對政府權(quán)力清單運(yùn)行效果的實(shí)證分析

摘 要：筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前，地方政府權(quán)力清單編制工作總體已基本完成，但實(shí)施效果不盡如人意。在制度價(jià)值方面，行政層級(jí)越低，認(rèn)可清單價(jià)值的人越小，高達(dá)50%的受訪者認(rèn)為編制權(quán)力清單是為完成上級(jí)的任務(wù)。法律屬性方面存在較大分歧，有的認(rèn)為權(quán)力清單是準(zhǔn)法律，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行；有的認(rèn)為是業(yè)務(wù)操作指南或信息公開載體，不具有約束力。實(shí)施效果方面，認(rèn)為控權(quán)效果明顯的有30%，認(rèn)為控權(quán)效果一般的占33%，認(rèn)為沒有效果的占37%。被問及清單與法律產(chǎn)生沖突如何處理時(shí)，其中20%的人認(rèn)為應(yīng)視情況而定，33%的認(rèn)為應(yīng)執(zhí)行法律。此外，不少受訪者還認(rèn)為清單編制程序的民主性和外部監(jiān)督有待提升。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；必要性；法律屬性；法律沖突；程序

筆者近期分對浙江省及杭州市、湖北省及孝感市、廣西自治區(qū)及百色市等地省市縣三級(jí)政府部門的30名公務(wù)員的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前，地方政府權(quán)力清單編制工作總體已完成，但實(shí)施效果并不盡如人意，在對制度的必要性、制度目的、法律屬性、編制程序等方面的認(rèn)識(shí)上均有較多分歧。

一、必要性之“惑”

行政層級(jí)越低，認(rèn)為權(quán)力清單的必要性越小?？傮w而言，清單的必要性大體受到認(rèn)可，但認(rèn)可度在各級(jí)政府層級(jí)中不平衡。60%的受訪者認(rèn)為制定權(quán)力清單很有必要，但也有37%的人認(rèn)為一般必要，還有3%的人認(rèn)為沒有必要制定權(quán)力清單，這表明權(quán)力清單的現(xiàn)實(shí)價(jià)值仍有待向基層傳導(dǎo)。在權(quán)力清單的更新方面，高達(dá)57%的受訪者稱本部門權(quán)力清單自出臺(tái)以來幾乎從未更新過，表明其權(quán)力清單推進(jìn)工作有形式主義之嫌，部分清單在制定后被束之高閣了。在領(lǐng)導(dǎo)的重視程度方面，呈現(xiàn)隨行政層級(jí)降低而層層遞減的現(xiàn)象，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)政府部門很重視的分別占60%、50%、40%，表明越在基層、權(quán)力清單受重視的程度越低。在被問到對行政機(jī)關(guān)的影響如何，分別有33%、30%的人認(rèn)為權(quán)力清單對行政機(jī)關(guān)的影響“一般”、“很小”。在電話訪談中，某基層公務(wù)員稱，不知道這個(gè)權(quán)力清單究竟用來做什么，“搞得很熱鬧，實(shí)際上實(shí)踐中基本不能用”，甚至成為“網(wǎng)上的清單”“紙上的清單”。這些數(shù)據(jù)表明，目前一些基層政府公務(wù)員并未充分認(rèn)識(shí)權(quán)力清單的實(shí)際效用和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

二、制度目的之“憂”

有認(rèn)為權(quán)力清單的目的在于“完成上級(jí)交辦的任務(wù)”。問卷設(shè)計(jì)的權(quán)力清單目的包含控制權(quán)力、方便群眾、完成任務(wù)等三個(gè)選項(xiàng)。省級(jí)政府部門層面，各有40%的人認(rèn)為清單的目的是控制權(quán)力和方便群眾，20%的人認(rèn)為制定權(quán)力清單是為完成上級(jí)政府的任務(wù)；市級(jí)政府部門層面，各有30%的受訪者認(rèn)為主要目的是控制權(quán)力和方便群眾，但有40%的人認(rèn)為是為完成上級(jí)政府的任務(wù)；而在縣級(jí)政府層面，竟有高達(dá)50%的受訪者認(rèn)為是為完成上級(jí)政府的任務(wù)。這表明，越是在基層，對權(quán)力清單具有的控制權(quán)力、方便群眾的目的越是不認(rèn)可。對此，某受訪談的基層公務(wù)員稱，縣級(jí)政府部門沒有自己立法的權(quán)力，僅為執(zhí)行法律法規(guī)，且直接面對基層群眾，面對的事情千差萬別，嚴(yán)格依靠權(quán)力清單沒有沒法滿足執(zhí)法和開展工作的需要。再加上基層工作任務(wù)重，機(jī)關(guān)人員少，更沒有時(shí)間去編制權(quán)力清單了。

三、法律屬性之“爭”

