公共經(jīng)濟學視角下的養(yǎng)老保障問題研究

文 （北京大學，北京 100871）

養(yǎng)老保障是社會保障的重要組成部分，是市場經(jīng)濟的重要補充，是政府作出的一項重要的社會制度。公共經(jīng)濟學作為一種從經(jīng)濟學角度來解釋政府行為和制度安排的理論為研究該制度提供了一種獨特的視角。本文即是這樣的一種嘗試，試圖從公共經(jīng)濟學角度對養(yǎng)老保障制度進行全新的分析和研究，以期通過此項研究能夠形成一些新的認識和研究結(jié)論，并希望以此為基礎，為我國養(yǎng)老保障制度的改革和發(fā)展提供些許有益的探索和啟示。

一、政府供給：養(yǎng)老市場機制失靈的必然選擇

作為市場勞動力資源供給者的人，其整個生命過程主要分為年輕和年老兩個階段。年輕時期，人可以通過向市場提供勞動力而獲得勞動報酬以維持其生活并取得發(fā)展，但年老之時，養(yǎng)老問題隨之而來。此時市場會對人的經(jīng)濟價值做出新的、不同的判斷和認知，進而做出不同的行為選擇。然而，無論哪一種價值判斷和行為選擇，市場的機制在養(yǎng)老問題的解決上都是失靈的、不盡如人意的，于是一種非市場機制——政府參與便成為了必然選擇。具體分析如下：

（一）當老年人的市場價值未被發(fā)現(xiàn)時，老年人被普遍認為是只具有消費性特征的群體，是市場的負擔，而不是資源。此時，市場和企業(yè)選擇不參與養(yǎng)老供給，而養(yǎng)老的供給便只能由老年人所在的家庭和慈善性社會組織來承擔。如圖1所示，假設全社會需供養(yǎng)老人數(shù)量為Q0，且最低供養(yǎng)價格，即維持老人最低生活的標準為P0，無論供養(yǎng)價格高低，養(yǎng)老需求人數(shù)恒定，故養(yǎng)老曲線為D；而家庭和慈善性社會組織供養(yǎng)老人出自道德，而非利潤，是非盈利性的，供養(yǎng)價格等于供養(yǎng)成本，其供養(yǎng)老人的數(shù)量和能力隨供養(yǎng)價格（即供養(yǎng)成本）的上升而下降，故供給曲線為S。顯然，曲線D與曲線S無相交關系，這說明，單純依靠家庭和慈善性社會組織的供給是無法滿足全社會老人的基本養(yǎng)老需求。如果將曲線D向左平移至D＇，與曲線S相交于E＇點，這表明，依靠家庭和慈善性社會組織的供給能力，要保障老年人的最低生活，其只能供養(yǎng)Q＇數(shù)量的老年人，這樣剩余（Q0-Q＇）的老年人就會處于無人供養(yǎng)的狀態(tài)，而如果想要提高老年人生活水平，則意味著會有更多老年人會被遺棄。面對這種供小于求的狀態(tài)，市場是失靈的、缺位的，養(yǎng)老因此成為一個社會問題，政府介入成為必然。

政府參與養(yǎng)老供給將大大增強了社會的養(yǎng)老供給能力，供給曲線可由S向右平移至S1，供給曲線S1與需求曲線D相交于E0點，這意味著政府的加入使全社會的供養(yǎng)能力得到了提升，在最低養(yǎng)老標準P0的水平上，完全可以供養(yǎng)Q0數(shù)量的老年人，即全社會老年人全部可以獲得低水平的供養(yǎng)，養(yǎng)老問題從而得以解決。如果政府繼續(xù)加大養(yǎng)老供給，供給曲線可由S1繼續(xù)向右平移至S2，與需求曲線相交于E2點，在完全供養(yǎng)全社會老年人Q0的同時，將供養(yǎng)價格從P0拉升至P2的位置，從而提高了老年人整體的生活水平，整個社會的養(yǎng)老問題得到了進一步的改善。

圖1

（二）當市場重新認識老年人的市場價值時，養(yǎng)老不再被簡單定義為社會負擔，而是蘊含著巨大市場潛力，老年生活消費、醫(yī)療消費、文化消費、心理消費以及新的生產(chǎn)能力等被市場所發(fā)現(xiàn)和挖掘，養(yǎng)老經(jīng)濟由此興起，作為市場重要參與主體的企業(yè)開始進入養(yǎng)老市場，從而使養(yǎng)老市場的供需關系展現(xiàn)出一種新的關系和狀態(tài)。如圖2所示，養(yǎng)老需求曲線為D，養(yǎng)老供給曲線為S，兩條曲線相交于E0點，邊際收益等于邊際成本，供需達到均衡狀態(tài)，企業(yè)實現(xiàn)利潤最大化，此時的養(yǎng)老產(chǎn)品價格定位為P0，供給數(shù)量為Q0。但實際上社會養(yǎng)老需求量要遠大于Q0，這就意味著盡管在E0點達到了供需均衡，但仍會有很大一部分人因無法支付P0的價格而被排除在市場之外，出現(xiàn)老無所養(yǎng)的問題，對此以利潤最大化為根本行為準則的市場是無法或不愿解決的，于是問題便拋給了政府。

