政府投資項(xiàng)目審批行為的法律屬性分析

摘要：由于我國(guó)投資立法相對(duì)滯后，關(guān)于政府投資項(xiàng)目審批行為的法律屬性存在一定的模糊認(rèn)識(shí)，政府投資項(xiàng)目審批引發(fā)的行政爭(zhēng)議案件在法律適用方面也存在諸多模糊地帶，導(dǎo)致此類(lèi)案件在司法實(shí)踐中存在不少爭(zhēng)議和困惑。本文從政府投資項(xiàng)目審批行為的法律屬性角度對(duì)有關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出完善相關(guān)立法和正確適用法律規(guī)定的意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；審批行為；法律屬性

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，因征地拆遷而引發(fā)的矛盾和糾紛普遍增多。這一現(xiàn)象在主管政府投資的各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)感受尤為明顯，大量遭遇房屋拆遷的民眾由于拆遷補(bǔ)償訴求得不到滿(mǎn)足，在專(zhuān)業(yè)維權(quán)律師的指導(dǎo)下，通過(guò)信息公開(kāi)從發(fā)展改革部門(mén)獲取建設(shè)項(xiàng)目批復(fù)文件，再?gòu)呐鷱?fù)文件中搜尋程序和實(shí)體上存在的“瑕疵”，進(jìn)而通過(guò)行政復(fù)議和訴訟要求復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目批復(fù)文件違法或者直接撤銷(xiāo)項(xiàng)目批文，按照“審批是因，拆遷是果”的認(rèn)識(shí)邏輯否定當(dāng)?shù)卣牟疬w行為。這也是近年來(lái)政府投資管理行政爭(zhēng)議高發(fā)的社會(huì)根源所在。矛盾和糾紛的化解離不開(kāi)法律原則的科學(xué)把握和法律規(guī)則的正確運(yùn)用，但是由于我國(guó)投資立法相對(duì)滯后，導(dǎo)致此類(lèi)案件在司法實(shí)踐中存在諸多爭(zhēng)議和困惑。在此，筆者結(jié)合一起具體案例闡析政府投資項(xiàng)+++目審批行為的法律屬性以及此類(lèi)案件涉及的有關(guān)法律適用問(wèn)題。

一、政府投資項(xiàng)目審批行政爭(zhēng)議案件的基本案由。以一起典型案件為例，原告某市某區(qū)居民楊某等三人，在該區(qū)某地?fù)碛泻戏ㄕ丶胺课荩?013年12月3日，原告上述房屋被政府部門(mén)強(qiáng)制拆遷。2015年2月11日，原告通過(guò)申請(qǐng)信息公開(kāi)獲得某市發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市發(fā)展改革委）作出的《關(guān)于某市新區(qū)北區(qū)（一期）對(duì)外道路工程×××可行性研究報(bào)告的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《批復(fù)》），原告遂向省發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)省發(fā)展改革委）提起行政復(fù)議，省發(fā)展改革委于2015年5月27日作出行政復(fù)議決定，維持了某市發(fā)展改革委作出的《批復(fù)》。原告以某市發(fā)展改革委作出的《批復(fù)》和省發(fā)展改革委作出的行政復(fù)議決定違法（沒(méi)有說(shuō)明具體違法事實(shí)和理由）且侵害其合法權(quán)益為由，將兩級(jí)發(fā)展改革委共同起訴到人民法院，請(qǐng)求法院依法確認(rèn)被告某市發(fā)展改革委作出的《批復(fù)》和省發(fā)展改革委作出的《行政復(fù)議決定書(shū)》違法并予以撤銷(xiāo)。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行投資管理體制，投資項(xiàng)目管理（核心是投資項(xiàng)目審批）按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)分不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無(wú)論規(guī)模大小均實(shí)行備案制。也就是說(shuō)，目前行政機(jī)關(guān)針對(duì)投資項(xiàng)目采取審批制、核準(zhǔn)制或備案制三種管理方式，這三種方式（表現(xiàn)為三種不同類(lèi)別的行政行為）的法律性質(zhì)也有區(qū)別，受到法律法規(guī)規(guī)范和約束的程度也大不相同。審批制針對(duì)的是政府投資項(xiàng)目，依舊按照過(guò)去的基本建設(shè)程序進(jìn)行管理，按照項(xiàng)目進(jìn)度依次審批項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告以及初步設(shè)計(jì)等。核準(zhǔn)制針對(duì)的是企業(yè)投資建設(shè)的重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目，屬于行政許可事項(xiàng)并受《行政許可法》規(guī)范。備案制是針對(duì)適用核準(zhǔn)制以外的其他企業(yè)投資項(xiàng)目，管理方式和內(nèi)容相對(duì)比較簡(jiǎn)化和便捷，約束條件較少。所以，在諸多投資管理類(lèi)行政復(fù)議和訴訟案件中，當(dāng)事人特別是行政相對(duì)人特別注重上述管理方式的認(rèn)定，將是否適用了法定的投資管理方式作為認(rèn)定行政機(jī)關(guān)具體行政行為程序合法性的重要內(nèi)容，在很多情況下將投資管理方式錯(cuò)誤作為判定行政行為違法并要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)依法撤銷(xiāo)具體行政行為的重要事由。

