基層信訪治理法治化建設(shè)的路徑探索
——基于江蘇省Y市的實踐調(diào)查

文 （南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇南京 0095）

一、問題的提出

成因，推動基層信訪法治化改革，完善基層信訪治理結(jié)構(gòu)，是破解群眾上訪難題、化解基層矛盾的理性選擇。

我國正處于全面深化改革和社會體制轉(zhuǎn)型期，各種利益結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，收入差距的拉大和階層流動的固化導(dǎo)致不同群體間利益失衡，低收入群體在醫(yī)療、住房、教育、養(yǎng)老等方面的基本需求不能保障，逐漸產(chǎn)生“相對剝奪感”，導(dǎo)致社會矛盾激化，基層信訪案件數(shù)量逐年上升，無序上訪行為頻發(fā)［1］。作為我國獨特的制度設(shè)計，信訪是監(jiān)測社會矛盾和問題的重要窗口，信訪的源頭在基層，了解基層信訪治理現(xiàn)狀，剖析基層信訪治理困境，深層次挖掘基層信訪治理困境

二、基層信訪現(xiàn)狀分析與治理困境

（一）基層信訪現(xiàn)狀分析

1.信訪組織機構(gòu)。我國基層信訪治理機構(gòu)龐雜。人大、政協(xié)、司法、政府機關(guān)都設(shè)有獨立信訪機構(gòu)，且各成體系，不存在嚴(yán)格的隸屬關(guān)系［2］。 新的《信訪條例》頒行后，中央提出建立新的信訪格局，各級機關(guān)加大了改革信訪治理機構(gòu)的力度，形成了相對完善的治理結(jié)構(gòu)?？h級以上政府設(shè)立專職信訪機構(gòu)，各部門根據(jù)實際需要設(shè)置信訪科室?？h域信訪治理機構(gòu)從橫向上看，政府職能部門根據(jù)所轄工作內(nèi)容進(jìn)行了明確分工，并據(jù)此設(shè)立信訪室；在縱向上，形成了縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（街道辦事處）兩級為主的信訪結(jié)構(gòu)。各地政府重視從源頭抓起，加強了對村（居委會）等最基層組織信訪工作的督促管理，形成了縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（街道辦事處）、村（居委會）三級信訪結(jié)構(gòu)。

2.信訪治理運行機制?；鶎有旁L治理運行機制分為常規(guī)運行機制和特殊運行機制，常規(guī)運行機制分為接待、處理、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)；特殊運行機制主要分為兩塊，一是每年縣、市、區(qū)、鄉(xiāng)針對本行政區(qū)域內(nèi)的信訪特點，提出的具有針對性的工作措施；二是對特殊時期如兩會、重大節(jié)慶活動時期赴省、赴京上訪的人員截訪、勸返工作機制。以Y市S縣為例：近幾年由于城區(qū)改造、企業(yè)改制、民間借貸等問題引起的上訪案件較多，依據(jù)本地區(qū)信訪工作特點，工作人員創(chuàng)新工作方法，重視對信訪源頭問題的治理，建立了縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村三級聯(lián)動的矛盾排查機制，每年Y縣下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均會開展信訪矛盾糾紛大排查，針對排查出的信訪積案和重大案件建立相關(guān)臺賬，限時處理，并且記錄每個案件采取的具體處理措施，做到建立一套方案，落實一名領(lǐng)導(dǎo)，排查一個問題，案件一抓到底的“四個一”工作聯(lián)動機制。

3.信訪制度政策。信訪制度過于倚重國家權(quán)力。2015年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過《國務(wù)院信訪條例》，條例第2條規(guī)定：信訪是指公民、法人或其他組織采取合理形式，向各級政府反映情況或者投訴請求，依法由有關(guān)部門處理的行為。從立法機構(gòu)和立法性質(zhì)來看，信訪是由行政權(quán)主導(dǎo)的權(quán)利救濟(jì)框架；從文件規(guī)定看，各級行政機關(guān)都具有信訪職能。由于信訪立法的缺失，導(dǎo)致信訪制度的構(gòu)建所倚重的是國家權(quán)力，而非法律的權(quán)威。

