農(nóng)村宅基地退出困境及其對策研究：基于寧波市農(nóng)戶的調(diào)查

文 （華中師范大學(xué)，湖北武漢 430079）

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化，工業(yè)化與市民化的步伐仍在加快增長。一方面，城鎮(zhèn)化的加快與工業(yè)向郊區(qū)的擴(kuò)展以及市民化中住房壓力的增大使得原有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地愈發(fā)緊張；另一方面，越來越多的農(nóng)民雖然進(jìn)入城市并擁有城鎮(zhèn)住房，但仍沒有退出農(nóng)村的宅基地，“一戶多宅”現(xiàn)象突出，宅基地閑置率普遍較高，由此造成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的緊張與農(nóng)村宅基地閑置率較高的矛盾。在土地供給側(cè)改革中，要補(bǔ)好城鎮(zhèn)建設(shè)用地這塊“短板”，降低農(nóng)村宅基地閑置率，提高土地的供應(yīng)量。

寧波市地處長三角南翼，是我國計(jì)劃單列市、副省級城市。改革開放以來，寧波市在取得矚目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí)，其發(fā)展面臨的土地要素瓶頸制約也日益嚴(yán)重，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)和粗放利用嚴(yán)重，土地資源利用效率較低。隨著城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度無法適應(yīng)寧波市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的變化。加快建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，有利于寧波市實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源集約節(jié)約利用，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置方式和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式，為推進(jìn)新型城市化和城鄉(xiāng)一體化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、寧波市樣本分析

（一）調(diào)查對象與數(shù)據(jù)

本次調(diào)查以象山縣和鄞州區(qū)為代表，其中以象山縣謝家弄區(qū)、倪家弄區(qū)和幸福路三個(gè)區(qū)域和鄞州區(qū)三里村、三橋村和長豐二村為代表區(qū)域。調(diào)查共發(fā)放問卷320份，收回320份，有效問卷315份，其中象山縣發(fā)放問卷130份，收回有效問卷130份，鄞州區(qū)發(fā)放問卷190份，收回有效問卷185份，問卷有效率為100%和97%，樣本農(nóng)戶分布見表1。

（二）宅基地有償退出意愿

隨著城市化與工業(yè)化步伐的加快，不斷增加的城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求與農(nóng)村宅基地的閑置狀況相沖突，為提高土地利用效率，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張局勢，政府不斷完善相關(guān)政策以鼓勵(lì)農(nóng)戶有償退出宅基地，希望通過宅基地的“一增一減”既優(yōu)化利用農(nóng)村土地，也緩解城鎮(zhèn)化帶來的用地需求壓力。

表1 樣本農(nóng)戶分布情況

表2 樣本農(nóng)戶宅基地退出意愿

以年齡與學(xué)歷為界，我們可以將受訪者分為三大群體，分別為45歲以上者，25歲-45歲群體和25歲以下者群體。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（表2），45歲以上的群體有59%不愿意退出宅基地，其中55歲以上者占到87%，在45歲以下的群體中95%的受訪者愿意退出宅基地，其中25歲以下者100%愿意退出宅基地。具體來說，45歲以上的群體中初中以上學(xué)歷者達(dá)79%，以經(jīng)商與務(wù)工為主要收入來源，45歲以下的群體中初中以上學(xué)歷達(dá)97%，其中大專以上達(dá)到43%，整體素質(zhì)較高，其中25歲以下這一群體初中以上學(xué)歷達(dá)100%。在調(diào)研中，25歲以下群體大多表示沒有接觸過與農(nóng)業(yè)相關(guān)的實(shí)踐活動(dòng)，對傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生活知之甚少，而從小就在城市接受教育的他們更愿意在城市生活。此外，鄞州區(qū)各個(gè)年齡段的退出意愿整體高于象山縣，考慮到鄞州區(qū)三個(gè)區(qū)域開發(fā)較早，農(nóng)用耕地早已被占用而只留有宅基地，因此，人們的宅基地退出意愿普遍較高，綜合因素有年齡、學(xué)歷、收入來源等，并與地理因素有很大的因素。在長豐二村的調(diào)研中，人們的退出意愿受到補(bǔ)償資金的影響較大，即人們理想的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與政府的實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突，55歲以上這一群體在“宅基地退出的補(bǔ)償”中普遍比25歲以下的這一群體多1000元/m2，人們希望政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于商品房的價(jià)格以保障其基本的生活水平。

