基于整體性治理的湘江流域統(tǒng)一管理體制創(chuàng)新設計

文 （湖南廣播電視大學，湖南長沙 410004）

一、問題的提出

近些年來，湖南省委省政府圍繞湘江流域水環(huán)境保護和水污染治理，投入了大量人力、物力和財力，相繼出臺了一系列法律、法規(guī)與政策，取得了顯著成效。但湘江流域污染問題仍然十分突出，流域的整體性與行政區(qū)劃之間的矛盾仍然存在，現(xiàn)行流域治理更偏重于流域開發(fā)和興利除害等工程和技術手段，而對流域治理中存在的深層次體制問題沒有做系統(tǒng)研究。一個科學的流域管理體制是流域合理開發(fā)、高效利用與有效保護的先決條件，是實施流域自循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的組織保證。因此，尋求新的理論支撐，整合流域不同主體的利益，理順流域統(tǒng)一管理與區(qū)域行政管理的關系，形成流域各利益相關者跨界協(xié)同治理的流域管理體制，勢在必行。

二、湘江流域管理體制的歷史演化與評析

（一）以屬地管理為原則，以行政區(qū)劃為中心的單一行政管理體制

1998年1月通過的《水法》第九條規(guī)定：國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結合的制度。在此基礎上，于1998年8月制定、并于2002年3月修訂的《湖南省湘江流域水污染防治條例》中第五條規(guī)定：湘江流域縣級以上人民政府應當對本行政區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量負責，省人民政府應當將湘江流域水污染防治任務分解到流域內(nèi)設區(qū)的市人民政府，定期考核，限期完成。第八條規(guī)定：湘江流域縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門對本行政區(qū)域水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；其他有關行政管理部門應當按照各自職責做好湘江流域水污染防治工作?？梢姡敃r的湘江流域管理體制是以屬地管理為原則的單一區(qū)域行政管理體制，這種管理體制依據(jù)轄區(qū)將湘江劃分成多段，轄區(qū)內(nèi)各級政府對湘江流域條塊分割、各負其責。出于轄區(qū)利益考慮，區(qū)域政府常常采取地方保護行為，致使湘江“公地悲劇”現(xiàn)象頻現(xiàn)，流域水資源自然屬性及整體性被破壞，上中下游政府之間鮮有協(xié)作。

（二）以行政區(qū)域管理為主，以流域管理為輔的區(qū)域綜合管理體制

2002年8月通過的新《水法》第十二條規(guī)定：國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。至此，特別是自2007年長株潭城市群獲批國家“資源節(jié)約型，環(huán)境友好型”綜合配套改革實驗區(qū)以來，湘江流域管理體制發(fā)生了很大變化。2008年5月，湖南省政府成立湘江流域水污染綜合整治委員會，統(tǒng)一協(xié)調(diào)綜合整治中的重大問題和重大決策，同時八市政府成立各市水污染整治委員會。委員會下設湘江流域整治辦公室，由環(huán)保局牽頭負責，各部門協(xié)調(diào)配合。該委員會的成立，打破了行政區(qū)劃概念，從流域管理的角度設立了管理機構，在湘江治理歷史上首度形成了部門合作、齊抓共管的區(qū)域綜合整治局面。但是，該委員會是一種協(xié)調(diào)機構，其主體地位和行政執(zhí)法權沒能得到法律法規(guī)確認，權威性不足，難以實現(xiàn)對流域的統(tǒng)一管理。［1］

