資，進而達到雙方互利共贏和風險共擔的一種模式。PPP模式最早被英國政府應用于工程建設，隨后在其他國家慢慢發(fā)展起來。國外多年的實踐發(fā)展經驗證明，PPP模式確實有利于一個國家的基礎設施建設，可以為公眾提供更好的公共服務，有效改善居民的生活條件，提升居民的生活水平。要全面推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展，僅僅依靠政府的資金投入是難以實現(xiàn)的，因此，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的過程中，引入公私合作的PPP模式就顯得至關重要。我國對PPP模式的研究應用是近十幾年才開始興起的，雖然PPP模式在我國的應用相對國外來說較晚，但是發(fā)展勢頭旺盛，目前進行得如火如荼。2013年以來，PPP模式受到國家和各級政府的大力推廣，如：2014年9月23日財政部印發(fā)了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》提出要進一步推廣運用PPP模式。[1]2015年5月，國家發(fā)改委在門戶網(wǎng)站開辟PPP項目庫專欄，公開發(fā)布PPP推薦項目共計1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域。2015年10月，國家發(fā)改委對江蘇、安徽、福建等七省進行了項目推介，共287個項目、總投資約9400億元，涉及市政、公路、軌道交通、機場、水利、能源等多個領域。[2]2015年12月，國家發(fā)改委發(fā)布了第二批PPP推介項目，共計1488個項目、總投資2.26萬億元，涵蓋農業(yè)、水利、交通設施、市政設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境等多個領域。2014—2017年我國發(fā)布的關于PPP項目的政策文件30余個，不斷推動PPP項目在國內的發(fā)展。

一、PPP模式助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要性

PPP模式作為一種政府和民間資本相互合作的模式，提供高質量高水平的基礎設施方面無疑是其最基本的優(yōu)點。鄉(xiāng)村基礎設施建質量的好壞、水平的高低關系到我國鄉(xiāng)村的振興和發(fā)展。鄉(xiāng)村基礎設施作為一種準公共物品，具備著非競爭性和非排他性，只有建設好鄉(xiāng)村的基礎設施，才能建設成生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村?；A設施建設一般都是耗時耗資的大工程，既費時費力，又需要大筆的資金。而我國的地方政府大多數(shù)都是處于嚴重財政赤字的狀態(tài)，因此，鄉(xiāng)村基礎設施建設單純依靠地方政府根本無法完成，這就需要引進民間資本，采取PPP模式，來分擔地方政府的財政壓力。[3]總的來說，和傳統(tǒng)模式相比，PPP模式在我國鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的作用。

（一）多渠道融資，增加鄉(xiāng)村振興發(fā)展資金供給

鄉(xiāng)村振興發(fā)展涉及垃圾處理、污水處理和道路交通等各方面的基礎設施建設，這些基礎設施的建設無疑都需要大量資金，僅僅依靠鄉(xiāng)村政府可能無法滿足鄉(xiāng)村振興發(fā)展的資金需求。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中應用PPP模式，將極大地緩解鄉(xiāng)村振興發(fā)展中資金投入的不足，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展引入大規(guī)?；A設施建設資金，有效地激活鄉(xiāng)村振興發(fā)展活力，彌補鄉(xiāng)村基礎設施建設資金投入的不足。PPP模式在引入合作企業(yè)的過程中，可以發(fā)揮多種項目融資方式，如政府PPP產業(yè)基金、銀行融資、債券融資等，可以在較大程度上彌補資金投入的不足。

（二）提高基礎設施建設運行效率，降低投資成本

多方參與提供靈活的鄉(xiāng)村基礎設施建設流程有利于成本節(jié)約。首先，將民間企業(yè)引入到鄉(xiāng)村基礎設施建設的進程中，不僅可以使鄉(xiāng)村基礎設施建設項目工程規(guī)范化，還能降低項目建設過程中的成本。其次，PPP模式不同于以往的投融資模式，政府和民間企業(yè)在項目不同的發(fā)展階段承擔著不同的職能與義務，雙方各司其職，各盡職能，而且PPP模式下的項目運行流暢有序，所以鄉(xiāng)村基礎設施的項目從設計，到招標，再到運行及最后的完成，各個環(huán)節(jié)都能一環(huán)扣一環(huán)緊密相連，可以提高整個基礎設施項目建設效率。