（三）宅基地退出過程中政府角色定位分析

在宅基地退出過程中，政府扮演了重要角色，可分為三類：主導(dǎo)型政府，服務(wù)型政府，以及調(diào)解型政府，三類各自代表的利益有所不同。在各地政府追求GDP的背景下，土地財(cái)政是非常重要的收入，因此在宅基地退出過程中政府多是以主導(dǎo)者的身份出現(xiàn)并單方面制定宅基地退出政策，也就降低了政府與農(nóng)戶互動(dòng)的可能性。政府在征地之前沒有與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶進(jìn)行合理有效的溝通，制定政策之后以主導(dǎo)者的身份出現(xiàn)并要求農(nóng)戶退出宅基地，在政府的補(bǔ)償沒有滿足農(nóng)戶的要求時(shí)，其強(qiáng)制方式侵害了農(nóng)戶的既有利益，阻礙了宅基地的順利退出。

表3顯示，在鄞州區(qū)的調(diào)研中，在“政府有沒有征求你們的意見”的選項(xiàng)中長豐二村有53%的農(nóng)戶表示政府沒有與他們溝通，是三里村的4倍多，在“您認(rèn)為在宅基地退出過程中政府扮演了什么角色”的選項(xiàng)中，長豐二村有78%的農(nóng)戶認(rèn)為政府扮演既得利益者的角色，這一比例超出認(rèn)為“政府是服務(wù)者”比例的31%。相比較于鄞州區(qū)，象山縣農(nóng)戶對政府基本持中肯的態(tài)度，數(shù)據(jù)波動(dòng)相比較鄞州較小，政府實(shí)施的項(xiàng)目房征收過程中農(nóng)戶宅基地退出也在順利開展，而鄞州區(qū)長豐二村暫停了棚戶區(qū)的改造工程。從兩地受訪者對政府的不同看法以及兩地政策的順利實(shí)施與暫停的結(jié)果來看，政府角色的定位以及與農(nóng)戶的互動(dòng)也是影響農(nóng)戶宅基地退出與否的另一大重要因素，主要有兩個(gè)方面，首先是事先有沒有與農(nóng)戶溝通，政府在長豐二村棚戶區(qū)改造的政策制定之前并沒有與農(nóng)戶做有效的溝通，其次，在政策制定后，政府政策執(zhí)行具有單向性。

二、寧波市宅基地退出困境

（一）退出動(dòng)力不足

農(nóng)民對宅基地的無償取得以及宅基地的保障性功能和財(cái)產(chǎn)性功能是阻礙農(nóng)民不輕易退出宅基地的重要原因。作為宅基地退出過程中的兩大主體，政府和農(nóng)民二者都會(huì)從自身角度出發(fā)謀求利益的最大化。

從政府角度來看，寧波市政府已經(jīng)出臺相關(guān)政策鼓勵(lì)農(nóng)戶退出宅基地，并賦予各地區(qū)更大的自主權(quán)，如權(quán)力下放以發(fā)揮基層政府的優(yōu)勢，但宅基地退出的主體在農(nóng)民，他們享有宅基地的使用權(quán)和繼承權(quán)，政府從自身角度出發(fā)尋找動(dòng)力鼓勵(lì)農(nóng)戶退出宅基地，還要兼顧農(nóng)民的自愿原則，只有在農(nóng)民自愿退出的基礎(chǔ)上，宅基地的有償退出才能依法進(jìn)行。政府在沒有廣泛聽取農(nóng)民意見的同時(shí)從政府與城市發(fā)展角度制定要求農(nóng)民退出宅基地的政策，顯然會(huì)降低農(nóng)民退出宅基地的積極性。從農(nóng)民自身角度看，農(nóng)民顯然不會(huì)輕易放棄宅基地這份“沉睡的資產(chǎn)”，農(nóng)民必然會(huì)權(quán)衡利弊，即宅基地退出所能帶來的利益與維持現(xiàn)狀帶來的利益孰輕孰重。從長遠(yuǎn)來看，隨著城鄉(xiāng)戶口的統(tǒng)一，農(nóng)民不僅能享受到原本市民能享受到的福利，宅基地的依法享有也能使得農(nóng)戶能夠享受到除市民應(yīng)享受到的權(quán)益之外的更多地利益，而這些附著于宅基地之上的權(quán)益是市民無法享受到的，因宅基地而享有比市民更多的權(quán)益是農(nóng)民宅基地退出動(dòng)力不足的重要原因。

