歐洲公共文化立法探討及對中國的啟示

郭玉軍　李偉

摘要：以英國、比利時及法國為代表的歐洲國家歷經(jīng)數(shù)世紀(jì)文化產(chǎn)業(yè)的變革，形成了符合自身文化發(fā)展實(shí)際的市場發(fā)展模式、地方政府推動模式及中央集權(quán)模式，這些模式在處理政府與市場、法律與政策、授權(quán)與融資、激勵與保障、監(jiān)管與問責(zé)關(guān)系方面既存在共性也存在區(qū)別。中國應(yīng)在借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合《公共文化服務(wù)保障法》相關(guān)規(guī)定，引入社會力量以實(shí)現(xiàn)公共文化市場化，釋放公共文化機(jī)構(gòu)空間，激勵文化人才的自我管理，促使監(jiān)管機(jī)制與問責(zé)機(jī)制相結(jié)合，以保障中國文化服務(wù)建設(shè)的法制化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：歐洲國家；公共文化；文化產(chǎn)品；立法模式

中圖分類號：D902 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-5595（2018）03-0037-09

一、引言

歐洲文化產(chǎn)業(yè)萌芽于13世紀(jì)末14世紀(jì)初的意大利佛羅倫薩文藝復(fù)興運(yùn)動，古登堡印刷術(shù)的進(jìn)步促使佛羅倫薩出版業(yè)大規(guī)模流水線作業(yè)，從而使得以出版印刷為手段的文化產(chǎn)品呈規(guī)?；邉?，并擴(kuò)大至羅馬、威尼斯等歐洲國家和城市。18世紀(jì)工業(yè)革命時期蒸汽機(jī)的應(yīng)運(yùn)而生，以及其對汽船、火車等交通運(yùn)輸工具的革新，使得歐洲文化產(chǎn)業(yè)逐步邁入機(jī)器化大生產(chǎn)時代，進(jìn)而加快了歐洲乃至整個世界的文化發(fā)展進(jìn)程。19世紀(jì)中后期，工業(yè)革命在英法等國的迅速開展使得歐洲率先進(jìn)入工業(yè)化社會。以產(chǎn)業(yè)化為顯著標(biāo)志的工業(yè)革命在推動社會生產(chǎn)形式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生翻天覆地變化的同時，也促使歐洲民眾的思想文化觀念以及消費(fèi)觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，他們更加注重文化產(chǎn)品帶來的精神和心理方面的需求，進(jìn)而成為拉動歐洲文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力。自20世紀(jì)中期以來，西歐政府在制定文化政策的同時，亦承擔(dān)各種文化項目及相關(guān)設(shè)施的經(jīng)營與管理，文化管理負(fù)荷過重；國內(nèi)各項文化開支日益繁冗，而相應(yīng)的政府內(nèi)部管理體制過分僵化，官僚架構(gòu)過度擴(kuò)張，導(dǎo)致其財政負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。因此，歐洲各國民眾希望通過市場經(jīng)濟(jì)來創(chuàng)造文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，鼓勵社會力量參與政府文化事務(wù)，以滿足不斷涌現(xiàn)的新文化需求以及新文化形式。北歐五國21世紀(jì)以來，開啟了從“無限政府”走向“有限政府”的政府文化治理變革。在這場變革進(jìn)程中，文化的公益性日益凸顯，公共文化的生產(chǎn)過程和提供形式在變革中愈發(fā)受到重視。近年來，中國與歐洲諸國在“一帶一路”戰(zhàn)略推動下大力開展文化交流，進(jìn)入了中歐文化合作“黃金時代”。同時，中國順應(yīng)時勢頒布了《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（下文簡稱《公共文化服務(wù)保障法》）。從文化立法層面來看，中國與歐洲國家公共文化立法各具特色。比較不同國家問公共文化立法在政府與市場、法律與政策、授權(quán)與融資、激勵與保障、監(jiān)管與問責(zé)關(guān)系方面的不同實(shí)踐，對于公共文化立法尚未成熟的中國來說，對推動公共文化立法方式與觀念的轉(zhuǎn)型，推動公共文化立法的發(fā)展，都具有極其重要的意義。

二、歐洲國家公共文化法制化模式探討

1993年《歐洲聯(lián)盟條約》為歐洲在文化領(lǐng)域的行動奠定了法律基礎(chǔ)，1997年《阿姆斯特丹條約》在較多沿襲前者對文化相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，要求在“尊重和促進(jìn)文化多樣性”的前提下加大“文化層面考慮”。2009年《里斯本條約》第2款指出，歐盟“應(yīng)該尊重其豐富的文化和語言多樣性，應(yīng)該保證歐洲的文化遺產(chǎn)得到保護(hù)和強(qiáng)化”。盡管歐盟文化立法在歐洲國家得到落實(shí)，但由于歐洲各國的文化市場化程度的不同導(dǎo)致其法制化的路徑受市場影響的程度不同，從而呈現(xiàn)出市場化或中央集權(quán)化或地方政府化等不同的公共文化立法模式。