（三）合理分擔鄉(xiāng)村PPP項目風險

在PPP模式的合作中，地方政府和民間企業(yè)會充分考慮本鄉(xiāng)村基礎設施建設中的各種風險利弊，而且雙方會在充分了解利弊的基礎上，簽訂相應的特許經營協(xié)議。政府和民間企業(yè)不僅是利益共享，互利共贏，更是同擔風險的一種關系，在PPP模式運作下，雙方共同承擔在鄉(xiāng)村基礎設施建設中的各種風險。有政府做擔保，民間企業(yè)也可以更加放心地將資金投入到鄉(xiāng)村基礎設施建設的項目中去。而有了民間企業(yè)參與項目運作，政府也可以相應地減輕項目建設壓力，擁有充足的時間去合理安排政府部門的其他工作。

（四）提高農村基層政府活力

通過發(fā)揮PPP模式本身投資主體多元化的優(yōu)勢，引入市場行為，鼓勵民間企業(yè)積極參與到鄉(xiāng)村基礎設施建設中，有助于改變政府部門傳統(tǒng)的項目管理方式，提升政府的辦事效率，提高農村基層政府活力。在政府和民間企業(yè)合作的過程中，民間企業(yè)有更充分的自主選擇權，能夠提供切合鄉(xiāng)村振興發(fā)展的管理方式，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展制訂切實可行的規(guī)劃方案。在PPP模式下，政府的角色發(fā)生了較大的變化，從農村公共產品的提供者變?yōu)轫椖亢献髡?，有利于減輕政府的工作負擔，進一步提高政府工作活力，但是在項目運營過程中，政府要注意強化監(jiān)督責任，加強對資金的監(jiān)管使用，防止出現(xiàn)濫用權力的行為。

二、PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中運用的現(xiàn)狀及存在問題分析

（一）PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中運用的現(xiàn)狀

PPP項目自從在我國建造運營以來，一直保持著良好態(tài)勢：落地項目數(shù)和投資額穩(wěn)步增加，落地率持續(xù)增長；從行業(yè)分布來看，項目行業(yè)集中在市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護。截至2017年12月末，管理庫內各行業(yè)PPP項目數(shù)前三位是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護，合計占管理庫項目的59.2%；投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，合計占管理庫總投資的71.6%。從地區(qū)分布來看，河南、云南、山東三省的PPP落地項目數(shù)居前三。

PPP模式在鄉(xiāng)村振興中的發(fā)展也呈現(xiàn)出基本一致的情形。目前全國大多數(shù)省份已開始應用PPP模式解決“三農”問題，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。PPP模式助力實施鄉(xiāng)村振興發(fā)展呈現(xiàn)出的特點是基本公共服務領域項目數(shù)和投資額繼續(xù)增長；污染防治與綠色低碳項目落地較快；不論是從入管理庫規(guī)模、落地率，還是從行業(yè)分布看，市政、交通運輸和生態(tài)環(huán)保等領域入庫落地PPP項目均居前列。截至2017年年底，我國管理庫中農業(yè)領域項目68個，投資額627億元。其中，山東（含青島）、貴州、河南位列項目數(shù)前三，合計占管理庫農業(yè)領域項目數(shù)的38.2%；江蘇、山東（含青島）、河南位列投資額前三，合計占管理庫農業(yè)領域項目投資額的43.3%。[4]

PPP模式在鄉(xiāng)村振興中的應用主要集中在垃圾處理、污水處理、人居環(huán)境綜合治理等基礎設施建設方面，而這些方面的PPP項目運作模式基本又都集中采用BOT模式。如2017年10月福建省泉州的臺商投資區(qū)農村污水收集處理工程PPP項目[5]，2017年11月內蒙古巴彥淖爾市烏拉特前旗生活垃圾綜合處理工程PPP項目[6]，2017年12月甘肅金塔縣的農村人居環(huán)境綜合治理PPP項目[7]等等，還有很多類似的PPP項目在鄉(xiāng)村振興中具體實施時采用的都是BOT模式。

