民營(yíng)建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期能力提升對(duì)策

王宏 王國(guó)橋 王宇

【摘要】PPP（public-private-partnership）模式是指政府與私人資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。在我國(guó)，PPP模式中的“私人資本”泛化為“社會(huì)資本”，既包括國(guó)有資本，也包括民營(yíng)資本。本文通過(guò)對(duì)某民營(yíng)建筑企業(yè)參與的兩個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)例分析，對(duì)民營(yíng)建筑企業(yè)參與PPP模式的長(zhǎng)期能力提升提出對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】民營(yíng)建筑企業(yè)；PPP模式；社會(huì)資本

【中圖分類(lèi)號(hào)】F283；F426.92

一、PPP項(xiàng)目實(shí)例

本文以A集團(tuán)納入財(cái)政部國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目的兩個(gè)PPP項(xiàng)目為案例，一個(gè)是某市高新區(qū)的科技產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項(xiàng)目一”），另一個(gè)是某市兩條道路綜合管廊與綠地項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項(xiàng)目二”）。項(xiàng)目簡(jiǎn)要概況如表1所示。

上述兩個(gè)項(xiàng)目有以下特點(diǎn)：

（一）A集團(tuán)在兩個(gè)項(xiàng)目中均是最小的股東

A集團(tuán)在PPP項(xiàng)目中沒(méi)有處于主導(dǎo)地位，一方面出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷，另一方面，參與的目的主要是為了獲取建設(shè)施工任務(wù)。項(xiàng)目一中，第一大股東的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)是產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資運(yùn)營(yíng)；項(xiàng)目二中，第一大股東是金融機(jī)構(gòu)，與綜合管廊項(xiàng)目需要較大投資，且公益性長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的特性相符。因此，A集團(tuán)在上述兩個(gè)項(xiàng)目中持極小股份，一是借此機(jī)會(huì)了解PPP項(xiàng)目運(yùn)作全過(guò)程，培養(yǎng)自身的能力和人才；二是可以不再經(jīng)過(guò)二次招標(biāo)獲得相應(yīng)的施工建設(shè)任務(wù)。

（二）項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制各有特點(diǎn)

項(xiàng)目一采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、使用者付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)貼相結(jié)合的項(xiàng)目回報(bào)形式。項(xiàng)目中的道路、景觀、照明燈基礎(chǔ)設(shè)施部分采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，該種運(yùn)作方式是指政府根據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，按期向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用。項(xiàng)目同步建設(shè)的商貿(mào)區(qū)、培訓(xùn)教育區(qū)及產(chǎn)業(yè)服務(wù)區(qū)，采用使用者付費(fèi)與財(cái)政缺口補(bǔ)貼結(jié)合的形式，即由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)工程的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理，社會(huì)資本方擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，在運(yùn)營(yíng)期間通過(guò)使用者付費(fèi)的形式收回投資運(yùn)營(yíng)成本及獲得合理回報(bào)的權(quán)利，同時(shí)以財(cái)政缺口補(bǔ)貼的形式取得收入。

項(xiàng)目二采用“入廊費(fèi)”加上“可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)機(jī)制。即收取使用者付費(fèi)，包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)用等，若有缺口，則由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。對(duì)于入廊費(fèi)不足以支付項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本以及社會(huì)資本合理收益的差額部分，政府方對(duì)可行性缺口補(bǔ)助的支付設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)，如果項(xiàng)目公司未達(dá)到成立之初約定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)助費(fèi)用將進(jìn)行相應(yīng)扣減，此費(fèi)用由市財(cái)政局納入跨年度預(yù)算。同時(shí)服務(wù)要求：在合作期限內(nèi)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資融資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的一切事物，并在《項(xiàng)目合同》約定的合作期滿后將項(xiàng)目無(wú)償移交至授權(quán)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