（一）市場發(fā)展模式——以英國為代表

一直以來，英國具有從根本上解決社會問題的法治傳統(tǒng)。在處理政府與市場在公共文化中的角色孰輕孰重這一關(guān)鍵問題上，在1980年撒切爾政府的英國公共服務(wù)改革中就做得很好——在新右派“自由的經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)大的國家”的理論指導(dǎo)下制定了《地方政府計劃與土地法》，首次在地方政府提供的社會服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，即在英國各城市設(shè)立“城市發(fā)展公司”（UPCs），激勵地方當(dāng)局與私人投資者以合作形式共同發(fā)展公共文化。1991年約翰·梅杰政府仍承襲撒切爾政府的以經(jīng)濟(jì)和效率為重點(diǎn)的改革，發(fā)布了《競爭求質(zhì)量白皮書》，將競爭機(jī)制視為提高公共文化服務(wù)水平和質(zhì)量的根本措施，但公共文化過于市場化和私人化容易導(dǎo)致文化公平分配缺失。在布萊爾政府的力挽狂瀾下，2000年《公共民營合作制——政府新舉措》頒布，其明確要實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的提升，必須強(qiáng)調(diào)公共文化服務(wù)與市場力量合作的重要性，形成以政府、市場、社會力量等主體共同協(xié)作的公共服務(wù)多元治理模式。至此，英國的公共文化立法逐漸步入正軌。英國公共文化立法主要有以下特征：

1.文化管理體制上的分權(quán)。1998年英國國會相繼頒布《蘇格蘭法》《北愛爾蘭法》及《威爾士政府法》，導(dǎo)致英國地方自治政權(quán)合法化，這就使得英國的文化體制本身帶有較明顯的地方自治色彩，形成了較完善的中央和地方三級文化管理體制：首先，英國中央政府負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一文化政策和統(tǒng)一劃撥文化經(jīng)費(fèi)：其次，各類非政府公共文化管理機(jī)構(gòu)和地方（基層以上）政府執(zhí)行文化政策并具體分配文化經(jīng)費(fèi)；最后，由基層文化管理部門和藝術(shù)組織、藝術(shù)家根據(jù)自身實(shí)際需求來使用經(jīng)費(fèi)。英國地方文化管理機(jī)構(gòu)除地方政府內(nèi)的相關(guān)行政部門以外，起主要作用的是由中立專家組成的非政府公共機(jī)構(gòu)（Non-Department Public Bodies），該機(jī)構(gòu)的職能由各級藝術(shù)理事會（Arts Council）來施行。以中介機(jī)構(gòu)代替政府管理部分文化事業(yè)，也是英國在公共文化領(lǐng)域的匠心獨(dú)運(yùn)。

2.財政支持上的“一臂之距”（Arms Length）。英國政府雖然不對文化機(jī)構(gòu)直接提供資金支持，但由非政府公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向政府提供咨詢，并協(xié)助政府制定具體文化政策，把政府對英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四地投入的公共文化經(jīng)費(fèi)公平、間接地分配給其下屬藝術(shù)團(tuán)體，這種在政策上國家對文化撥款的間接管理模式，被稱為“一臂之距”。雖然非政府公共機(jī)構(gòu)接受政府委托，但其職能履行卻是相對獨(dú)立的，從而避免行政干預(yù)，以及黨派紛爭對文化財政政策或立法帶來的不良影響。然而英國政府對公共文化的財政資助極其有限，僅為30%左右，其余部分則靠藝術(shù)團(tuán)體自力更生和社會力量的援助。這一文化管理原則也在奧地利、比利時、芬蘭、瑞典和瑞士等其他歐洲國家的公共文化立法中被廣泛運(yùn)用。因?yàn)槠湓跍p少政府冗繁行政事務(wù)的同時，不直接與文藝團(tuán)體產(chǎn)生關(guān)系，有利于從根源上避免文化腐敗。

3.博物館認(rèn)證的最低標(biāo)準(zhǔn)。英國是世界上博物館歷史最悠久的國家之一，在1759年就建立了當(dāng)時世界上最大的首座綜合性博物館——大英博物館。1945年英國議會通過《博物館法》，大力鼓勵國家級博物館、公共博物館、大學(xué)博物館、地區(qū)性政府博物館以及獨(dú)立博物館等各種類型博物館的發(fā)展。博物館事業(yè)的蓬勃發(fā)展使得博物館之間良莠不齊，1988年《英國博物館認(rèn)證制度之認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》）對英國博物館的最低標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定，其目的在于“鼓勵所有的博物館（包括美術(shù)館）在行政管理、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施及藏品管理等方面達(dá)到法律所認(rèn)同的最低標(biāo)準(zhǔn)”。《認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》要求設(shè)立“國家認(rèn)證委員會”，由該委員會賦予英國境內(nèi)博物館委員會、檔案館委員會及圖書館委員會等認(rèn)證職責(zé)。為保持認(rèn)證的長期有效性，在博物館通過委員會認(rèn)證后，博物館委員會須在“國家認(rèn)證委員會”下設(shè)的評估機(jī)構(gòu)所要求的時限內(nèi)提交認(rèn)證資格報告，若委員會審查中發(fā)現(xiàn)其不符合最低標(biāo)準(zhǔn)，則可取消認(rèn)證資格。