圖2

政府加入養(yǎng)老市場供給方，會大大提高養(yǎng)老供給能力，供給曲線S向右平移至S1，此時S1與D相交于E1點，供需在這一點達到新的均衡，均衡價格為P1，均衡數(shù)量為Q1，與原均衡點E0的狀況相比，價格從P0下降到P1，數(shù)量從Q0上升至Q1。這說明，政府供給的增加會使老年消費者以更低的價格購買到更多數(shù)量的養(yǎng)老服務產(chǎn)品，這既有利于減少被市場所遺棄的老年人的數(shù)量，又有利于進一步提高老年人的消費水平。

通過以上分析可以看出，在養(yǎng)老問題上，市場的解決方案或是機制失靈，或是作用不佳，其根本原因在于養(yǎng)老帶有明顯的公共性特征，而帶有明顯的逐利性特征的市場自然不愿意將資源投入到養(yǎng)老服務和產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給活動當中，即使有利可圖，市場的解決方案也是有限的。但養(yǎng)老問題如果得不到有效而充分的解決，那么必然會影響到社會的穩(wěn)定，此時政府的介入和干預成為了一種必然。政府參與養(yǎng)老供給可以有效填補市場缺位、彌補市場不足，最大范圍將養(yǎng)老產(chǎn)品和服務覆蓋到全社會每一位老年人，充分保障老年人的基本生活需要，并使老年人社會福利的增進成為可能。顯然，政府參與養(yǎng)老供給，建立養(yǎng)老保障制度是必要的。

二、財政補貼：養(yǎng)老經(jīng)濟外部效益的內(nèi)在化

養(yǎng)老經(jīng)濟具有明顯的正的外部效應，其最大的受益者即是政府，老年人生活得到保障，有利于政府人權(quán)保障的實現(xiàn)，有利于經(jīng)濟的健康發(fā)展，有利于社會的穩(wěn)定和諧，盡管這些外部效益都難以量化或貨幣化，但無疑政府成為了在養(yǎng)老保障交易雙方之外未付出相應成本卻獲益頗豐的第三方。但對于交易雙方來說，這種外部效益明顯的養(yǎng)老經(jīng)濟則因產(chǎn)品或服務價格不能充分反映其所帶來的社會邊際效益，使私人邊際效益與社會邊際效益發(fā)生偏離，從而導致養(yǎng)老市場呈現(xiàn)出供給不足的狀態(tài)。面對這一狀況，政府必須進行必要的成本負擔和資金補償，以實現(xiàn)自身成本付出和效益獲得的對等，努力將私人邊際效益提高到社會邊際效益相一致的水平，采取外部效益內(nèi)在化措施，從而使養(yǎng)老經(jīng)濟達到最佳水平。

財政補貼是政府對養(yǎng)老經(jīng)濟外部效應內(nèi)在化的重要矯正措施。如圖3所示，養(yǎng)老供給曲線S和需求曲線D相交于E0點，均衡價格和均衡數(shù)量分別為P0和Q0。由于養(yǎng)老產(chǎn)品或服務具有外部效益，假設外部邊際效益為W（W=P＇-P0），如果政府通過財政補貼來彌補因外部邊際效益的存在而對私人邊際收益造成的損失，從而將私人邊際收益調(diào)整到與社會邊際收益相等的水平，那么整個養(yǎng)老經(jīng)濟狀況會以此而得以改善。

圖3

政府通過財政補貼將養(yǎng)老經(jīng)濟外部邊際效益W補償給老年消費者，從而使消費需求曲線D向右平移至需求曲線D1的位置。曲線D1與供給曲線S相交于E1點，此時供求達到新的均衡狀態(tài)，均衡價格和均衡數(shù)量分別為P1和Q1?？梢钥闯?，與原均衡狀況相比，在新的均衡狀態(tài)下，雖然養(yǎng)老產(chǎn)品或服務的市場價格由P0上升到了P1，但對于老年消費者來說，其實際所需支付的價格卻從P0下降到了P＂，由此引發(fā)了需求數(shù)量從Q0到Q1的增加。因此，政府為消除外部效益對老年消費者造成的收益損失所進行的財政補貼的實際數(shù)額為 W Q1=Q1（P＇-P0）=Q1（P1-P＂），即陰影部分 P1P＂F E1的面積。