（三）流域管理與行政區(qū)域管理、部門多頭管理相結合的管理體制

2011年中央1號文件、2012年國務院3號文件都強調(diào)要完善流域管理與區(qū)域管理相結合的水資源管理體制。為此，湖南省對湘江流域管理也采取了一系列改革措施。2011年8月，省政府成立了湖南省重金屬污染和湘江流域水污染綜合防治委員會，辦公室設在省環(huán)保廳，負責指導、協(xié)調(diào)、評估和督促湘江流域重金屬污染綜合防治工作。2013年4月1日起施行的《湖南省湘江保護條例》提出，省政府設立湘江保護協(xié)調(diào)委員會，主要職責在于對湘江流域水資源管理、水污染防治、水運管理以及相關管理工作等重大事項進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其日常工作由省人民政府水行政主管部門負責。2013年9月，省政府成立了湘江保護協(xié)調(diào)委員會和湘江重金屬污染治理委員會，實行“兩個委員會、一套班子”，前者辦公室設在省水利廳，后者辦公室設在省環(huán)保廳。目前，湘江流域的組織架構基本建立，管理體制逐步健全，責任機制也逐漸明確，基本形成了省市部門聯(lián)動的工作格局。這一管理體制雖然強調(diào)流域管理與區(qū)域管理相結合，但這種結合仍是以區(qū)域管理為主、以流域管理為輔，并未凸顯流域管理的真正意義。如：2011年成立的湖南省重金屬污染和湘江流域水污染綜合防治委員會，辦公室設在省環(huán)保廳，主要職責是綜合防治湘江重金屬污染，專事水污染治理。2013年同時成立的湘江保護協(xié)調(diào)委員會和湘江重金屬污染治理委員會，也存在諸多問題。一是從機構設置看，現(xiàn)階段湘江流域相應管理部門除了省水利廳、環(huán)保廳及相應的委員會外，還涉及流域內(nèi)各地方政府及水利、環(huán)保等相關部門，機構混亂、職責重疊、多頭管理的局面仍然存在；二是從執(zhí)行情況看，湘江流域管理中具體權責劃分和利益關系仍立足于流域內(nèi)各地方政府，并沒有一個統(tǒng)一的管理部門；三是從管理職能看，成立相應的委員會這一組織成本較小的機制創(chuàng)新，雖依靠省級政府的行政權威，理順了涉水部門和各行政區(qū)的責權利，但沒能掩蓋水資源保護和水污染防治分割而治的局面。［2］湘江保護協(xié)調(diào)委員會辦公室設在省水利廳，湘江重金屬污染防治委員會辦公室設在省環(huán)保廳，兩個委員會掛靠不同的管理部門，水資源管理和水環(huán)境保護仍然是分割治理，并未從機制上形成一套完整的流域內(nèi)地方政府協(xié)作治理的管理模式。

三、基于整體性治理的湘江流域管理體制構想

（一）基于整體性治理的湘江流域同防同治管理體制設想

現(xiàn)行湘江流域管理體制，雖然實行的也是流域管理與區(qū)域管理相結合的體制，但二者之間誰為主、誰為輔的關系問題仍未理順。湘江流域管理體制，必須構建“流域管理為主、區(qū)域管理為輔”的流域同防同治管理體制，而實現(xiàn)這一管理體制，理論創(chuàng)新勢在必行。

整體性治理理論是興起于西方20世紀90年代中后期的新型理論，最早提出者為佩里·希克斯。整體性治理著眼于政府內(nèi)部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。［3］整體性治理理論下的組織設計，打破了單一功能性組織的運作邏輯，在橫向組織形態(tài)上，以任務和目標為導向，打破了層級、部門間的界限，強調(diào)不同層級、不同部門、不同機構之間功能的整合，強調(diào)不同性質(zhì)治理主體之間的整合，并通過一系列協(xié)商協(xié)作機制來建立不同主體之間的共同行動線；在縱向組織形態(tài)上，為避免不同層次、不同部門之間的糾紛或塊塊競爭，基于整體性治理的組織機構仍然是以傳統(tǒng)官僚制等級為基礎，在這種關系中，有統(tǒng)一權威的組織章程、行動指南與權責關系。

湘江流域治理也要積極借鑒整體性治理的理論精髓，將湘江流域作為一個整體，從水資源管理和水污染防治整合出發(fā)，加強流域內(nèi)各組織結構間的功能協(xié)調(diào)與機構整合。湘江流域理想的管理體制應該是在突出流域整體利益的基礎上，構建流域管理與區(qū)域管理相結合，以流域管理為主、以區(qū)域管理為輔的同防同治管理體制。在這一管理體制中，流域管理機構應處于中心地位，區(qū)域管理的局部利益要服從并服務于流域管理的整體利益。