4.公共文化的市場化。英國政府對于公共文化的管理主要是運(yùn)用政策手段或法律手段為文化藝術(shù)的發(fā)展培養(yǎng)潛在的文化消費(fèi)市場，提升國內(nèi)公共文化的市場化程度。1963年《大英博物館法》對大英博物館文化托管制作出規(guī)定，博物館在接收英國政府財政撥款的同時，私人的藝術(shù)文化遺產(chǎn)可通過托管的方式轉(zhuǎn)換為公共文化遺產(chǎn)，從而拓寬國家的公共文化資源。1992年《博物館和美術(shù)館法》將這種制度推廣至全英國。與此同時，大英博物館托管理事會為實(shí)現(xiàn)公共文化經(jīng)營管理的專業(yè)化，設(shè)立了“大英博物館有限公司”（The British MuseumCompany Limited），其主要承擔(dān)與博物館及其藏品有關(guān)的各種圖書的出版、批發(fā)、銷售及版權(quán)許可等事務(wù)，這使帶有“國有”性質(zhì)的文化部門轉(zhuǎn)化為半自主的文化運(yùn)營社團(tuán)，對公共文化市場化層面而言，這是以市場推動文化的典范。

（二）地方政府推動模式——以比利時為代表

比利時的文化政策框架在20世紀(jì)60年代初步形成，由于比利時并不推崇文化市場化和文化行政化，因而“文化民主”成為其政策框架的顯著目標(biāo)。20世紀(jì)70年代中后期，比利時國內(nèi)的政治體制改革帶動了具體文化政策的形成。比利時聯(lián)邦政府擁有國家外交、國防事務(wù)、財政政策等方面的決策權(quán)，每個行政區(qū)政府擁有憲法認(rèn)可的或根據(jù)憲法制定的法律認(rèn)可的權(quán)限——擁有包括環(huán)境保護(hù)、能源分配、房地產(chǎn)和文化教育等多方面的自治權(quán)。可以說，比利時的文化實(shí)權(quán)掌握在地方政府手中，是由地方政府制定文化方面的具有法律效力的方案和命令，這就使得比利時的公共文化立法模式帶有明顯的地方主義色彩。各行政區(qū)政府在公共文化的立法上結(jié)合自身語言文化特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)地方文化全自治。比利時公共文化立法具有如下特征：

1.鼓勵文化參與。1831年2月7日通過的《憲法》是比利時的最高法律，也是比利時文化領(lǐng)域參照的一般性立法。現(xiàn)行的《憲法》以基本法形式確認(rèn)比利時公民言論自由的權(quán)利（第14條）、出版自由（第18條）和文化發(fā)展的權(quán)利（第59條）。為保障公民基本文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，1973年通過的《文化協(xié)定法》（Cultural Pact Act）對政府文化資助的形式及內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，以保證比利時公民享有平等文化權(quán)利；《文化協(xié)定》要求每個地方區(qū)政府必須建立文化咨詢機(jī)構(gòu)，使公民都能夠參與文化政策的制定與實(shí)施。此外，《參與法令》（ParticipationDecree）（2008年1月1日生效）構(gòu)建了一個便于比利時公民獲取地方政府文化服務(wù)的政策框架，對廣大民眾參與的項目和大規(guī)模文化事件進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支持。

2.文化政策法令化。比利時于2001年7月13日頒布的《本地文化政策法令》（Local Cultural Poli-cv Decree），極大地促進(jìn)了國內(nèi)各項文化政策的有效整合，推動了本國文化政策的法令化進(jìn)程。2004年4月2日的《藝術(shù)法令》（Decree concerningthe Subsidising of Arts Organisations，Artists，Arts Ed-ucation and Social-artistic Organisations，InternationalInitiatives，Publications and Support Centres，Arts De-cree）可謂文化政策法令化的典范，其可以看做是對文化政策文件《Culture 2009-2014》的積極響應(yīng)，其將跨文化交流作為文化政策的首要策略，推動藝術(shù)組織、藝術(shù)家、藝術(shù)教育的跨國合作；從2006年起（音樂領(lǐng)域從2007年起），該法令代替了先前與表演藝術(shù)、視覺和視聽藝術(shù)、新媒介以及混合藝術(shù)等相關(guān)的藝術(shù)條例與規(guī)則。

3.彰顯地方特色。比利時聯(lián)邦政府的文化立法主要涉及文化遺產(chǎn)、文學(xué)和圖書館、大眾傳播媒介、業(yè)余藝術(shù)等公共文化領(lǐng)域，各行政區(qū)政府在這些領(lǐng)域的立法首先應(yīng)遵循國家公共文化一般立法的要求，在此基礎(chǔ)上可以結(jié)合本區(qū)文化發(fā)展實(shí)際來制定相關(guān)法令。以圖書館立法為例，佛拉芒語區(qū)依據(jù)比利時《版權(quán)法》制定了公共出借權(quán)法令（Public Lend-ing Rights Decree），瓦隆區(qū)出臺了公共圖書館法令（Public Libraries Decree）。這可保證國家圖書館法律制度在地方的有效施行，也在一定程度上促進(jìn)比利時地方公共文化建設(shè)績效的提升。

（三）中央集權(quán)模式——以法國為代表

法國自17世紀(jì)波旁王朝時起，政府就在國內(nèi)藝術(shù)和文化事業(yè)領(lǐng)域扮演著極為重要的角色，并以“集權(quán)者”身份管理本國文化藝術(shù)資助體系。法國大革命后，法國政局呈動蕩狀態(tài)，政權(quán)更迭頻繁，但從復(fù)辟王朝到法蘭西第三共和國的歷屆中央政府，都將發(fā)展文化藝術(shù)政策的制定視為重中之重，文化被視為實(shí)現(xiàn)法蘭西民族團(tuán)結(jié)和民族精神同一性的強(qiáng)有力保證。戴高樂總統(tǒng)在法蘭西第五共和國成立后，將國家的文化事務(wù)交由中央文化部統(tǒng)一管理，文化部下設(shè)“大區(qū)文化事務(wù)管理局”，負(fù)責(zé)對各大區(qū)內(nèi)公共文化服務(wù)與產(chǎn)品的管理，但決策事項仍由文化部負(fù)責(zé)，這就使得法國的行政管理體制由中央向地方分權(quán)轉(zhuǎn)型，國家主要集中發(fā)展新的公共文化項目，對地方通過立法、財政等方面加以調(diào)控和監(jiān)管；地方政府擁有有限文化自治權(quán)，保證區(qū)內(nèi)創(chuàng)造性文化活動的廣泛開展。法國公共文化立法具有如下特征：