（二）社會(huì)保障不完善

宅基地的退出要與城鎮(zhèn)住房保障的獲得相統(tǒng)一。與農(nóng)村宅基地相對應(yīng)，城鎮(zhèn)住房保障是一項(xiàng)針對城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障政策，也就排除了農(nóng)戶享受這一政策的可能性。如何在宅基地退出后獲得城鎮(zhèn)住房保障等一系列市民能享有的保障性政策，是保障其基本的生活水平，并讓其有尊嚴(yán)的在城鎮(zhèn)生活，使其安居樂業(yè)得必要條件，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義，也能激勵(lì)更多的農(nóng)民有償退出宅基地。

在鄞州區(qū)調(diào)研中，90%的受訪者都表示希望享受到與市民同等的待遇，不想進(jìn)城以后成為二等居民，不僅要有住房保障，也要有政策保障。在55歲以上的群體中，87%的不愿意退出宅基地，他們都對進(jìn)城后的生活表示擔(dān)憂，認(rèn)為在沒有獲得城鎮(zhèn)住房保障之前就放棄宅基地，無疑會(huì)增加生活的風(fēng)險(xiǎn)。而25歲以下群體對進(jìn)城后的生活持樂觀態(tài)度，認(rèn)為隨著城鄉(xiāng)戶口的統(tǒng)一，農(nóng)民也會(huì)享受到原本市民享受到的住房保障政策。在象山縣的調(diào)研中，55歲以上的群體與25歲以下的全體對城鎮(zhèn)住房保障的獲得與否爭議也較大。總的來看，55歲以上群體主張?jiān)讷@得城鎮(zhèn)住房及其保障性政策之后再退出宅基地，25歲以下的群體則認(rèn)為只要補(bǔ)償價(jià)格合理即可退出宅基地。通過比較55歲以上與25歲以下這兩大群體，我們可以看出，由于政策等的限制，農(nóng)民與市民在城鎮(zhèn)住房保障這方面的差異是明顯存在的，這直接引起農(nóng)民對于宅基地退出后的生活的擔(dān)憂，城鎮(zhèn)住房保障對農(nóng)民的排斥性及不完善也阻礙了農(nóng)民退出宅基地的積極性。

（三）補(bǔ)償機(jī)制不健全

一般來說，補(bǔ)償機(jī)制包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式兩種。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民在追求自身利益最大化的要求下與政府討價(jià)還價(jià)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就成為影響宅基地退出的直接因素。政府根據(jù)不同地域的實(shí)際情況進(jìn)行有償補(bǔ)償，確保農(nóng)民利益不受損，也保障農(nóng)民宅基地退出后的基本生活不受影響。當(dāng)前，我國在宅基地退出補(bǔ)償法案上并未明確規(guī)定全國的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，《物權(quán)法》也沒有做明確規(guī)定，這就給地方政府較大的自由權(quán)，各地方政府結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行合理的退出補(bǔ)償。

如表4顯示，鄞州區(qū)樣本農(nóng)戶對宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制的滿意度明顯低于象山縣樣本農(nóng)戶對宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制的滿意度。受兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的影響，以16000/m2為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的退出補(bǔ)償價(jià)格在鄞州區(qū)尤其是在長豐二村顯然不受歡迎，在長豐二村的受訪者中，35%的受訪者表示政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，且政府的補(bǔ)償過于單一，以資金補(bǔ)償為主，沒有將住房安置與資金補(bǔ)償相結(jié)合，并且在單一的資金補(bǔ)償時(shí)沒有考慮到市場價(jià)格因素。而在三里村，人們對政府的補(bǔ)償很滿意，認(rèn)為政府通過資金補(bǔ)償與安置住房的補(bǔ)償方式既保障了他們退出后基本的生活水平，也能有相當(dāng)一部分資金進(jìn)行創(chuàng)業(yè)等以更好的改善他們的生活。通過比較長豐二村與三里村的不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，我們可以看出，有兩方面影響了農(nóng)戶宅基地的退出，即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式。從長豐二村棚戶區(qū)改造政策的暫停與三里村城中村改造的順利進(jìn)行中我們可以看出，長豐二村單一的補(bǔ)償方式和低于市場價(jià)格的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)阻礙了政策的實(shí)施，與此對應(yīng)的三里村的城中村改造政策的順利實(shí)現(xiàn)以及象山縣三個(gè)區(qū)域宅基地的有效退出也反映出長豐二村補(bǔ)償機(jī)制的不健全。