（二）PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中存在的問題分析

1.對PPP項目的運營缺乏監(jiān)管，使公眾利益受損

在PPP模式助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展、建設鄉(xiāng)村基礎設施、提供基本公共服務的過程中，會因為監(jiān)管機制不夠健全，引發(fā)一系列如公眾利益受損、增加地方政府財政負擔等問題。一方面，地方政府本想憑借著把PPP模式引入鄉(xiāng)村振興發(fā)展中，進而降低自身負債率，減輕財政負擔，可結果卻并不盡如人意。地方政府在PPP模式助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的進程中既擔任著參與者的角色，還擔任政策制定者的角色。地方政府因為透明度不高、監(jiān)管力度不夠等原因，對鄉(xiāng)村公共服務產品的價格監(jiān)管存在問題，由此引發(fā)亂收費現(xiàn)象，最終損害的還是鄉(xiāng)村居民的利益。除此之外，政府一直很難把控自身角色和職能，還存在該地方政府監(jiān)管的地方政府監(jiān)管不到位的缺位現(xiàn)象，不屬于地方政府職權范圍內的地方政府插手的越位現(xiàn)象。

同時，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的進程中，對項目公司的運營能力和運營水平也有很高的要求。在鄉(xiāng)村基礎設施建設的過程中，比如道路交通、景觀綠化，這些純公益的，項目公司要盈利，那么如何盈利呢？一般是由地方政府財政提供保障，比如分期給建設成本補貼，每年給維護費，這個過程中如果監(jiān)督不善也會滋生腐敗。而且項目公司如果因為經營管理不善的問題導致自身的破產和解散，也可能導致地方政府不僅不能減輕財政壓力，還會形成新一輪的地方政府負債。

2.風險擔當和利益分配不合理，政策風險難管理

在PPP模式中，地方政府和民間企業(yè)遵循的是“利益共享”，但不是利益共同原則。雙方是在簽訂特許經營協(xié)議的前提下，建立一種合作關系，政府追求的是滿足公眾的需求，而民間企業(yè)追求的是自身經濟利益的最大化，雙方追求的不同就不可避免地會衍生出合作中的問題。當下美麗鄉(xiāng)村建設會因為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施而變得更加火熱，這時就可能出現(xiàn)有的地方政府為了加快當?shù)剜l(xiāng)村振興發(fā)展，加快當?shù)鼗A設施建設，而盲目地向項目公司許下承諾，簽訂一些自己力不能及的合同。項目結束以后，原本答應的義務無法履行，勢必會造成地方政府失信于項目公司的情況。

鄉(xiāng)村基礎設施除了道路交通、水電、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育外，還包括垃圾填埋、污水處理等，每一項涉及的PPP項目通常都需要大量的投資并且持續(xù)時間較長，在項目實施工程中，難免會遇到一系列不可預見的風險。在PPP融資項目管理的實踐中，風險管理仍然是值得研究和改善的方面。地方政府如果想在投資方承擔風險的過程中把政府的責任也推卸掉，或者投資者想利用政府的責任把風險都交給政府承擔，都可能會增加成本。盡管在項目實施初期，已經制定了合理的風險分擔機制，但有些風險是不可預測的。而且政策變動因素也會使得鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的PPP項目風險更加不確定。因此，在進行鄉(xiāng)村基礎設施建設之前，必須對整個建設過程中PPP項目所面臨的風險有深刻的了解和認識，避免引發(fā)不必要的問題。

3.鄉(xiāng)村PPP項目發(fā)展較快，但仍缺乏有序的市場秩序

自黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的應用層出不窮，PPP項目如雨后春筍般增長起來，短短一段時間內已經發(fā)展壯大，規(guī)模擴張迅速。PPP模式是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一大有利工具，但有些地方政府就拿捏不好分寸，把PPP模式當作自身融資、緩解財政壓力的手段，以至于不管是什么類型的鄉(xiāng)村基礎設施，不管是不是適合都引入了PPP模式，導致PPP模式過多地涌現(xiàn)。PPP模式在鄉(xiāng)村的過快發(fā)展和過于繁榮都可能會衍生出一系列問題：出現(xiàn)各種明股實債的現(xiàn)象，各類中介咨詢機構應運而生，地方政府濫用PPP模式等。鄉(xiāng)村PPP項目在具體運營時還存在著缺乏秩序、本末倒置的現(xiàn)象。對于到底哪些項目應該先進行，哪些項目可以稍后推進，很多地方政府并不清楚。PPP模式固然是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的好抓手，但顯然很多地方還不能較好地運用這個抓手。