4.信訪治理手段。2014年之前，對在信訪過程中采用纏訪、鬧訪等不合法手段上訪的人員，可依照勞動教養(yǎng)制度對其進(jìn)行教育和處罰。勞動教養(yǎng)制度在穩(wěn)定社會秩序，推動合法信訪，矯正纏訪、鬧訪人員行為等方面發(fā)揮了一定的作用，但隨著法治建設(shè)的發(fā)展，人權(quán)保障日益受到重視，勞動教養(yǎng)制度因違背正當(dāng)程序、容易侵犯人權(quán)等弊端備受爭議。2013年十八屆三中全會決議廢除勞動教養(yǎng)制度。此后為維護(hù)正常信訪秩序，工作人員只能采取非強制手段對纏訪、鬧訪等行為進(jìn)行勸說和制止，加大了工作難度和壓力。

（二）治理困境

1.基層信訪治理機構(gòu)多頭設(shè)置。表1是Y市T區(qū)信訪機構(gòu)設(shè)置情況，從該表可以看出，人大、政府、政協(xié)、司法部門都設(shè)有信訪機構(gòu)并配備配備相關(guān)工作人員。

表1 Y市T區(qū)信訪機構(gòu)設(shè)置一覽表

信訪組織多元化對形成信訪的點網(wǎng)結(jié)構(gòu)、暢通信訪渠道起到一定積極作用，但由于信訪機構(gòu)多頭設(shè)置，不同體系、層級的信訪組織都存在各自的工作目標(biāo)，導(dǎo)致目標(biāo)分散化，組織行為不明確，導(dǎo)致重復(fù)上訪、一事多投，嚴(yán)重浪費行政資源，難以形成協(xié)同創(chuàng)新機制。

2.基層信訪治理“碎片化”凸顯。一是信訪案件處理流程“碎片化”。首先表現(xiàn)在信訪案件處理流程分散。目前各信訪機構(gòu)都沒有獨立處理問題的權(quán)限，他們的工作主要是“轉(zhuǎn)交辦”，將接訪的各種問題轉(zhuǎn)辦、交辦給相關(guān)部門。大量信訪案件不能得到及時處理，互相推諉、多重受理等現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重降低工作效率。二是信訪案件信息“碎片化”。信訪信息分散，難以整合統(tǒng)一。我國信訪機構(gòu)橫向部門和縱向?qū)蛹壘霈F(xiàn)重復(fù)設(shè)置的情況，信訪案件重復(fù)登記、重復(fù)受理的情況時有發(fā)生。整合信訪資源信息，實現(xiàn)資源共享已迫在眉睫。雖然從2014年起，國家信訪局就開始重視信訪信息的整合和網(wǎng)絡(luò)化工作，但由于受到人、物、財?shù)葪l件的限制，目前此問題還未得到有效解決。建立網(wǎng)絡(luò)信訪資源共享平臺，實現(xiàn)信訪信息的有效整合成為解決基層信訪治理難題的前提。

3.基層信訪治理壓力大?！坝欣щy找政府”的傳統(tǒng)觀念無限增大了政府的信訪壓力，一些本應(yīng)通過行政復(fù)議和訴訟解決的案件也轉(zhuǎn)移到信訪部門，社會矛盾的集中使信訪機關(guān)由解決矛盾的輔助機關(guān)逐步演變?yōu)橹饕獧C關(guān)［3］。

表2—表4是對Y市部分基層信訪機構(gòu)信訪案件的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，通過以下列表可得出：各區(qū)縣信訪案件基數(shù)大，群訪、重復(fù)信訪比例高，基層信訪維穩(wěn)工作壓力大。

通過調(diào)查得知，Y市基層信訪案件集中在以下幾方面：第一征地拆遷補償問題，第二民生保障問題，第三高息借貸問題。上述問題均可歸結(jié)為本質(zhì)需求問題，都是政府無法解決也不該由政府解決的經(jīng)濟(jì)利益訴求問題。