（二）基于整體性治理的湘江流域管理體制框架設計

體制，是機構的設置、權責的劃分以及運行和協(xié)調(diào)機制等各種關系和制度的總和，其中，核心問題是管理機構的設置和職權范圍的劃分。

1.湘江流域管理機構的設置。基于整體性治理的湘江流域管理機構設置要求以水資源的功能整合為導向，設立一個跨地區(qū)、跨部門的更高層次的流域協(xié)同治理機構。其組織設計的關鍵在于“既要克服內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病，又要調(diào)整與社會、市場的橫向關系，構建政府與市場、社會通力合作、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡”［4］，從而保證縱向?qū)哟谓Y構與橫向功能結構之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。該機構具體由以下部門組成：

（1）湘江流域治理委員會。為突出流域的整體性與流域管理的統(tǒng)一性，圍繞湘江水資源利用和水環(huán)境保護問題，建議對湘江保護協(xié)調(diào)委員會和湘江重金屬污染治理委員會的職能進行合并，在此基礎上成立職能更齊全的湘江流域治理委員會，由湖南省省長任組長，組員主要是流域內(nèi)各市市長及環(huán)保、水利、交通運輸、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟和信息化、發(fā)展改革等相關職能部門的主要負責人，同時一定要有來自大學、企業(yè)、社會組織及社區(qū)的水資源與環(huán)境管理專家和公眾代表加入。湘江流域治理委員會是流域最高權力機構，掌控流域頂層設計和全局決策，主要職能是圍繞湘江流域水資源的開發(fā)、分配、利用、管理與保護等重大事項，組織流域內(nèi)利益相關方、社會組織及專家、公民代表參加聯(lián)席會議，簽署流域總體發(fā)展與治理規(guī)劃，商定流域跨地區(qū)、跨部門協(xié)作章程與相應規(guī)則，制定流域協(xié)同治理相關政策法規(guī)，明確流域內(nèi)各地方政府及各相關部門的執(zhí)法職責，協(xié)調(diào)流域相關信息、資源與利益，指導、審議流域綜合管理執(zhí)行機構的工作等。當然，湘江流域治理委員會所作出的一切重大決策、重大決議都應該建立在專家咨詢制度、社會聽證制度的基礎上，在監(jiān)督機構的監(jiān)督下進行。

（2）湘江流域綜合管理局。為凸顯流域管理的統(tǒng)一性，應設立一個權威的、強有力的執(zhí)行機構——湘江流域綜合管理局，人員除了相關涉水職能部門和流域內(nèi)相關地方政府之外，還應積極吸收流域內(nèi)相關企業(yè)、社會組織的參加，特別是要充分調(diào)動公民的積極參與。該管理局直接向湘江流域治理委員會負責，主要職責在于統(tǒng)一行使湘江水資源保護和水環(huán)境防治的有關行政權，具體落實湘江流域治理委員會的相關決議政策，具體實施流域治理行動計劃、發(fā)布水資源的數(shù)據(jù)和信息、監(jiān)測流域水質(zhì)水量、審查流域相關水工程建設項目、對影響流域水質(zhì)水量的各類行為收取費用或?qū)嵤┨幜P、推行湘江流域水環(huán)境保護行政執(zhí)法責任制等。流域內(nèi)相關市、縣參照湘江流域綜合管理局成立相應的執(zhí)行機構，在湘江流域綜合管理局的統(tǒng)一指導下，負責轄區(qū)內(nèi)具體水行政執(zhí)法工作。需要強調(diào)的是，湘江流域綜合管理局應該是一個具有執(zhí)法權的機構，要從法律上賦予其在湘江流域治理中的最高行政、經(jīng)濟、執(zhí)法與處罰權。而且，湘江流域綜合管理局也應該是一個獨立機構，人員和經(jīng)費應具有一定的獨立性，直接對省政府負責，實施跨部門、跨地區(qū)的省級垂直統(tǒng)一管理。