兩個(gè)項(xiàng)目相比較，前一個(gè)項(xiàng)目回報(bào)從長(zhǎng)期來(lái)看效應(yīng)可觀，主要受區(qū)域市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，項(xiàng)目公司有較大主導(dǎo)性。后一個(gè)項(xiàng)目回報(bào)較低，主要受政府方的影響，項(xiàng)目公司主導(dǎo)性較弱。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制雖不同，但都體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則

項(xiàng)目一作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司主要承擔(dān)項(xiàng)目融資、施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)，以及建設(shè)超期所引起的其他一般風(fēng)險(xiǎn)。收益風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在于政府，若收益高于預(yù)期，則設(shè)置相應(yīng)利益共享機(jī)制，針對(duì)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)以及政策和法律風(fēng)險(xiǎn)，若是由政府引起的風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)由政府承擔(dān)，其他風(fēng)險(xiǎn)則采取共同承擔(dān)機(jī)制。A集團(tuán)作為聯(lián)合體中的施工企業(yè)，需要在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)收回建安成本，但項(xiàng)目建設(shè)成本應(yīng)考慮了資金成本，從項(xiàng)目的施工利潤(rùn)回報(bào)上來(lái)看要高于傳統(tǒng)的施工項(xiàng)目。

項(xiàng)目二風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的設(shè)計(jì)更加重要。綜合管廊入廊費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定、資金的收取和管理、入廊管線的數(shù)量、管廊管理的技術(shù)要求等都會(huì)影響到入廊費(fèi)高低，而可行性缺口補(bǔ)助又依賴于政府的財(cái)政能力，上述問(wèn)題可能會(huì)因?yàn)檎块T(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致收益實(shí)現(xiàn)時(shí)間拉長(zhǎng)。因此，純粹的社會(huì)資本方很難發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，或者通過(guò)市場(chǎng)配置資源的方式形成合理回報(bào)。為有效防控這一風(fēng)險(xiǎn)，該項(xiàng)目公司股東組成需要有利于項(xiàng)目達(dá)成協(xié)同共贏的局面。項(xiàng)目股東之一某民營(yíng)建設(shè)投資公司作為當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)，在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊懥唾Y金實(shí)力，有利于協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣鞣矫骊P(guān)系。另一社會(huì)資本是金融機(jī)構(gòu)，有利于設(shè)計(jì)符合項(xiàng)目需求的融資結(jié)構(gòu)，合理控制項(xiàng)目成本。A集團(tuán)作為施工方，在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)占有率較高，能夠以合理的造價(jià)承擔(dān)施工任務(wù)并保證工程質(zhì)量。

二、民營(yíng)建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的主要特點(diǎn)

（一）最初目的是承攬施工任務(wù)

我國(guó)已成為名副其實(shí)的建筑業(yè)大國(guó)。世界500強(qiáng)2017年榜單顯示，建筑企業(yè)一共只有13家，其中8家是中國(guó)建筑企業(yè)。我國(guó)建筑企業(yè)8萬(wàn)余家，其中民營(yíng)企業(yè)占大多數(shù)的行業(yè)，這其中以單純施工為主的中小型民營(yíng)建筑企業(yè)又占了多數(shù)。但是，仍然存在一些問(wèn)題：行業(yè)發(fā)展方式粗放，企業(yè)整體“大而不強(qiáng)”，行業(yè)平均利潤(rùn)率長(zhǎng)期在低水平徘徊，工程建設(shè)組織方式落后，設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)相互分割，工程款拖欠、市場(chǎng)信用缺失、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、工程質(zhì)量安全問(wèn)題等仍然普遍存在。有鑒于此，PPP項(xiàng)目成為眾多建筑企業(yè)逐鹿戰(zhàn)場(chǎng)。上述兩個(gè)項(xiàng)目可以看出，A集團(tuán)均占較低的股份比例，不排除該集團(tuán)在完成建設(shè)任務(wù)后通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，在短期內(nèi)收回建設(shè)成本。