1.文化贊助稅制。文化贊助（mecenat）在法國起步較晚，1981年杰克·讓擔(dān)任法國文化部長后才開始引進(jìn)這一概念。1987年法國國民議會通過了《文化贊助稅制》及《共同贊助法》，1990年通過了《企業(yè)參與文化贊助稅收法》，使社會力量贊助文化有了法律依據(jù)，極大地促進(jìn)了文化贊助的發(fā)展。但這些立法對贊助者尤其是企業(yè)的所得稅減免幅度不高，且免稅申報程序復(fù)雜，因此文化贊助稅制一度陷入困頓?；诖?，國民議會于2003年通過了《文化贊助法修正案》。較之先前立法，該法案的進(jìn)步主要體現(xiàn)在加大了對各收入階層的文化贊助者的減稅額度，這使得國內(nèi)企業(yè)文化基金會數(shù)量猛增。政府的財力有限，公共文化基礎(chǔ)設(shè)施布局難免出現(xiàn)漏洞，而文化基金會在平衡文化財政、推動各級文化普及等方面可發(fā)揮重要作用。

2.中央集權(quán)管理。為確保每個法蘭西公民都能平等地?fù)碛泻托惺刮幕瘷?quán)利，法國沒有像英國那樣通過中介代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變政府職能，而是由中央政府向地方派遣文化代表，代表中央管理地方文化事務(wù)，并接受大區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)。與此同時，中央政府不斷加強(qiáng)國內(nèi)公共文化產(chǎn)品的立法監(jiān)督：1981年8月10日頒布的《圖書統(tǒng)一價格法》（修訂版）是有關(guān)國內(nèi)圖書定價的法律，該法強(qiáng)制規(guī)定了圖書價格的規(guī)定主體及折扣范圍，從而建立起政府對圖書出版的全面干預(yù)體制；2002年1月4日頒布的《法國博物館法》使法國大部分博物館的稱號得以統(tǒng)一，將文化藏品聚集在一個行政大區(qū)，統(tǒng)一區(qū)級文化政策，并由國家和市政府簽訂合約，國家對市政府直屬博物館給予經(jīng)濟(jì)或技術(shù)上的支持。

3.突出歷史建筑保護(hù)。法國對歷史建筑的立法保護(hù)可追溯至1887年世界上第一部近代意義上的歷史建筑法《歷史建筑服務(wù)局任務(wù)法》。在之后整整一個世紀(jì)的發(fā)展中，法國對文化遺產(chǎn)的保護(hù)由當(dāng)初的文物建筑保護(hù)拓展至周邊地區(qū)，1913年12月31日頒布的《定級與登記歷史建筑保護(hù)法》即為代表。該法對歷史建筑實(shí)行定級制，對其內(nèi)外部的任何改造、拆除、建設(shè)等工程必經(jīng)文化部長的許可方能進(jìn)行；地區(qū)文化事務(wù)局負(fù)責(zé)執(zhí)行歷史建筑的登記，建筑的所有者須對建筑進(jìn)行修復(fù)，修復(fù)進(jìn)程由國家機(jī)構(gòu)監(jiān)督。這種中央集權(quán)保護(hù)措施給政府所造成的財政負(fù)擔(dān)與日俱增，于是1983年1月7日頒布的《建筑和城市保護(hù)區(qū)域外省化法》直接把管理權(quán)下放至市級政府，這在一定程度上才緩解了法國的文化財政危機(jī)。

三、歐洲國家公共文化立法異同

縱觀歐洲歷史，歐洲民族國家之間在政治觀念、宗教信仰、文化取向以及社會文化模式上的相對多樣性和差異性使得“多少個世紀(jì)以來，文化一直作為一種反分裂運(yùn)動，一種烏托邦世界，一種像藝術(shù)一樣既虛幻又真實(shí)的統(tǒng)一體在這個一直處于分裂狀態(tài)的歐洲大陸頑強(qiáng)延續(xù)”。但古希臘和古羅馬的文明趨于衰落后，歐洲各地對于基督教的共同信奉，使歐洲國家文化出現(xiàn)了“統(tǒng)一化”色彩，隨著時間的推移逐漸形成共同文化傳統(tǒng)。歐洲國家的文化在歷史進(jìn)步中差異性與同一性共存，多元化與“大歐洲化”共存，在公共文化領(lǐng)域的立法有求同存異的趨向，因此對歐洲不同國家的公共文化的比較分析顯得極為必要。

（一）政府與市場的地位協(xié)調(diào)