二、政府投資項(xiàng)目審批行為法律屬性的判定。從外在的表現(xiàn)形式來(lái)看，有人將政府投資項(xiàng)目審批認(rèn)定為行政許可，但是仔細(xì)分析其內(nèi)在屬性并對(duì)照《行政許可法》中關(guān)于行政許可的界定不難發(fā)現(xiàn)，政府投資項(xiàng)目審批并不具備行政許可必備的法定要件。《行政許可法》第2條規(guī)定：“本法所稱(chēng)行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”。第3條規(guī)定：“行政許可的設(shè)定和實(shí)施，適用本法。有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法”。在實(shí)踐中，政府投資項(xiàng)目審批是上級(jí)行政機(jī)關(guān)針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)申請(qǐng)作出的批復(fù)，屬于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的內(nèi)部審批行為，明顯不是《行政許可法》的調(diào)整對(duì)象。2004年8月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕62號(hào)）就明確將政府投資項(xiàng)目審批定性為區(qū)別于行政許可行為的“非許可審批事項(xiàng)”。1隨著各界對(duì)政府投資項(xiàng)目審批行為法律屬性認(rèn)識(shí)的變化，2015年5月10日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕27號(hào)）又將政府出資的投資項(xiàng)目審批明確為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，并強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部審批事項(xiàng)不得面向公民、法人和其他社會(huì)組織實(shí)施審批。

由此可見(jiàn)，政府投資項(xiàng)目審批行為從其法律屬性來(lái)看并非行政許可行為，不受《行政許可法》的規(guī)范和約束，《行政許可法》對(duì)于行政許可行為的程序和實(shí)體性要求不適用于政府投資項(xiàng)目審批行為。在前文案例中，原告及其代理律師曾用《行政許可法》中規(guī)定的利害關(guān)系人告知義務(wù)、法定期限規(guī)定、聽(tīng)證義務(wù)等質(zhì)疑政府投資項(xiàng)目審批行為的程序合法性，存在明顯的法律適用錯(cuò)誤。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)有時(shí)會(huì)在一定程度上對(duì)法官的思維產(chǎn)生一定的誤導(dǎo)，甚或?qū)е洛e(cuò)誤的認(rèn)定和裁判，危害不可謂不大。