（二）很難擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)角色

建筑企業(yè)的長(zhǎng)處就是施工，PPP項(xiàng)目的核心是資金和運(yùn)營(yíng)，這正是建筑企業(yè)的軟肋。長(zhǎng)期以來(lái)，民營(yíng)建筑企業(yè)與政府之間構(gòu)建“親”“清”關(guān)系較之國(guó)有企業(yè)難度更大，在一些地方政府對(duì)民營(yíng)建筑企業(yè)的不信任度仍然較高。此外，民營(yíng)建筑企業(yè)“跑馬圈地”，試圖搶占先機(jī)，與政府草簽協(xié)議，最終未必能落地實(shí)施，因而使企業(yè)處于被動(dòng)地位。因此，很多民營(yíng)建筑企業(yè)也無(wú)意在其中擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)角色，政府也不希望由一家民營(yíng)建筑企業(yè)來(lái)作為PPP項(xiàng)目主導(dǎo)方。

（三）有利于長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展

民營(yíng)建筑企業(yè)既是中國(guó)建筑業(yè)高速發(fā)展的受益者，也是建筑市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)、秩序不良的始作俑者，還是這種市場(chǎng)后果的承擔(dān)者。PPP模式企業(yè)從項(xiàng)目的可行性分析、論證開(kāi)始介入，合作各方均以效益最大化為目標(biāo)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，長(zhǎng)期合作。施工企業(yè)在項(xiàng)目公司中無(wú)論股份比例高低，對(duì)施工建造成本和工期都有巨大影響，因而也對(duì)項(xiàng)目成敗影響巨大，為此，可以建立優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的內(nèi)部協(xié)同機(jī)制，有效提高建筑產(chǎn)品質(zhì)量，為社會(huì)提供高質(zhì)量供給。因此，很多民營(yíng)建筑企業(yè)希望通過(guò)PPP模式實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、企業(yè)文化、人才隊(duì)伍等的轉(zhuǎn)型，從低質(zhì)量生存轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

三、民營(yíng)建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的內(nèi)在能力提升

2017年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的“民十條”——《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的第四條提出，鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)。2017年11月底，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》，不遺余力地為民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造更加良好的政策環(huán)境。今后，越來(lái)越多的民營(yíng)資本，特別是民營(yíng)建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目市場(chǎng)空間會(huì)越來(lái)越大，政策法規(guī)以及社會(huì)資本遴選機(jī)制也會(huì)越來(lái)越有利于民營(yíng)資本。在良好的政策環(huán)境下，民營(yíng)建筑企業(yè)需要努力提升長(zhǎng)期發(fā)展的能力。

（一）打通資本市場(chǎng)，規(guī)范公司治理

上市公司作為公眾公司，其公司治理機(jī)制較為規(guī)范，企業(yè)透明度較高，在PPP項(xiàng)目中有助于獲得有利地位。財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中2017年十大民營(yíng)企業(yè)投資人分別為華夏幸福基業(yè)股份有限公司、浙江復(fù)星商業(yè)發(fā)展有限公司、北京東方園林環(huán)境股份有限公司、北京碧水源科技股份有限公司、內(nèi)蒙古蒙草生態(tài)環(huán)境（集團(tuán)）股份有限公司、龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)股份有限公司、深圳市鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司、杭州金誠(chéng)新城鎮(zhèn)投資集團(tuán)有限公司、中軌投資控股有限公司、江蘇中南建筑產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司。這前十家民營(yíng)社會(huì)資本中，上市公司有華夏幸福、東方園林、蒙草生態(tài)、浙江復(fù)星、龍?jiān)ㄔO(shè)、碧水源、深圳鐵漢生態(tài)、江蘇中南。這十家企業(yè)僅有東方園林、龍?jiān)ㄔO(shè)、江蘇中南是建筑業(yè)起家。從行業(yè)看，2017年交通運(yùn)輸類(lèi)PPP項(xiàng)目十大社會(huì)資本投資人中僅有復(fù)星商業(yè)一家民營(yíng)企業(yè)，在城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)PPP項(xiàng)目十大社會(huì)資本投資人中，僅有中建三局、江蘇建工兩家國(guó)有建筑企業(yè)，更無(wú)一家民營(yíng)建筑企業(yè)。本文案例的民營(yíng)建筑企業(yè)也已經(jīng)于2017年實(shí)現(xiàn)了香港上市。