對權(quán)力清單的法律效力理解差別較大。由于2015年兩辦印發(fā)《關(guān)于推行地方政府部門權(quán)力清單制度的意見》并未對權(quán)力清單的法律屬性做出明確定位，造成權(quán)力清單的法律效力不明，從調(diào)研看，實(shí)務(wù)界對權(quán)力清單的法律屬性存在較大分歧，存在四種不同的看法，分別是：準(zhǔn)法律說、政府信息公開說、業(yè)務(wù)手冊或辦事指南說、行政自制規(guī)范說。對湖北某市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該市發(fā)改委、人社局認(rèn)為，權(quán)力清單屬于政府信息公開范疇，不能作為執(zhí)法的依據(jù)，不具有強(qiáng)制性；而市建委則認(rèn)為權(quán)力清單是準(zhǔn)法律，行政機(jī)關(guān)和行政相對人都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行；市編辦的觀點(diǎn)則比較模糊：權(quán)力清單既屬于政府公開的信息，也是業(yè)務(wù)操作指南，更是行政權(quán)力的自我規(guī)范、自我管理的常態(tài)化手段，具體視情況需要。由于不同的法律屬性直接決定權(quán)力清單在實(shí)踐中的不同效力，進(jìn)而影響到權(quán)力清單的不同發(fā)展前景，因此，辨明該制度的屬性定位意義重大。

四、實(shí)施效果之“愁”

不少受訪者認(rèn)為權(quán)力清單的控權(quán)效果不及預(yù)期。問卷對清單的實(shí)施效果分別設(shè)有效果明顯、效果一般、沒有效果三個(gè)選項(xiàng)?？傮w認(rèn)為控權(quán)效果明顯的有30%，認(rèn)為控權(quán)效果一般的占33%，認(rèn)為控權(quán)沒有效果的占37%。省級(jí)政府部門認(rèn)為效果明顯的占40%，認(rèn)為效果一般的30%，認(rèn)為沒有效果的30%。而在基層的縣級(jí)政府部門，高達(dá)50%的人認(rèn)為權(quán)力清單對于控制權(quán)力沒有效果，只有20%認(rèn)為清單控權(quán)效果明顯。分析認(rèn)為，省級(jí)政府部門主要是行政審批權(quán)，通過完備的權(quán)力清單以及相應(yīng)的電子化審批流程的優(yōu)化，可實(shí)現(xiàn)比較理想的權(quán)力控制；但在基層部門，由于主要是行政處罰等執(zhí)法行為，執(zhí)法的方式與程序及，都很難通過清單進(jìn)行控制，并且還應(yīng)授予一線執(zhí)法人員必要的靈活度和裁量權(quán)。此外，關(guān)于權(quán)力清單對政府的影響，認(rèn)為影響很大的占37%，影響一般的占33%，影響很小的占40%，這說明權(quán)力清單還未能深刻影響政府部門的行政行為和行政理念，權(quán)力清單的作用還需要進(jìn)一步發(fā)揮。

五、法律沖突之“結(jié)”

權(quán)力清單與法律法規(guī)不一致該如何處理？當(dāng)問到清單規(guī)定的事項(xiàng)與法律法規(guī)產(chǎn)生沖突如何處理的問題，43%的受訪者稱目前還沒有遇到這種情況，20%的認(rèn)為視情況而定，33%的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)執(zhí)行法律，3%的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)執(zhí)行清單。這說明，一方面，權(quán)力清單的內(nèi)容與法律規(guī)定不一致的情況確實(shí)存在，這可能是清單編制中由于對法律把握不準(zhǔn)或者出現(xiàn)疏漏造成，也可能是有由于清單更新過慢沒有跟上法律變革的節(jié)奏；另一方面，對于法律和權(quán)力清單的規(guī)定不一致時(shí)如何進(jìn)行處理，在實(shí)踐中還存在困惑和分歧。這兩方面的問題，都需要在完善權(quán)力清單制度中加以處理。

六、編制程序之“瑕”

權(quán)力清單編制工作存在多重程序瑕疵。從調(diào)研情況看，權(quán)力清單編制程序總體比較缺乏民主性和公眾參與，不利于該制度邁向高質(zhì)量發(fā)展。一是自我梳理、自行編制的模式，導(dǎo)致清單效能打折扣。目前，全國范圍均采取政府部門自己梳理、自我確權(quán)，編制和法制部門審核，再以本級(jí)政府名義統(tǒng)一公布的模式。囿于專業(yè)知識(shí)和工作力量的限制，編制和法制部門更多僅是在形式上的審查。二是缺乏民主性和外部監(jiān)督。權(quán)力清單的編制已成為政府內(nèi)部程序，沒有公眾參與和外部監(jiān)督，特別是作為清單適用對象的行政相對人，很難有對清單提出意見的機(jī)會(huì)。三是缺乏必要的糾錯(cuò)和追責(zé)機(jī)制。清單質(zhì)量好壞與否，既得不到獎(jiǎng)勵(lì)也不會(huì)有責(zé)任，一些錯(cuò)誤或滯后的權(quán)力事項(xiàng)“將錯(cuò)就錯(cuò)”，使得這項(xiàng)工作的質(zhì)量和進(jìn)度大打折扣。

總之，這些問題表明，政府部門對權(quán)力清單的目的、目標(biāo)、程序、運(yùn)用等多方面還存在較多困惑，只有把這些問題分析清楚解決好，才能提高權(quán)力清單的質(zhì)量，才能獲得政府部門工作人員和行政相對人的共同認(rèn)可。才能讓權(quán)力清單獲得各級(jí)地方政府的共同認(rèn)可，起到規(guī)范行政權(quán)力、釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力的效果。

作者簡介：

梁超（1985--）男，湖北隨州人，研究方向：立法學(xué)、法治政府建設(shè)。