4.基層信訪治理運行成本高。信息時代的信訪人對上訪時間、方式有很強的選擇性。他們利用壓力型體制下基層政府維穩(wěn)需求的“軟肋”，選擇在重要的國家會議如兩會期間上訪，以此作為要挾基層政府的籌碼，以期獲取額外收益［4］。為了維護(hù)當(dāng)?shù)卣蜗?，化解信訪矛盾，信訪部門必須組織專門人員“截訪”、“勸返”，信訪維穩(wěn)花費驚人。

此外，信訪具有的程序便捷、上訪人無須具備專業(yè)法律知識、無須承擔(dān)高額訴訟費用等特質(zhì)，使其成為群眾最理想的權(quán)利救濟(jì)形式。高收益、低成本特點使其成為社會矛盾匯流區(qū)，在政府“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的原則下，信訪長期處于高位運行狀態(tài)，形成上訪人不斷上訪，基層不斷采取措施“息訪”的惡性循環(huán)，巨額的信訪維穩(wěn)費用成為地方的沉重的負(fù)擔(dān)。

三、基層信訪治理困境成因分析

（一）信訪體制不完善

1.信訪考核機制不合理。2005年《信訪條例》實施后，實行信訪排名制度，定期統(tǒng)計轄區(qū)內(nèi)越級上訪次數(shù)，并將其作為績效考核的依據(jù)。近年來，信訪排名制度雖然已被廢除，但并未形成合理統(tǒng)一的信訪考核新制度?，F(xiàn)有各地實行的信訪考核方式受原來的信訪排名制度影響，嚴(yán)重打亂了基層信訪工作的正常秩序，負(fù)面影響很大。

表2 Y市信訪局信訪案件匯總表

表3 D區(qū)信訪局信訪案件匯總表

表4 J縣信訪局信訪案件匯總表

2.信訪協(xié)調(diào)機制不健全。信訪機構(gòu)是在特定的歷史背景下設(shè)立的。初設(shè)之時，其本質(zhì)是一個領(lǐng)導(dǎo)秘書性辦事機構(gòu)，并未從制度化、程序化的角度對信訪工作進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計，各系統(tǒng)相互分割，多頭設(shè)立和多頭管理等情況嚴(yán)重存在。機構(gòu)重復(fù)設(shè)置、權(quán)責(zé)交叉、責(zé)任指向不明，信訪工作流程不能相互銜接，各環(huán)節(jié)之間不能有效協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各部門間互相推諉，工作效率降低，造成了行政資源的嚴(yán)重浪費。

（二）權(quán)責(zé)體系不健全

1.信訪功能定位模糊。受古代的“擊鼓鳴冤”制度等傳統(tǒng)文化的影響，中國民眾“清官清潔”甚為濃厚。新中國建立以后，信訪作為暢通民意、密切干群聯(lián)系的渠道在各級政府逐步建立。此外，司法制度的不健全加之多年來“有困難找政府”等口號的大力宣傳，大量的社會矛盾集中到政府信訪部門，一些本應(yīng)通過司法途徑受理的案件也轉(zhuǎn)移到信訪部門，直接導(dǎo)致其功能定位不準(zhǔn)。

2.信訪部門責(zé)重權(quán)輕

以Y市S縣信訪局為例：從單位設(shè)置看，信訪局屬縣委、政府共管，人、財、物等的調(diào)配由黨委負(fù)責(zé)，信訪局下設(shè)信訪接待中心。可見，信訪局是黨委政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，由于人事、經(jīng)費由政府決定，信訪部門在處理信訪案件時很可能擔(dān)心自身利益受損而喪失客觀公正的立場。從工作程序看，信訪部門沒有獨立的案件受理權(quán)限。信訪局對所有案件進(jìn)行分類整理：對涉及政策制定等抽象行政行為問題的需寫成內(nèi)參性質(zhì)的文件，報批黨委政府領(lǐng)導(dǎo)研究解決；對涉及利益訴求的案件需出具書面交辦文書，限定辦理期限并責(zé)成交辦單位書面反饋辦理結(jié)果，做好后期回訪工作；涉及群訪群訴等群體性事件等問題需列入督查督辦并報批政府領(lǐng)導(dǎo)作出批示。