（二）打造專(zhuān)業(yè)化核心競(jìng)爭(zhēng)力

PPP的核心是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，長(zhǎng)期合作，注重運(yùn)營(yíng)。因此，社會(huì)投資人的專(zhuān)業(yè)互補(bǔ)性對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)非常必要。前十大民營(yíng)社會(huì)資本中，除了上市公司外，兩個(gè)非上市企業(yè)以專(zhuān)業(yè)化能力見(jiàn)長(zhǎng)：杭州金誠(chéng)以特色小鎮(zhèn)綜合投資開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)見(jiàn)長(zhǎng)，以產(chǎn)業(yè)化+金融化的方式，致力于打造“新型城鎮(zhèn)化下的全生態(tài)鏈小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”，對(duì)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行全生命周期管理；中軌投資控股主攻城市軌道交通方向的PPP項(xiàng)目，是全國(guó)城市軌道行業(yè)唯一的產(chǎn)業(yè)資本，股東中軌集團(tuán)設(shè)立的初衷即大力踐行政府和社會(huì)資本合作模式（即PPP模式），以市場(chǎng)化方式服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，以經(jīng)營(yíng)軌道的理念投資軌道，以使用軌道的視角建設(shè)軌道，城市軌道結(jié)合城市運(yùn)營(yíng)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、提升城市實(shí)力，專(zhuān)注于軌道產(chǎn)業(yè)與城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。本文兩個(gè)案例中，項(xiàng)目一控股方以高科技企業(yè)和園區(qū)投資運(yùn)營(yíng)見(jiàn)長(zhǎng)，項(xiàng)目二中社會(huì)資本一方是金融機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)投融資，另一家社會(huì)資本主要負(fù)責(zé)政府關(guān)系協(xié)調(diào)，A集團(tuán)則負(fù)責(zé)建設(shè)施工。

（三）打造更加面向未來(lái)的企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略

在PPP項(xiàng)目中，建設(shè)能力是最不稀缺的能力。民營(yíng)建筑企業(yè)擅長(zhǎng)在市場(chǎng)上低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，關(guān)注短期的建設(shè)利潤(rùn)與資金回收，企業(yè)盈利方式屬于訂單式經(jīng)營(yíng)、來(lái)料加工，企業(yè)的核心能力在于施工成本、進(jìn)度、安全和質(zhì)量管控。低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)結(jié)算，后期索賠往往是項(xiàng)目最終盈利的關(guān)鍵，善于“打硬仗”但不適于“打持久戰(zhàn)”。施工企業(yè)優(yōu)秀的項(xiàng)目經(jīng)理有兩個(gè)突出能力，一是投標(biāo)能力，二是算賬和要賬能力。因此，民營(yíng)建筑企業(yè)的戰(zhàn)略是規(guī)模導(dǎo)向。民營(yíng)建筑企業(yè)進(jìn)入PPP領(lǐng)域，戰(zhàn)略導(dǎo)向需從純粹的施工管理思維轉(zhuǎn)向投融資運(yùn)營(yíng)思維，從被動(dòng)的乙方角色向甲方定位轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，對(duì)相應(yīng)的以市場(chǎng)投標(biāo)和生產(chǎn)管理為主的組織架構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，對(duì)人才結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要的調(diào)整。同時(shí)，他山之石，可以攻玉，要善于、勤于同專(zhuān)業(yè)化的中介咨詢機(jī)構(gòu)打交道，充分借用中介和咨詢機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)，與自身的管理能力取長(zhǎng)補(bǔ)短，注重與各方形成合力。