（3）湘江流域監(jiān)督委員會。我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，從橫向上看，統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門分工負責相結合，從縱向上看，中央與地方分級監(jiān)督管理相結合。［5］現(xiàn)行湘江流域管理體制也具有這樣的特點，從橫向上看，省環(huán)保廳與其他省級政府部門擁有平等執(zhí)法地位，并不存在領導與被領導關系，無法發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督等“統(tǒng)”的作用。從縱向上看，由于地方環(huán)保部門聽命于地方政府，上級環(huán)保部門對地方環(huán)保局只有一般專業(yè)指導權，而無實質(zhì)監(jiān)督和約束權。體制的缺陷致使湘江流域環(huán)保監(jiān)督機制缺失。在無法改變現(xiàn)有環(huán)保體制的基礎上，建議切實強化環(huán)保部門的監(jiān)督權威，依托省環(huán)保廳成立湘江流域監(jiān)督委員會，作為湘江流域管理的監(jiān)督部門。流域監(jiān)督委員會雖掛靠在環(huán)保部門之下，但為保證其權威性，建議該委員會的機構和人員獨立設置，通過中央環(huán)保部門直接財政劃撥，實行垂直統(tǒng)一管理體制。特別強調(diào)監(jiān)督委員會的成員除了環(huán)保廳相關人員外，更要吸納行業(yè)專家、社會組織及公民參與，特別是要吸納湘江流域相關自來水、礦泉水、食品及容易造成污染的化工等企業(yè)的代表參與，因為他們對水質(zhì)最為敏感，對湘江水最有發(fā)言權。湘江流域監(jiān)督委員會的主要職能在于咨詢和審議相關法律、法規(guī)、政策及重大行動計劃、督導相關法律、法規(guī)、政策的落實、調(diào)查和評價水資源管理措施的實施效果、跟蹤督查各級政府、各部門合作行為的履行、調(diào)解仲裁合作中可能出現(xiàn)的各種矛盾糾紛、并對一些不合作或偏離合作行為予以警告或責任追究等。流域內(nèi)各地方政府也應該依托地方環(huán)保局，成立相應的域內(nèi)監(jiān)督委員分會，直接對湘江流域監(jiān)督委員會負責，其機構和人員也應該獨立于地方政府。

2.湘江流域權責關系的劃分。基于整體性治理的組織結構，既包括以官僚制為基礎的自上而下的縱向?qū)蛹壗Y構，也包括以任務為導向的多元主體共同參與的橫向網(wǎng)格功能結構。在縱向權責關系上，鑒于流域的區(qū)域性，流域機構設置保持了傳統(tǒng)條塊結合為基本特征的縱向?qū)蛹墮嘭熽P系。如：湘江流域綜合管理局直接接受省政府的領導，流域地方政府要設立流域地方管理機構并接受湘江流域綜合管理局的統(tǒng)一領導，流域地方政府也要設立流域地方監(jiān)督分會并接受流域監(jiān)督委員會的統(tǒng)一領導，這些都是一種縱向的上下級權責關系。這種自上而下的運行機制，強調(diào)權責對應、指揮統(tǒng)一，避免了部門管理、分散管理帶來的多龍治水、相互推諉弊端。在橫向權責關系上，流域內(nèi)各行動主體基于分工不同而履行不同的職能，但彼此之間的關系是協(xié)作的、平等的，不論身處湘江上游還是下游，不論其經(jīng)濟發(fā)達如何，他們之間的關系是平等的，而且，非政府治理主體與政府治理主體之間的關系也是平等的。如：湘江流域治理委員會、湘江流域綜合管理局都要求在相關決策和具體行動中有流域內(nèi)企業(yè)、社會組織及公眾參加，湘江流域監(jiān)督委員會主要監(jiān)督人員也是來源于環(huán)保工作人員之外的廣大社會組織及公眾，他們在湘江流域治理中與政府部門享有平等地位。