據(jù)此可見，信訪局最大的權(quán)限為督辦權(quán)。但交辦督辦的對象大多數(shù)是與信訪局行政級別相同或者高于信訪局的政府部門，如果相關(guān)部門對案件漠不關(guān)心，信訪局沒有任何問責(zé)和制裁的權(quán)力，造成目前信訪局“只掛號不看病”局面的出現(xiàn)［5］。

（三）司法途徑薄弱化

1.司法部門權(quán)威弱化。法治化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，但我國在法律推行過程中，存在有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)等司法腐敗行為，嚴(yán)重威脅司法部門的權(quán)威，導(dǎo)致群眾對司法部門產(chǎn)生信任危機，司法決策在執(zhí)行過程中陷入“塔西坨陷阱”。

2.司法體制不合理。司法體制不合理進(jìn)一步降低了法律的權(quán)威。一是司法部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致其嚴(yán)重缺乏獨立性，案件執(zhí)行過程中不可避免的受到地方政府干預(yù)；二是司法救濟(jì)程序繁瑣、對專業(yè)知識具備較高要求且審理周期長等弊端使民眾傾向于選擇廉價高效的信訪途徑［6］。

四、信訪治理的討論與研究結(jié)論

（一）調(diào)整信訪考核標(biāo)準(zhǔn)，健全信訪協(xié)調(diào)機制

1.調(diào)整信訪考核標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)存的信訪考核機制過分強調(diào)對上訪的數(shù)量考核，使其成為誘發(fā)暴戾化信訪行為產(chǎn)生的根源?？茖W(xué)的信訪考評體系首先要綜合考慮信訪總訴求構(gòu)成、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、人口數(shù)量、工作效率等因素，推動基層把工作重點放在預(yù)防和解決矛盾上；二是建立信訪分類考評機制，采取定性與定量相結(jié)合的考核方式，加強對信訪案件處理流程的考察和監(jiān)督，以綜合處理結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，作為考核依據(jù)，調(diào)動信訪工作人員的工作積極性，提高辦事效率［7］。

以Y市為例，2016年以來，各區(qū)縣落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，對短期內(nèi)無法化解矛盾的重點信訪案件，實行包括一位縣處級領(lǐng)導(dǎo)、一名鄉(xiāng)科級干部、一名村（居、社區(qū)、單位）負(fù)責(zé)人、一名公安干警和一個直系親友在內(nèi)的“五位一體”穩(wěn)控措施，落實“5+2”（一個工作班子、一套穩(wěn)控措施、一套化解方案、一名包案領(lǐng)導(dǎo)、一份會議紀(jì)要，加信訪違法行為處理意見和追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的處理意見）工作機制，以責(zé)任制的落實程度作為考核標(biāo)準(zhǔn)。新的考核標(biāo)準(zhǔn)的實施有利用維穩(wěn)人員及時掌握上訪人動向，確保就地消化穩(wěn)控，提高了解決信訪問題的工作效率，降低了信訪維穩(wěn)費用。

2.健全信訪協(xié)調(diào)機制。我國信訪機構(gòu)多頭設(shè)置，沒有統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)機構(gòu)，目前只能通過聯(lián)席會議來解決綜合問題。為改變此局面，一是規(guī)范信訪立法，明確各信訪機構(gòu)職能，形成層級分明的責(zé)任制度，通過規(guī)范信訪立法形成權(quán)責(zé)明確的信訪責(zé)任體系；二是重構(gòu)信訪體系框架，建立以人大為主的統(tǒng)一信訪工作機制，梳理人大在信訪工作機制中的權(quán)威作用，理順工作關(guān)系，改變信訪機構(gòu)冗雜分散的局面［8］。