歐洲諸多國家的文化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，公共文化服務(wù)效率的高低取決于政府體制是否為完全市場競爭環(huán)境下目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供制度化乃至立法化的平臺?；谑袌鰧?dǎo)向的公共文化財政資助體制，是政府對文化管理體制創(chuàng)新的必經(jīng)之路。近年來歐盟經(jīng)濟(jì)、文化一體化趨向明顯增強(qiáng)，公共文化財政投入的市場化改革逐漸成為歐洲各國拓展文化資金來源、提升文化資金使用效益的當(dāng)務(wù)之急，因此公共財政對文化事業(yè)的資助模式應(yīng)當(dāng)逐步從政府單獨(dú)直接撥款向市場吸引項目投資、購買社會服務(wù)等方面轉(zhuǎn)變。市場和政府在公共文化領(lǐng)域具有同等重要地位，政府直接文化資助與市場間接文化資助相結(jié)合，是符合公共經(jīng)濟(jì)學(xué)財政投入原理、有效且全面的財政資助方式。

在確立政府與市場的邊界問題上，英國在公共文化領(lǐng)域給予市場的自由化程度遠(yuǎn)大于比利時和法國。受延續(xù)數(shù)百年的由封建私人貴族贊助文化藝術(shù)的歷史文化傳統(tǒng)影響，英國政府在公共文化領(lǐng)域的職能處于次要地位，英國藝術(shù)委員會在相關(guān)立法支持下被賦予對文化財政分配的決定權(quán)。盡管比利時和法國極力將文化行政管理權(quán)下放至地方政府，但是無法掙脫政府在公共文化領(lǐng)域局限性的枷鎖，因此筆者認(rèn)為，以立法形式提升市場在兩國公共文化領(lǐng)域的地位，以市場吸引文化資金的投入極為必要，這項舉措可以保障文化資源在市場的有效配置下達(dá)到最大程度的利用。

（二）法律與政策的相互推動

在整個公共文化服務(wù)財政系統(tǒng)中，法律與政策作為上層建筑的重要組成部分，發(fā)揮著不可替代的獨(dú)特作用。法律與政策是辯證統(tǒng)一的，任何一項法律的制訂都不可避免地受執(zhí)政黨政策影響：與此同時，執(zhí)政黨政策對一國法律法規(guī)起著重要的彌補(bǔ)作用?！霸谖鞣絿业拿裰髋c法制發(fā)展的漫長歷史過程中，每一項法律規(guī)則或多或少蘊(yùn)含著隱晦或明顯的國家政策因素，否則我們無法知曉法律的淵源以及法律在社會生活中的實(shí)際運(yùn)用過程。實(shí)際上，許多西方國家制定法規(guī)時都在潛移默化中尋求促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的某些同步性、積極性政策?！笨梢哉f，歐洲國家在公共文化立法上堅持國家文化政策的調(diào)整作用，用文化政策引導(dǎo)文化立法，以文化立法促進(jìn)文化政策貫徹落實(shí)。

綜合比較英國、比利時及法國在文化立法和文化政策的微妙關(guān)系的處理，英國多傾向于采用原則性政策解決問題，法國傾向于制定保護(hù)和發(fā)揚(yáng)民族文化的政策，但兩者極少實(shí)現(xiàn)文化政策向文化立法的轉(zhuǎn)變。而比利時則以立法形式促進(jìn)本地文化政策的法令化，一方面使那些經(jīng)受住考驗(yàn)的政策以立法形式發(fā)布具有法律約束力，另一方面，比利時文化立法更加貼合國內(nèi)現(xiàn)有的文化發(fā)展實(shí)際，擺脫了形式主義的窠臼，從而使國內(nèi)文化政策以靈活方式擴(kuò)展至國際間的文化合作。

（三）激勵與保障的相互補(bǔ)充

為確保人們?yōu)闈M足自身的文化需求來推動公共文化的進(jìn)步，需要建立公共文化保障機(jī)制。公共文化保障機(jī)制以實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)體系供需平衡及滿足全體公民基本公共文化需求為目標(biāo)，在財政、人力及物力上保障每一個致力于公共文化建設(shè)的人得到有力的支持。因此，激勵機(jī)制與保障機(jī)制在公共文化領(lǐng)域?qū)€人文化利益與社會群體利益相結(jié)合，是一國文化發(fā)展的必然要求，也是提升一國公共文化服務(wù)水平的必要物質(zhì)前提條件。

英法兩國對于公民參與文化活動的激勵與保障主要通過具體政策體現(xiàn)，但法國的“文化民主”則獨(dú)樹一幟。法國政府把享受文化的權(quán)利作為公民意識來培養(yǎng)，通過文化設(shè)施的定期免費(fèi)開放等措施加強(qiáng)公民對公共文化活動的參與：而英國更多集中在發(fā)展新觀眾和藝術(shù)參與者的支持上；比利時以《參與法令》為契機(jī)，對鼓勵民眾參與的文化項目和大規(guī)模文化事件進(jìn)行經(jīng)費(fèi)資助，將公共文化激勵和財政保障以立法形式確定下來。可以說，比利時的公共文化激勵與保障機(jī)制較之英法更加完善，這與比利時聯(lián)邦政府不干預(yù)文化政策有關(guān)：地方政府可以結(jié)合各區(qū)的文化發(fā)展實(shí)際制定鼓勵公民參與文化的法令。