3.湘江流域協(xié)調(diào)機制的設計?；谡w性治理的湘江流域治理，其管理機構及其權責關系的科學、合理運行，離不開一系列協(xié)調(diào)機制的設計，為此，一是需要完善高層對話與公眾參與機制。以湘江流域治理委員會為基礎，建議每年定期開展一次，也可根據(jù)需要不定期召開，每次會議由流域內(nèi)地方政府輪流牽頭組織。公眾參與機制，除了要積極扶持、發(fā)展與壯大社會組織外，更應該健全社會聽證制度，湘江流域的一切重大法規(guī)、政策、行動計劃、決議，都應該有專家學者、涉水企業(yè)、社會組織、公眾代表的建言獻策與有效參與。二是拓寬流域信息公開共享機制。建議開辟專門的湘江流域治理平臺，進一步公開湘江流域治理的相關政策、法規(guī)、各行為主體的具體職責、治理行為、基本成效及其它相關環(huán)境信息，同時也要公開湘江流域內(nèi)相關企業(yè)和環(huán)保組織的信息。三是設計科學合理的流域利益補償機制。2014年12月《湖南省湘江流域生態(tài)補償（水質(zhì)水量獎罰）暫行辦法》千呼萬喚始出臺，并于2015年12月正式考核。這一辦法，使湘江流域生態(tài)補償首次有了執(zhí)法依據(jù)，并得到參與各方及社會認可，但這一生態(tài)補償機制目前還處在一個試點探索階段，在具體執(zhí)行中還存在一些問題，需要在此基礎上進一步統(tǒng)一考核范圍，進一步量化考核標準，進一步明確流域補償原則，進一步完善流域生態(tài)補償資金。基于整體性治理的湘江流域管理體制設計如圖1。

圖1 基于整體性治理的湘江流域管理體制框架圖（來源：作者自繪）

四、基于整體性治理的湘江流域管理體制設計特點

（一）從權力配置看，堅持決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權相對獨立

基于整體性治理的湘江流域治理，從流域的整體性出發(fā)，設立了一個跨區(qū)域、跨部門的流域綜合管理機構。這個管理機構從決策權、行政權、監(jiān)督權相對獨立的角度，分別設置了相應的決策部門、執(zhí)行部門與監(jiān)督部門，三部門的職責各不相同，其人事關系相對分離。決策部門的主要職責在于對湘江流域重大事項進行整體規(guī)劃、科學決策與綜合協(xié)調(diào)，執(zhí)行部門的主要職責在于具體執(zhí)行決策部門的各項決策，監(jiān)督部門的主要職責在于對決策部門的決策行為和執(zhí)行部門的行政行為進行監(jiān)督與追責。三部門分工明確、權責統(tǒng)一，各司其職，各負其責、彼此之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)，從決策、執(zhí)行等關鍵環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督。決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權三權相對分離下的流域管理體制，克服了湘江流域現(xiàn)有體制中的一些深層次障礙，制約了政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益合法化的弊端，保證了決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，促使了流域權力配置合理化、決策科學化、運轉(zhuǎn)高效化。

（二）從運行機制看，堅持區(qū)域行政管理與流域統(tǒng)一管理相協(xié)調(diào)

以流域管理為主、以區(qū)域管理為輔的湘江流域管理體制，首先，這一管理體制保證了集權與分權的結合。該體制以流域為中心，流域管理機構更加注重宏觀綜合統(tǒng)籌管理，相關規(guī)劃、政策、法律的制定，都是從流域整體利益出發(fā)，體現(xiàn)了流域管理的權威性與統(tǒng)一性；而在具體執(zhí)行中，流域公共問題的解決仍有賴于區(qū)域行政管理，區(qū)域管理機構更加注重微觀細化具體管理。其次，這一管理體制也體現(xiàn)了集權與分權的平衡。該體制將區(qū)域局部利益與流域整體利益捆綁在一起，將流域整體利益奉為最高利益，當二者不相協(xié)調(diào)時，強調(diào)區(qū)域局部利益要服從并服務于流域整體利益；而且，實踐中區(qū)域行政管理的自主性，也是一種相對自主，是在流域管理部門及相關政策統(tǒng)一協(xié)調(diào)下的一種自主管理。這一管理體制，發(fā)揮了流域管理和區(qū)域管理各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)了流域整體及轄區(qū)各層面的利益平衡與合作共贏。