三、現(xiàn)行政府投資管理法律制度的缺陷及完善?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕27號(hào)）將政府出資的投資項(xiàng)目審批明確為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，并強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部審批事項(xiàng)不得面向公民、法人和其他社會(huì)組織實(shí)施審批。但是，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）明確提出，實(shí)行審批制的政府投資項(xiàng)目，項(xiàng)目審批部門(mén)對(duì)項(xiàng)目單位報(bào)送的項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告依法進(jìn)行審批。對(duì)比上述兩個(gè)文件，前者強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目審批作為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)不得面向公民、法人和其他社會(huì)組織實(shí)施，后者卻指出政府投資項(xiàng)目依據(jù)項(xiàng)目單位申請(qǐng)批復(fù)項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告。按照前者規(guī)定，政府內(nèi)部審批事項(xiàng)作為一種政府內(nèi)部行政行為，一般不屬于行政訴訟受案范圍。依據(jù)后者規(guī)定，政府投資項(xiàng)目審批行為雖然不是法定意義上的行政許可行為，但是從性質(zhì)上講仍是具有法律意義的行政行為，行政機(jī)關(guān)根據(jù)項(xiàng)目單位的申請(qǐng)作出的項(xiàng)目審批行為，對(duì)外直接影響行政相對(duì)人也就是項(xiàng)目單位的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)接受司法審查?？梢?jiàn)，上述規(guī)定讓行政行為當(dāng)事人不知所措，造成法律適用和司法實(shí)踐的混亂。盡快對(duì)相關(guān)文件進(jìn)行修訂，從立法層面對(duì)政府投資項(xiàng)目審批行為的屬性、依據(jù)和程序進(jìn)行科學(xué)界定和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的統(tǒng)一是加強(qiáng)投資體制改革和投資管理法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。解決途徑在于通過(guò)制定和頒布政府投資基本法實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投資管理的頂層設(shè)計(jì)和立法規(guī)范，現(xiàn)實(shí)中將游離于《行政許可法》規(guī)范之外的政府投資項(xiàng)目審批行為，先是界定為非許可審批事項(xiàng)，進(jìn)而又界定為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，這種花樣翻新的概念游戲緣于投資體制改革的推進(jìn)和落實(shí)不到位，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）明確提出，實(shí)行審批制的政府投資項(xiàng)目，項(xiàng)目審批部門(mén)對(duì)項(xiàng)目單位報(bào)送的項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告依法進(jìn)行審批。但在實(shí)際工作中，各級(jí)投資主管部門(mén)在審批政府投資項(xiàng)目時(shí)卻只在“體內(nèi)循環(huán)”，由上級(jí)投資主管部門(mén)向下級(jí)投資主管部門(mén)出具批復(fù)文件，沒(méi)有按照規(guī)定直接批復(fù)給項(xiàng)目單位，將本能“體外運(yùn)轉(zhuǎn)”的行政程序通過(guò)相同層級(jí)的文件納入“體內(nèi)循環(huán)”，損害的是法制的統(tǒng)一，造成認(rèn)識(shí)和操作上的混亂。所以，全面清理現(xiàn)行有關(guān)投資管理的規(guī)定，頒布統(tǒng)一的政府投資基本法，建立規(guī)范一致的政府投資項(xiàng)目審批制度體系，或?qū)⒄顿Y項(xiàng)目審批行為納入行政許可法的適用范疇，是解決上述一系列矛盾和問(wèn)題的根本出路。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐炎澤，建設(shè)項(xiàng)目審批法律性質(zhì)分析[J]，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2016年第3期。

[2].林孝文，論地方政府權(quán)力清單的法律屬性[J]，《求索》，2015年第8期。

[3].程文浩，國(guó)家治理過(guò)程的“可視化”如何實(shí)現(xiàn)——權(quán)力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進(jìn)策略[J]，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2014年第9期。

[4]王春業(yè)，論地方行政權(quán)力清單制度及其法制化[J]，《政法論叢》，2014年第6期。

5].孫洪敏，國(guó)家治理現(xiàn)代化的理論框架及其構(gòu)建[J]，《學(xué)習(xí)與探索》，2015年第3期。

作者簡(jiǎn)介：

張昭（1978年—），陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)政策法規(guī)處，博士，研究方向是法經(jīng)濟(jì)學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)管理。

1所謂非許可審批事項(xiàng)是在《行政許可法》頒布實(shí)施后，為了保留那些不屬于行政許可或者不具備行政許可設(shè)定條件的行政審批事項(xiàng)，由實(shí)務(wù)界首先提出并被廣泛應(yīng)用的權(quán)宜概念，被有些學(xué)者稱(chēng)為行政許可的“制度后門(mén)”和“灰色地帶”，這種審批概念的出現(xiàn)和存在，是法律對(duì)現(xiàn)實(shí)的遷就，本身就不符合法律精神和法治思維。