（四）監(jiān)管與問責(zé)的關(guān)系衡量

公共文化體系的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，涉及多方利益，如果沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督，沒有明確的問責(zé)，文化財政投入就很難實(shí)現(xiàn)既定效果和目標(biāo)。而且，公共文化保障機(jī)制和激勵機(jī)制的實(shí)施可能存在環(huán)節(jié)上和實(shí)施效果上的問題，監(jiān)管機(jī)制的建立有利于及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，為公共文化立法體系的構(gòu)建提供堅強(qiáng)而有力的后盾。值得注意的是，公共文化領(lǐng)域的監(jiān)管往往不具有正式的法律約束力，這就成為限制文化財政收益明確化、文化保障與機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化的“阿克琉斯之踵”。問責(zé)機(jī)制的存在，恰巧彌補(bǔ)了責(zé)任追究問題。

英國政府對公共文化機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是通過制定符合本國文化發(fā)展實(shí)際的一系列非強(qiáng)制性方案，為博物館、美術(shù)館及有關(guān)公共文化機(jī)構(gòu)的規(guī)范化運(yùn)營提供全面系統(tǒng)的政策支持。1988年《英國博物館認(rèn)證制度之認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》開始施行的達(dá)標(biāo)登記制度，要求英國各博物館在自我評估的基礎(chǔ)上由登記委員會進(jìn)行評議并定期復(fù)查，以督促登記過的博物館保持其公共文化服務(wù)水平，不達(dá)標(biāo)的博物館則面臨被整改；法國博物館、美術(shù)館在文化中央集權(quán)體制下實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的館長負(fù)責(zé)制，館長由文化和通訊部長任命，政府通過董事會了解公共文化機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理情況，行使監(jiān)督職能。由此看來，英法在監(jiān)管與問責(zé)上傾向于前者，問責(zé)被分散至各相關(guān)立法中，兩者并未放在同一天平加以衡量。

四、對中國公共文化立法的啟示

精神領(lǐng)域的多樣性及文化的多樣性貫穿歐洲歷史的全部，并成為歐洲文明的象征性標(biāo)志。歐洲各國統(tǒng)治階級重視精神上的統(tǒng)治，在特有的文化意志渲染下，產(chǎn)生了不同的立法方式，推動了國家文化改革，公益性文化事業(yè)服務(wù)于民眾的覆蓋面不斷拓寬。就公共文化而言，歐洲國家在歷史實(shí)踐中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也通過各種立法給予其保障。中國新近出臺的《公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定國內(nèi)公共文化服務(wù)體系法制建設(shè)不再局限于地方層面。筆者結(jié)合中國公共文化發(fā)展現(xiàn)狀及《公共文化服務(wù)保障法》具體條文規(guī)定，從政府與市場的協(xié)調(diào)互動、公共物品的生產(chǎn)與供給等角度予以探討，針對目前立法存在的不足提出完善建議。

（一）實(shí)現(xiàn)公共文化市場化，重視引進(jìn)社會力量

近年來，在黨和國家財政支持下，特別是“東風(fēng)工程”、“西新工程”等重大公共文化建設(shè)工程的推動下，西部地區(qū)基層公共文化服務(wù)的投入逐年上升，增加速度高于全國平均水平，東、中、西部地區(qū)的公共文化投入差距在逐漸縮小。但中國對公共文化的財政投入整體上并未呈現(xiàn)保持穩(wěn)步上升的趨勢，②這主要?dú)w咎于國內(nèi)公共文化投入存在著明顯的空間外溢效應(yīng)，即公共文化產(chǎn)品帶來的與人力資源素質(zhì)提高有關(guān)的間接經(jīng)濟(jì)收益并不一定歸屬于本地區(qū)，相鄰地區(qū)也受益。因此公共文化投入如果僅由地方政府來籌資，可能會造成公共文化服務(wù)和產(chǎn)品投入在維持一定總量之后，由于缺乏進(jìn)一步提升和完善建設(shè)水平的意愿，易造成人均資源相對匱乏的局面。

《公共文化服務(wù)保障法》對公共文化投入的規(guī)定主要集中在第4、5、45、46、48、50條，這些條款以“促進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化”為目標(biāo)，分別規(guī)定了政府、公民、法人和其他社會組織在公共文化投入中的角色。該法要求地方各級政府作為公共文化服務(wù)的提供主體，將公共文化財政經(jīng)費(fèi)歸人本級財政預(yù)算，國務(wù)院也將公共文化服務(wù)作為重要內(nèi)容納入一般性轉(zhuǎn)移支付中，并實(shí)現(xiàn)對貧困落后偏遠(yuǎn)地區(qū)以及少數(shù)民族地區(qū)的傾斜?！豆参幕?wù)保障法》對公共文化投入的重點(diǎn)集中在國家和地方財政，對社會力量在公共文化投入中的地位和作用僅是“鼓勵”，即使采取政府購買服務(wù)等措施來鼓勵公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務(wù)，然而各級地方政府公共文化投入資金有限，不可能滿足所有的地方文化需求，因此我們需要對社會力量及公共文化市場化給予極大重視。如何發(fā)揮社會力量作用，實(shí)現(xiàn)文化資金渠道多元化成為我們所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。英國公共文化市場化及法國的文化贊助稅制等方式值得借鑒。中國在公共文化立法中可以適當(dāng)將市場運(yùn)作方式引入公共文化服務(wù)提供模式中，在降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻和擴(kuò)大企業(yè)準(zhǔn)入范圍的同時，對發(fā)展公益性文化事業(yè)的企業(yè)予以稅收優(yōu)惠，而那些公益性文化項目可在當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)下，交由符合法律規(guī)定的企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等來承辦，這在減輕政府財政負(fù)擔(dān)的同時，也可間接推動公共文化事業(yè)的市場化運(yùn)作。