（三）從組織結構看，堅持縱向?qū)哟谓Y構與橫向功能結構相結合

基于整體性治理的湘江流域組織設置，在橫向結構上，從流域整體性出發(fā)，以滿足需要和問題解決為行動導向，強調(diào)多元主體共同參與的網(wǎng)格管理，將流域內(nèi)相關職能部門、地方政府和社會組織、企業(yè)和公民都納入行動主體，以聯(lián)席協(xié)商、平等對話為協(xié)調(diào)手段，通過流域信息共享機制、流域利益補償機制，實現(xiàn)了不同政府、不同部門以及公私部門之間的功能、政策與信息整合。在縱向結構上，兼顧區(qū)域管理，以政府職能或職責功能為行動導向，強調(diào)自上而下的層級管理，以統(tǒng)一指揮和行政命令為協(xié)調(diào)手段，強化了組織權威，統(tǒng)一了部門行動，避免了區(qū)域分散管理帶來的條塊分割弊端。這一組織結構，既保留了自上而下官僚制組織結構命令統(tǒng)一、行動迅速的特點，又兼顧了整體性治理橫向網(wǎng)格結構跨界協(xié)作、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的特點，保證了縱向?qū)哟谓Y構與橫向功能結構的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

（四）從主體關系看，堅持公民、社會與政府多元主體平等治理

基于整體性治理的湘江流域管理體制，不論是其決策部門，還是其執(zhí)行部門，或者其監(jiān)督部門，其主體不僅僅是政府，而是通過完善高層對話與公眾參與機制將社會組織和公民積極納入其中。如：決策部門強調(diào)要建立專家咨詢制度和社會聽證制度，強調(diào)決策時要有相關專家和公眾代表加入；執(zhí)行部門除了相關地方政府和涉水職能部門參與外，還積極吸收企業(yè)、社會組織特別是公民的參與；監(jiān)督部門也強調(diào)要有更多的行業(yè)專家、社會組織及公民的參與。在這一管理體制中，政府不是流域治理中的唯一權威，而僅僅是流域管理中的一個主導者、組織者、利益關系協(xié)調(diào)者，政府、企業(yè)、社會組織、公民個人都是流域網(wǎng)絡治理中的平等治理主體，各行動主體之間基于共同的使命實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的合作、共享、協(xié)調(diào)、整合，從而實現(xiàn)流域利益的最大化。

五、基于整體性治理的湘江流域管理體制的實踐與挑戰(zhàn)

基于整體性治理的湘江流域管理體制，強調(diào)了流域管理與區(qū)域管理的結合，突出了流域管理的至高地位，實現(xiàn)了流域相關主體的利益平衡和合作共治，但這一管理體制的實踐卻面臨一系列挑戰(zhàn)，需要一系列前提作保障，如：