表3 樣本農(nóng)戶與政府互動(dòng)關(guān)系特征

表4 樣本農(nóng)戶對補(bǔ)償機(jī)制的滿意度

三、完善宅基地退出的對策

（一）完善社會(huì)保障

農(nóng)民宅基地的退出，引發(fā)農(nóng)民對退出后生活的思考?，F(xiàn)有政策的阻礙使得農(nóng)民雖然進(jìn)城可購買商品住房，卻無法享有同市民一樣的社會(huì)保障權(quán)利。因此，農(nóng)民宅基地的退出應(yīng)與城鎮(zhèn)住房保障的獲得相掛鉤，農(nóng)民不能在脫離農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系之后進(jìn)入城市而沒有相應(yīng)的社會(huì)保障以保障其基本的生活水平。為此，應(yīng)盡快從政策層面著手，可將退出宅基地的農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障等社保機(jī)制之中，并及時(shí)跟進(jìn)和落實(shí)失地農(nóng)民的就業(yè)等問題，切實(shí)解決失地農(nóng)民的生存與發(fā)展問題。不僅要保護(hù)農(nóng)民的住房問題，也要解決農(nóng)民宅基地退出后的醫(yī)療保障及子女教育等問題，使農(nóng)民能真正的安居樂業(yè)。從政府來看，首先要出臺政策切實(shí)保護(hù)農(nóng)民進(jìn)城后的住房問題，在住房保障方面，要逐漸放寬限制，將退出宅基地的農(nóng)民也納入城鎮(zhèn)住房保障的范圍之內(nèi)，使農(nóng)民能享受到和市民一樣的住房保障政策；其次，政府要加大宣傳，消除城市居民對進(jìn)城農(nóng)民的歧視，讓進(jìn)城農(nóng)民真正的融入城市生活，熱愛城市生活，將自己自覺的當(dāng)作城市的一部分，在城市這個(gè)大家庭中繼續(xù)發(fā)揮價(jià)值；最后，在城鎮(zhèn)醫(yī)療保障及子女教育方面，隨著城鄉(xiāng)戶口的統(tǒng)一，政府的政策也要向進(jìn)城的農(nóng)民傾斜，不僅要讓他們住的好，也要讓他們沒有后顧之憂。

（二）完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制

宅基地的資產(chǎn)化提高了宅基地在退出過程中的價(jià)格。在市場價(jià)格與政府的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩方面的影響下，農(nóng)民為了追求自身宅基地退出后更好的生活，農(nóng)民都傾向于以高于市場價(jià)格的方式退出，而政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般低于市場價(jià)格。因此，政府為了使宅基地能夠順利退出，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式上必須做出讓農(nóng)民滿意的讓步。以長豐二村為典型，在退出過程中政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（16000元/m2）顯然低于市場價(jià)格（18000元/m2），與農(nóng)民的意愿相差較大，這成為長豐二村棚戶區(qū)改造暫停的重要原由。

政府制定宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，受到市場價(jià)格上下波動(dòng)的影響，農(nóng)民對宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又受到商品房價(jià)格的影響，因此，政府在制定宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要考慮本地市場因素的影響，同時(shí)，政府也要及時(shí)了解農(nóng)民理想的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的影響，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也必須因地制宜，不能一概而論。補(bǔ)償方式可以有資金補(bǔ)償與住房安置以及二者相結(jié)合三種。從農(nóng)民角度看，單一的資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于商品房價(jià)格，單一的住房安置面積要大于原有的住房面積或與原住房面積相等，政府在補(bǔ)償方式上都會(huì)傾向于資金補(bǔ)償與住房安置相結(jié)合的方式，而這種方式也最為人們接受。綜合而言，補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)定要以“政府可承受，農(nóng)民可接受，發(fā)展可持續(xù)”為準(zhǔn)則，要確保農(nóng)民既有利益不受損，保障其退出后基本的生活水平。此外，政府的補(bǔ)償政策既要法規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化，又要不斷適應(yīng)市場的變化，反應(yīng)農(nóng)民的合理需求。

（三）政府服務(wù)職能的加強(qiáng)