（二）強化信訪本位職能，賦予信訪部門實權(quán)

1.強化信訪本位職能。強化信訪的本位職能，為群眾提供規(guī)范、有效的信訪受理服務(wù)，及時反映群眾的意見和建議，發(fā)揮其在政群溝通中的紐帶作用［9］。一是依法規(guī)定受理范圍：主要包括涉及利益調(diào)整和民生保障等案件，對于涉法涉訴的案件移交司法部門受理；二是依法處理群眾訴求?；鶎诱荒芤驗楣ぷ骺己说纫蛩貪M足上訪人無理訴求，應(yīng)當(dāng)以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，推進(jìn)信訪案件處理合法合理化；三是依法規(guī)定信訪處理流程。信訪處理過程必須遵循公開、公正的原則，舉行聽證會議，與會人員包括上訪人、主管部門領(lǐng)導(dǎo)、被上訪方等利益相關(guān)者，并公示聽證結(jié)果。

2.賦予信訪部門實權(quán)。我國信訪機構(gòu)責(zé)重權(quán)輕，信訪部門工作效率不高，急需通過強化信訪部門的權(quán)力改變這種現(xiàn)象。從國家機關(guān)運行的狀況看，我國是一個行政主導(dǎo)的國家，司法獨立問題還有待解決，要使目前的信訪機構(gòu)既能系統(tǒng)反饋、協(xié)調(diào)處理信訪內(nèi)容，又可實施獨立的監(jiān)督權(quán)力，人大充當(dāng)這樣的角色更為合適［10］。建立人大為主體的獨立的信訪機構(gòu)，借鑒瑞典的監(jiān)察專員制度，明確各部門職能分工，主動了解群眾訴求，通過法律強化信訪制度的的保障措施［11］，才能建立均衡的權(quán)利約束機制，理順人大作為權(quán)力機關(guān)對行政、司法機關(guān)的監(jiān)督關(guān)系。

（三）拓寬“互聯(lián)網(wǎng)+信訪法治”服務(wù)平臺建設(shè)，完善基層矛盾緩解機制

1.拓寬“互聯(lián)網(wǎng)+信訪法治”服務(wù)平臺建設(shè)。基層政府應(yīng)按照“實用、安全、便民、互通、融合”等原則，加強對“互聯(lián)網(wǎng)+信訪法治”服務(wù)平臺信息化建設(shè)。［12］一是結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，建立普及信訪法治知識的網(wǎng)站，如“Y市普法網(wǎng)”、“矛盾糾紛多元化調(diào)解處網(wǎng)”等法治服務(wù)網(wǎng)站，開通由當(dāng)?shù)匦旁L部門、司法部門和政府聯(lián)合共建的官方微博和微信公眾號；二是利用電腦網(wǎng)頁和“兩微一端”同步推出法治功能欄目，通過網(wǎng)上申請、備案、受理、審批和查詢一體化等流程，使上訪民眾利用“菜單式”公共法律便捷服務(wù)。三是采用“電視欄目+信訪”的方式推進(jìn)基層信訪治理法治化。如2016年電視臺 《百姓信訪》、《民生大接訪》等欄目的播出，開辟了政府和群眾有效溝通的新渠道，社會反響顯著。

2.完善基層矛盾緩解機制。一是要推動干群路線活動常態(tài)化。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺深入群眾，認(rèn)真傾聽群眾訴求，幫助民眾解決生產(chǎn)生活上的困難；二是樹立有限信訪觀念。通過完善相關(guān)法律法規(guī)，使其通過行政復(fù)議和行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)方式回流到各自渠道，實現(xiàn)各種權(quán)利救濟(jì)制度間的有效銜接，構(gòu)建合理的矛盾分流系統(tǒng)，真正做到權(quán)責(zé)對應(yīng)。

（四）構(gòu)建“信訪議事會”解紛模式，推動“多元信訪治理”