4.民間資本在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的參與度仍然不足

從目前國內鄉(xiāng)村的發(fā)展來看，各地的鄉(xiāng)村基礎設施建設正在如火如荼進行中，但大部分都是地方政府為響應上級的號召而開展的工作，民間社會資本的參與積極性尚未充分調動起來，PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的運用也不是那么顯著。而且和國外相比，我國的PPP模式發(fā)展雖然不占優(yōu)勢，但不可否認的是，近年來我國的PPP模式也在不斷加快發(fā)展。但顯然由于政策宣傳執(zhí)行不到位，我國的民間社會資本出于各方面原因考慮，包括政府信用問題、鄉(xiāng)村基礎設施建設項目投資回報期長、收益低、市場進入門檻高等問題，對于鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的PPP項目很多時候會信心不足，猶豫不決，望而卻步。再加上我國PPP模式還處于發(fā)展階段，政策方面存在很多不足和不確定因素，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略剛處于起步發(fā)展階段，導致了我國的民間社會成本在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的PPP項目中參與度大打折扣，積極性仍不高。

三、PPP助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的對策建議

（一）建立第三方監(jiān)管機構，積極轉變地方政府職能

將PPP模式應用到鄉(xiāng)村振興發(fā)展中，一方面是為了更好地建設美麗鄉(xiāng)村，另一方面也是為了減少地方政府對鄉(xiāng)村基礎設施建設的壓力，但是相關監(jiān)管體系不健全會使得PPP模式在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的運用難以達到預期的發(fā)展目標。創(chuàng)建全方位、抓質量和保效益的監(jiān)管體系，督管人員應實時監(jiān)督、及時反饋，避免部門利益化，全面監(jiān)督管理PPP項目各環(huán)節(jié)。利用法律規(guī)范加強監(jiān)督管理工作，推動PPP項目實現(xiàn)提質增效。建立公開透明的支出預算體制，詳細陳列支出項目，實行支出及債務限額制度，以加強公眾監(jiān)督管理。完善項目合同條款，強化契約精神，明確合同內容與法律效力，保障雙方合法權益，確保自愿平等合作。健全項目審查小組內控和績效考核制，實行分崗設權，分派相關人員負責審查并簽章以明確責任，提升PPP項目軟實力，促進項目建設完成。

地方政府也應該積極轉變自身角色定位，在鄉(xiāng)村基礎設施建設的PPP項目中，地方政府不僅是參與者和合作者的角色，也承擔著制定政策和監(jiān)管的角色。地方政府應明確自身職能，履行應盡的義務，禁止缺位和越位現(xiàn)象發(fā)生，更應該增強工作透明度，加強監(jiān)管，防止貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。還要在保證鄉(xiāng)村基礎設施順利建設的前提下，維護項目公司應得的利益。從項目公司的角度來說，項目公司應提高公司運營能力和水平，保證鄉(xiāng)村基礎設施的水平和質量，盡量提高鄉(xiāng)村居民的滿意度，不損害鄉(xiāng)村居民的利益。

（二）完善風險分擔機制，提高參與雙方的社會信譽

一般來說，在PPP項目中，地方政府和民間企業(yè)在不同階段分別承擔著不同的風險。PPP項目中面臨的風險可分為政策類風險、經濟類風險、管理類風險、不可抗力的自然類風險等。雙方在分擔PPP項目風險時，都應按照規(guī)則來行事。例如：地方政府和民間企業(yè)擔任著不同的角色，因此在鄉(xiāng)村基礎設施建設的PPP項目中自然承擔著不同的風險，而且雙方承擔的風險大小應該與各自的能力和利益相匹配。基于此，若因政策制定所帶來的風險就相應地由地方政府來分擔，而在具體的鄉(xiāng)村基礎設施建設項目中遇到的項目運營、實施等經濟管理類的風險就應由民間私人企業(yè)來承擔；而諸如不可抗因素的自然災害等帶來的風險則應由雙方共同分擔。構建更為合理的風險分擔機制，能幫助民間企業(yè)更好地加入到鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的PPP項目建設中。