（二）釋放公共文化機(jī)構(gòu)空間，實(shí)現(xiàn)文化供給平衡

公共文化機(jī)構(gòu)是政府公共文化投入的重要對象，也是政府向公民提供公共文化服務(wù)的主要載體和途徑。近年來，中國不斷完善公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，在建設(shè)骨干公共文化設(shè)施的同時，以“兩館一站”為基礎(chǔ)構(gòu)筑基層公共文化機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系，以促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域間文化協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，不斷推進(jìn)地方各級公共文化設(shè)施建設(shè)。公共文化機(jī)構(gòu)的規(guī)模和數(shù)量迅速發(fā)展的同時，機(jī)構(gòu)設(shè)施供需結(jié)構(gòu)失衡、供給失效等問題難以避免，造成這種現(xiàn)象的原因主要是公共文化機(jī)構(gòu)的公共物品屬性所造成的群眾需求偏好顯示難、公共文化機(jī)構(gòu)維護(hù)不當(dāng)，要實(shí)現(xiàn)公共文化供給需要平衡，就要在適當(dāng)釋放公共文化機(jī)構(gòu)空間的同時，最大限度地滿足群眾文化需求。

《公共文化服務(wù)保障法》第4條針對一些地方存在的“重設(shè)施建設(shè)，輕管理利用”的現(xiàn)象，把“提高公共文化服務(wù)效能”作為政府的保障責(zé)任寫入總則，這凸顯了國家對公共文化設(shè)施利用效能的重視：第7條對從中央到地方的公共文化主管部門的職責(zé)作了明確規(guī)定，將公共文化機(jī)構(gòu)的利用和維護(hù)納入到地方各級人民政府的職責(zé)中。至于如何把文化設(shè)施建設(shè)落入實(shí)處，第15條要求結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人口狀況、環(huán)境條件、文化特色，來合理確定公共文化設(shè)施的種類、數(shù)量、規(guī)模以及布局。值得注意的是，第14條首次明確公共文化機(jī)構(gòu)的數(shù)字化建設(shè)，第33條尤其注重基層公共文化機(jī)構(gòu)的數(shù)字化建設(shè)，利用數(shù)字化來保障公共文化機(jī)構(gòu)的文化普及工作。通過對上述條文的分析不難看出，該法過于強(qiáng)調(diào)對公共文化機(jī)構(gòu)自身的建設(shè)，卻忽略了民眾對公共文化機(jī)構(gòu)的實(shí)際需求，可能造成一些耗費(fèi)巨資而建成的公共文化設(shè)施因供過于求或無法貼合群眾的實(shí)際文化需求而不能有效利用。法國對文化機(jī)構(gòu)管理模式是，中央政府賦予地方政府文化自治權(quán)，明確共有對文化基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)的義務(wù)，要求各文化機(jī)構(gòu)將普及文化當(dāng)成一項社會工程來完成。法國采取“價格優(yōu)惠”以及“文化設(shè)施定期免費(fèi)開放”等措施，吸引低收入民眾參與文化藝術(shù)活動。中國應(yīng)借鑒法國的做法，在公共文化機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品與服務(wù)供給中，加強(qiáng)底層群眾的參與，讓群眾的文化需求體現(xiàn)在政府決策和公共文化立法中。

（三）激勵文化人才自我管理，充分發(fā)揮人才優(yōu)勢

公共文化隊伍是政府與公共文化機(jī)構(gòu)提供公共文化服務(wù)的具體實(shí)施者，公共文化隊伍成員的數(shù)量、素質(zhì)直接關(guān)系公共文化服務(wù)的品質(zhì)。如一國圖書館、群藝館、文化館、文化站從業(yè)人員數(shù)，既反映其在公共文化服務(wù)方面的投入狀況、公共文化機(jī)構(gòu)的建設(shè)規(guī)模，又反映公共文化服務(wù)的受眾人群范圍及深度。所以說，公共文化隊伍中的成員承擔(dān)著群眾娛樂、文化思想宣傳與核心價值體系構(gòu)建的社會功能。從總體來看，目前中國各省市自治區(qū)都高度重視公共文化服務(wù)體系中的人才隊伍建設(shè)，不斷加大文化人才的開發(fā)力度，扶持新型公共文化人才的成長。但目前公共文化人才隊伍建設(shè)上還存在一些不足：一是由于機(jī)構(gòu)改革等原因造成人才總量不足，結(jié)構(gòu)失衡；二是編制和人才管理的條塊分離，造成人才流動體制不暢：三是文化財政對人才的傾斜不夠，文化人才引進(jìn)、培養(yǎng)和發(fā)展機(jī)制不健全。