（一）如何設計流域共享責任體系中的個體責任分擔？

?？怂拐J為整體性治理最重要的是責任感。但是，整體治理理論倡導建立的是一種功能整合的組織結構，在協(xié)作的鏈條中，伙伴關系的各方容易形成形式上的責任共享而實質(zhì)上的個體責任模糊。［6］2015年12月印發(fā)的 《湖南省人民政府辦公廳關于在湘江流域推行水環(huán)境保護行政執(zhí)法責任制的通知》中，對湘江流域推行水環(huán)境保護行政執(zhí)法的責任主體及其職責予以規(guī)定，一定程度上可以成為規(guī)范不同主體責任劃分的執(zhí)法文件。但是，該文件只是規(guī)定了不同主體的單邊責任，沒有明確當區(qū)域管理和流域管理發(fā)生沖突時該如何處理，也沒有明確如何分擔共享責任、如何實現(xiàn)縱向垂直責任與橫向協(xié)作責任之間的平衡。同時，對責任落實不到位的追責規(guī)定，文件雖提出了幾條措施，但這些措施并沒有相應的執(zhí)行細則，追責程序及賠付金額沒有明確規(guī)定，而最終能否落實到位也不得而知。因為從20世紀90年代開始，14個州市政府主要領導就向湖南省政府呈交了環(huán)境保護責任書，但基本只是一個象征性口號，并沒有領導因此被問責。［7］因此，基于整體性治理的流域同防同治管理體制最終能否順利推行，必須要對合作中不同主體的共享責任分擔及其責任追究問題有一個比較明確的、具體的認識。

（二）如何保證流域執(zhí)行機構與監(jiān)督機構的獨立性？

為使流域管理不被區(qū)域行政管理所干擾或同化，基于整體性治理的流域管理體制要求流域執(zhí)行機構和流域監(jiān)督機構都要具有一定的獨立性。如何保證流域執(zhí)行機構與監(jiān)督機構不受地方政府干擾而具有真正的獨立性？如何使流域執(zhí)行機構不僅僅是一個流域協(xié)調(diào)機構，而是一個具有執(zhí)法權的執(zhí)法機構？在中國特殊的政治體制背景下，如何防止區(qū)域管理凌駕于流域管理之上？又如何防止流域管理與區(qū)域地方政府的“共謀”？流域管理如何保持或能否保持獨立？這些問題的有效解決，不僅僅是從法律上賦予流域執(zhí)行機構與監(jiān)督機構相應的執(zhí)法與監(jiān)督地位，從人員關系上、經(jīng)費保障上確保流域執(zhí)行機構與監(jiān)督機構的獨立性就能夠?qū)崿F(xiàn)的，中國特殊的行政體制、領導體制以及GDP考核辦法和官員政治晉升錦標賽，這些都對流域機構能否保持真正的獨立性有一定的影響。

（三）如何增強流域治理中社會組織及公民的作用？

基于整體性治理的流域管理體制，與以往政府單邊科層治理體系最大的區(qū)別是以公眾需求為基本出發(fā)點，強調(diào)政府、涉水企業(yè)、社會公眾和公民的多元主體橫向合作治理。目前，雖然一些官方文件對公眾參與湘江流域治理有所規(guī)定，但對參與的內(nèi)容、方式和程序規(guī)定不具體，且信息公開不到位，公眾參與渠道窄，參與力度有限，參與保障機制不完善，參與實際效果不明顯。而且，由于公眾本身固有的個體性、分散性、差異性及無組織性特征，也決定了公眾參與湘江流域治理的難度與成效。因此，社會組織和公眾參與流域治理，如何從法律上確立他們的主體地位？如何消除他們參與流域治理的信息壁壘、進入壁壘和參與壁壘？如何增強他們的參與積極性？如何保障他們的權力與義務？如何引導社會組織集聚、推動、引導廣大公眾規(guī)范、有序、有效參與流域治理？如何構建多元主體平等協(xié)作的流域管理體制？這些問題的解決，有賴于社會組織、公民社會的進一步健全，有賴于一系列具體的、可操作的法律法規(guī)、信息機制、參與機制的完善。

總之，基于整體性治理的湘江流域管理體制，實現(xiàn)了權力配置、運行機制、組織結構與權力關系的創(chuàng)新，能引導湘江走出傳統(tǒng)流域分割治理下的碎片化現(xiàn)狀，引導湘江水資源開發(fā)與水環(huán)境治理共同推進，從而促進湘江流域的整體協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。但在實踐中該體制能否順利實現(xiàn)，仍有賴于流域治理中不同主體責任分擔及追責的明確，有賴于相關法律法規(guī)的完善，有賴于社會組織的健全和公民參與的提升。

參考文獻：

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