在進行鄉(xiāng)村基礎設施建設時，無論是地方政府還是民間企業(yè)都應提高自己的社會信譽，以保證PPP模式能夠高質高效地運行，而且在簽訂合約之前，應明確表明如果雙方在工程進行的過程中有一方作出違反之前約定的行為，另一方有權利要求賠償。制定一些提高社會信譽的規(guī)則也可以有效提高政府信譽，尤其是地方政府更應該注意。因為民間企業(yè)在參與到鄉(xiāng)村PPP項目建設之前，要綜合考慮到很多因素，地方政府提高信譽可以吸引民間企業(yè)更加積極主動地參與到鄉(xiāng)村振興發(fā)展中來。

（三）加強對鄉(xiāng)村PPP項目的整改力度

基于鄉(xiāng)村PPP項目發(fā)展迅速，仍缺乏有序的市場秩序的情況，應該對入庫的鄉(xiāng)村PPP項目加強整改力度。整改具體工作應對PPP項目本身是否有益于鄉(xiāng)村振興發(fā)展，項目建設是否適合引入PPP模式進行展開，審核鄉(xiāng)村PPP項目是否存在明股實債、固定回報等現(xiàn)象。同時參照地方政府的財政收支情況，對鄉(xiāng)村PPP項目該整改的進行整改，該退庫的退庫，規(guī)范各鄉(xiāng)村PPP項目實際運營的先后順序，分清主次，保證鄉(xiāng)村基礎設施建設中所引入的PPP項目都不偏離鄉(xiāng)村振興發(fā)展的初衷。其次要加強對咨詢機構的監(jiān)管，提高咨詢機構的準入門檻和標準，減少在鄉(xiāng)村基礎設施建設的過程中，一些咨詢機構濫竽充數(shù)，以次充好，降低鄉(xiāng)村振興發(fā)展的水平和速度。針對有些咨詢機構在為項目公司設計方案的時候閉門造車的問題，要求咨詢機構實地調研考察，深入了解具體的鄉(xiāng)村PPP項目運營的背景特征，鄉(xiāng)村居民最切實的利益以及項目公司的需求等情況，并出具專業(yè)的調研報告。之后還要對調研報告進行聽證論證，確保咨詢機構能夠給鄉(xiāng)村PPP項目的運營提供切實可行的方案，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供堅實保障。

（四）加大對民營資本的政策支持

相較于國營企業(yè)，民營企業(yè)融資會更加困難，而且不具備國營企業(yè)的國有優(yōu)勢，擔心在投資回報期長的鄉(xiāng)村基礎設施建設中退出困難，資本被套牢?；诿駹I企業(yè)的各種顧慮，政府應加大對民營資本的政策支持，降低民營企業(yè)的進入門檻，對民營企業(yè)進入PPP項目給予更多的政策優(yōu)惠、補貼、擔保等，讓民營企業(yè)相較于其他類型的企業(yè)來說擁有更大的優(yōu)勢，增強民營企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興發(fā)展的信心；加強對鄉(xiāng)村基礎設施PPP項目的宣傳教育，讓更多的民營社會資本了解加入鄉(xiāng)村PPP項目所能帶給他們的切實利益；除此之外，政府本身也要提高自身在與民營資本合作中的信譽，使得民營資本更有投資到鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的熱情。針對鄉(xiāng)村PPP項目發(fā)展過程中，民間企業(yè)融資方式少、融資困難的問題，地方政府部門要多渠道、多方位地消除銀行等信貸機構對私人資本投融資的貸款政策歧視問題，減少其他限制性條件，放松對國家政策性銀行的申請條件約束，并在融資政策上重點支持鄉(xiāng)村基礎設施PPP項目積極申請國家政策性銀行和外國銀行的貸款。

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[7]（甘肅）金塔縣農村人居環(huán)境綜合治理PPP項目資格預審公告[OL].http：//www.chinappp.cn/，2017-12-27.

責任編輯：趙慧敏