《公共文化服務(wù)保障法》在人才隊伍管理方面的規(guī)定主要集中在第43、5l、52、54條，這些條款為全面有效的文化志愿服務(wù)機(jī)制，以及人才管理評價、教育培訓(xùn)和激勵保障機(jī)制的建立作了明確規(guī)定。在公共文化行政人員編制方面，縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照公共文化設(shè)施所承擔(dān)的職能、任務(wù)及服務(wù)人口規(guī)模，合理設(shè)置公共文化服務(wù)崗位，配備相應(yīng)專業(yè)人員：在公共文化人才吸納上，國家鼓勵和支持高校畢業(yè)生、文化專業(yè)人員和志愿者到基層從事公共文化服務(wù)工作。但僅僅“鼓勵與支持”人才從事公共文化工作及加強(qiáng)專業(yè)人才教育和培訓(xùn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，中國現(xiàn)有的公共文化管理是地方各級政府行政部門的形式化管理，政府部門控制下的公共文化人才隊伍沒有被賦予自我管理職能，無法充分發(fā)揮文化人才的專業(yè)優(yōu)勢。因此，我們可參考借鑒英國的藝術(shù)理事會制度，結(jié)合中國文化發(fā)展實(shí)際，由文化隊伍內(nèi)部評議和自我管理，發(fā)揮文化人才的專業(yè)優(yōu)勢；在公共文化立法中明確文化人才隊伍建設(shè)的目標(biāo)、重點(diǎn)、路徑和保障措施，以現(xiàn)有的公共文化人才隊伍為基礎(chǔ)，根據(jù)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能設(shè)置和服務(wù)人口基數(shù)進(jìn)行人才配置。

（四）監(jiān)管機(jī)制與問責(zé)機(jī)制結(jié)合，實(shí)現(xiàn)文化建設(shè)法制化

問責(zé)機(jī)制的趨于完善為中國的文化事業(yè)發(fā)展與繁榮創(chuàng)造了必要的保障條件，公共文化服務(wù)責(zé)任追究機(jī)制的構(gòu)建勢在必行。雖然國內(nèi)一些文化行政法規(guī)確立了有效的行政責(zé)任機(jī)制和刑事責(zé)任機(jī)制，但僅限于文化市場管理人員、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作機(jī)構(gòu)的工作人員等有限的文化服務(wù)主體；責(zé)任機(jī)制的建立離不開監(jiān)督機(jī)關(guān)有效監(jiān)督，但由哪些部門來作為監(jiān)督機(jī)關(guān)各地規(guī)定不同。《公共文化服務(wù)保障法》對公共文化監(jiān)管的規(guī)定主要集中在第55、56、57條。第55條對公共文化服務(wù)資金使用的監(jiān)督和統(tǒng)計公告作了具體規(guī)定：第56條規(guī)定各級人民政府負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，這有利于建立起全民征詢反饋制度及公眾普遍參與公共文化服務(wù)評價：第57條賦予新聞媒體對公共文化服務(wù)具有輿論監(jiān)督權(quán)力，這就形成政府、公眾、新聞媒體三位一體的全方位公共文化監(jiān)管格局，這種監(jiān)管較之于上海、廣東及江蘇的地方公共文化監(jiān)管立法，著實(shí)邁出一大步。但新聞媒體的監(jiān)管未必都能如實(shí)反映現(xiàn)有的公共文化建設(shè)實(shí)際，不排除個別新聞媒體丟失中立立場而對某些失真的事大加渲染，反而破壞政府部門與民眾之間的公共文化關(guān)系：況且公眾往往對政府公共文化建設(shè)的實(shí)際情況并不了解，僅靠公眾進(jìn)行征詢反饋和評價難以發(fā)揮公眾在公共文化監(jiān)管中的作用，因此，在公共文化監(jiān)管立法中，有效的公眾監(jiān)督與國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督相結(jié)合必不可少。

基于以上討論，我們應(yīng)將公眾監(jiān)督擴(kuò)展至以下兩點(diǎn)：（1）對于公共文化服務(wù)資金使用的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)將人民群眾以及參與公共文化建設(shè)的社會力量納入監(jiān)督主體當(dāng)中，因?yàn)槿嗣袢罕姾蜕鐣α孔鳛楣参幕?wù)的主要受益者，應(yīng)當(dāng)自動承擔(dān)監(jiān)督者的職責(zé)。（2）對政府對文化事業(yè)的財政投入、社會力量的捐贈財產(chǎn)、公共文化服務(wù)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)用，乃至對行政機(jī)關(guān)實(shí)施公共文化服務(wù)過程中可能產(chǎn)生的玩忽職守、徇私舞弊等違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督和問責(zé)。行政機(jī)關(guān)究竟在多大程度上實(shí)現(xiàn)信息透明、公開以接受其監(jiān)督，以及立法賦予人民群眾及社會力量的監(jiān)督職責(zé)是否會與行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督職責(zé)發(fā)生沖突，是問責(zé)機(jī)制能夠有效施行的重要前提。

《公共文化服務(wù)保障法》的通過，是中國公共文化服務(wù)受法律保障的歷史性突破。該立法將經(jīng)過長期社會主義特色文化實(shí)踐中發(fā)展成熟的政策上升為法律制度，源于中國公共文化服務(wù)的創(chuàng)新實(shí)踐，是對國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒吸收?！拔幕旧砭哂袆討B(tài)性，各種文化交流為各種形態(tài)的文化創(chuàng)新與多樣發(fā)展創(chuàng)造了必要條件。任何一種文化體系和系統(tǒng)相互依存、借鑒與學(xué)習(xí)才能煥發(fā)出新的生命力?！睂W(xué)習(xí)和借鑒歐洲國家公共文化立法，為中國公共文化立法注入更多合理的因素，有助于中國公共文化立法水平的提升。中國現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系建設(shè)，要符合國內(nèi)文化發(fā)展實(shí)際及國際文化立法發(fā)展主流趨勢。

責(zé)任編輯：張巖林、董金鑫