1.構(gòu)建“信訪議事會”解紛模式。現(xiàn)有的信訪解紛模式主要是一事一議，內(nèi)部協(xié)商。隨著民眾利益訴求的多元化，傳統(tǒng)的信訪解紛模式導(dǎo)致一些措施偏離了法治軌道，使信訪面臨諸多挑戰(zhàn)。Y市S區(qū)新河街道通過構(gòu)建信訪議事會，通過公開議事、理性化解信訪矛盾等措施，實現(xiàn)了為民服務(wù)的新方式，具體流程如圖1所示。

信訪議事會整個流程的關(guān)鍵是覆蓋性的發(fā)現(xiàn)需求，發(fā)現(xiàn)利益相關(guān)主體，通過公開議事、多方參與、平等協(xié)商解決信訪矛盾糾紛。議事會的首要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)群眾訴求，通過“多渠道、全覆蓋”問需形成矛盾萌芽發(fā)現(xiàn)機制；其次，對收集到的所有需求進(jìn)行梳理匯總，選取最具針對性的重點問題，提交到街道信訪議事會進(jìn)行公開議事，公開主要體現(xiàn)在兩個方面：一是利益相關(guān)方在共開的環(huán)境中進(jìn)行博弈，二是通過公開博弈實現(xiàn)信息透明，構(gòu)建完全信息博弈結(jié)構(gòu)。通過以上環(huán)節(jié)，最終實現(xiàn)多方平等參與議事，有效解決信訪矛盾糾紛。

2.引入“第三方”仲裁機構(gòu)進(jìn)行“多元信訪治理”。組建獨立于政府部門以外的“第三方”仲裁組織，組織成員由研究信訪問題的學(xué)者、法院工作人員、律師、各級人大代表等組成。讓人民群眾感覺更“放心”、更“靠譜”，推動上訪者從中央機構(gòu)向基層的回流，有效減少無序信訪事件，化解社會沖突。

（五）強化司法垂直管理，創(chuàng)新司法工作機制

強化司法垂直管理，創(chuàng)新司法工作機制是推進(jìn)基層信訪治理法治化的必然舉措。

1.建立訴訪分流機制。通過司法分流手段擴大司法途徑受理范圍，減輕信訪部門的壓力，提高處理信訪案件的質(zhì)量和效率?！督K省信訪條例》最大的亮點就是明確定義了訪訴分離制度：一是已進(jìn)入或已經(jīng)過訴訟程序的案件不作為信訪案件受理；二是可通過訴訟程序解決的案件信訪部門不予受理。表5反應(yīng)了2017年5月Y市信訪局處理信訪案件的情況。

圖1 Y市城南新區(qū)新河街道信訪議事會“問政”模式

表5 2017年5月Y市信訪局群訪案件統(tǒng)計一覽表

表6 2017年5月Y市信訪局群訪案件統(tǒng)計

表6是對上述案件性質(zhì)的分析，通過分析，合同糾紛和相鄰權(quán)糾紛問題本應(yīng)通過司法途徑解決，涉及群體性案件需進(jìn)行集團(tuán)訴訟。而對一些歷史遺留問題和改制企業(yè)職工社會保障問題，則應(yīng)當(dāng)由政府解決。只有準(zhǔn)確定性信訪功能，才能實現(xiàn)訪訴分離。

2.強化司法垂直管理。強化司法部門垂直管理，以確保司法部門獨立地位。地方黨政部門和司法部門之間劃清界限，實現(xiàn)司法部門在人事、財務(wù)等方面的垂直管理，使司法部門實現(xiàn)其獨立性，在審理案件是不受任何個人或組織干涉。

3.創(chuàng)新司法工作機制。通過構(gòu)建咨詢服務(wù)平臺使公眾通過微信、微博等方式獲得有關(guān)部門提供的免費法律咨詢服務(wù)。提高群眾司法意識，縮短司法案件受理時限，提高司法效率，強化判決結(jié)果的執(zhí)行力度，維護(hù)司法裁決終結(jié)地位。

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