在宅基地退出過程中，要管好政府這只“看得見的手”，彌補(bǔ)市場在土地資源配置中的缺陷，發(fā)揮政府優(yōu)勢，尊重農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)利，確保宅基地合理有序的順利退出。政府自身角色的定位是影響宅基地退出過程中政府政策制定的重要因素，由主導(dǎo)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變不僅是政府自身職能的轉(zhuǎn)變，也是政府與農(nóng)民關(guān)系的轉(zhuǎn)折。政府角色的再定位，在宅基地退出的程序中可分為三步：首先，在政策制定之前，政府首先應(yīng)實(shí)地考查，聽取農(nóng)民的意見，并以市場為參考，將政府與農(nóng)民二者的合理意見相統(tǒng)一，通過雙方協(xié)商制定出不損害農(nóng)戶合法利益的退出補(bǔ)償政策；其次，在政策執(zhí)行過程中，政府與農(nóng)民的雙向互動(dòng)關(guān)系更應(yīng)加強(qiáng)，農(nóng)民的合法利益不能因政府單方面追求土地財(cái)政而損害；最后，農(nóng)民宅基地的退出并不意味著政府與農(nóng)民二者之間關(guān)系的終結(jié)，相反，政府以服務(wù)者的姿態(tài)更應(yīng)保護(hù)好他們宅基地退出后的生活，通過改善和提高農(nóng)民退出宅基地之后的生活水平，可以帶動(dòng)更多的農(nóng)民自愿退出宅基地，才能更好的發(fā)揮宅基地退出政策的優(yōu)勢。

（四）提高農(nóng)民自主就業(yè)能力

農(nóng)民脫離原有的生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)入城市謀求更好的生活，首先需要解決的是就業(yè)問題。農(nóng)戶的就業(yè)問題涉及農(nóng)民退出宅基地之后生活的穩(wěn)定及其長遠(yuǎn)的發(fā)展，就業(yè)問題的解決及就業(yè)能力的提高能增強(qiáng)其在城市的生存和生活能力，減少其對宅基地退出后城市生活的擔(dān)憂，進(jìn)而對宅基地的退出起到引導(dǎo)作用。

在解決宅基地退出農(nóng)戶的就業(yè)問題上，應(yīng)該三管齊下，從政府，企業(yè)和農(nóng)戶三方面著手，三者相互依托，取長補(bǔ)短。政府方面，政府通過政策制定，通過多渠道、多配套的職業(yè)技能培訓(xùn)以提高農(nóng)戶的技能水平，進(jìn)而提高農(nóng)戶的技能資本，引導(dǎo)農(nóng)戶就業(yè)由以第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)為主向第二、第三產(chǎn)業(yè)過渡，使其在城鎮(zhèn)生活中有更多地?fù)駱I(yè)機(jī)會(huì)，對于有創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)能力的還應(yīng)有政策上的支持；就企業(yè)而言，企業(yè)應(yīng)有社會(huì)責(zé)任感，企業(yè)應(yīng)不斷提高自身的就業(yè)環(huán)境，吸引更多的農(nóng)戶就業(yè)，不僅要讓農(nóng)戶“進(jìn)得來，留得下，做得好”，更要讓他們心里滿意，做到企業(yè)與農(nóng)戶雙贏的結(jié)果；就農(nóng)戶而言，農(nóng)戶要通過技能培訓(xùn)和學(xué)習(xí)新知識，補(bǔ)好技能和專業(yè)知識的“短板”來提高自身的就業(yè)資本，贏得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，才能更好的融入城市生活，提高宅基地退出后的生活水平。

四、結(jié)語

建立科學(xué)合理的宅基地退出機(jī)制，尋求建立宅基地退出過程中政府與農(nóng)民的雙向互動(dòng)機(jī)制，不僅涉及到宅基地合理有序的退出，更涉及農(nóng)村土地的集約利用與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張局面的解決。通過象山縣和鄞州區(qū)樣本農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)研，著重分析了政府與農(nóng)戶在宅基地退出中的影響與地位，綜合考慮各方面的因素，認(rèn)為政府只有從服務(wù)者的角度出發(fā)，因地制宜，以市場價(jià)格為參考，切實(shí)考慮農(nóng)戶的意愿，保護(hù)農(nóng)戶利益，解決農(nóng)戶的后顧之憂，才能制定出各方都認(rèn)可的政策標(biāo)準(zhǔn)，加快宅基地順利退出的步伐，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的緊張與農(nóng)村宅基地閑置率較高之間的矛盾，進(jìn)而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，并為城鎮(zhèn)化建設(shè)激發(fā)新的活力。

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