由此可見，政府通過財政支出的方式的老年人養(yǎng)老進行補貼的行為，從公共經(jīng)濟學來看，其實質(zhì)是將養(yǎng)老經(jīng)濟外部效益內(nèi)在化的過程，是對政府在未付出成本便從養(yǎng)老經(jīng)濟中獲益行為的糾正，也是政府對帶有明顯外部效益的養(yǎng)老經(jīng)濟的矯正。而這種糾正和矯正的財政補貼行為主要帶來兩個方面的結(jié)果：一是將政府拉入了養(yǎng)老市場，充分體現(xiàn)了成本付出和效益獲得對等的市場經(jīng)濟基本價值，進一步論證了政府參與養(yǎng)老的必然性；二是有效改善了養(yǎng)老經(jīng)濟發(fā)展狀況，既有利于減輕老年消費者購買養(yǎng)老產(chǎn)品或服務的支付負擔，又進一步擴大了養(yǎng)老需求量，從而整體改善了全社會的養(yǎng)老福利狀況。

三、經(jīng)濟效應：養(yǎng)老保險對個人、企業(yè)和國民經(jīng)濟的影響

養(yǎng)老保險是養(yǎng)老保障制度的最主要的構(gòu)成部分，養(yǎng)老保險實行個人、企業(yè)和政府三方共擔的籌資模式，且在參保人員步入老年階段時用于支付其老年生活消費，因此，這種制度規(guī)定和運行勢必會對包括個人、企業(yè)和政府在內(nèi)的所有制度參與者的行為產(chǎn)生不同的經(jīng)濟影響。

（一）養(yǎng)老保險對個人的經(jīng)濟效應主要有替代效應和收入效應兩個方面。替代效應主要表現(xiàn)為養(yǎng)老保險對個人在年輕時期其通過出讓勞動力而獲得的勞動報酬在消費和儲蓄兩個方面的分配行為選擇的影響。如圖4所示，勞動者個人在年輕時期往往會在現(xiàn)時消費和養(yǎng)老儲蓄兩者之間對其收入進行理性分配，曲線C0S0即為其在一定收入條件下，對現(xiàn)時消費和養(yǎng)老儲蓄所做的所有組合選擇形成的連線。曲線L0為勞動者獲得的效用無差異曲線。曲線C0S0與曲線L0相切于點E0，這說明該點所形成的消費和儲蓄的選擇組合是一個最佳組合，勞動者獲得的效用實現(xiàn)最大化。當政府、企業(yè)參與勞動者的養(yǎng)老儲蓄計劃時，幫助勞動者建立養(yǎng)老保險，并分擔了一部分所需繳納的保費，這就會使勞動者改變原有的消費和儲蓄的選擇組合，減少養(yǎng)老儲蓄，而增加現(xiàn)時消費，從而形成新的曲線C1S1。曲線C1S1與曲線L0相切于點E1，這說明政府和企業(yè)參與勞動者養(yǎng)老計劃之后，勞動者的消費儲蓄選擇組合會發(fā)生相應變化，盡管獲得的效用和原先是相同的。然而，從另一角度來看，三方共擔的養(yǎng)老保險制度對勞動者來說，其意味著可以通過儲蓄較少的收入來獲得與儲蓄較多收入相同或更好的養(yǎng)老保障。因此從總體來看，養(yǎng)老保險制度的建立使勞動者的行為選擇組合曲線由原來的C0S0變?yōu)榱薈1S0?？梢钥闯?，曲線C1S0是與無差異曲線L1相切于點E＇的，勞動者在消費和儲蓄之間所做的最佳組合與原先的最佳組合相比均有改善，且獲得的效用也由L0提高到了L1的水平?？傊?，養(yǎng)老保險制度的建立使勞動者更愿意拿出更多收入用于現(xiàn)時消費，而不必擔心因儲蓄不足而導致未來發(fā)生的養(yǎng)老危機。

圖4

收入效應主要表現(xiàn)為養(yǎng)老保險對個人在年老時期可支配收入的影響。如圖5所示，在無養(yǎng)老保險制度情況下，勞動者年老時期的預算線為AB，AB與無差異曲線L0相切于點E，該點所決定的對X商品和Y商品的購買量為最佳組合，此時勞動者獲得的消費效用最大。而如果勞動者參加了養(yǎng)老保險，獲得相應的養(yǎng)老金，其預算線便會上升到CD的位置，并與無差異曲線L1相切于點E1。由此可以看出，養(yǎng)老保險制度使參保人獲得了更多可支配收入用于購買商品和服務，且可獲得比無差異曲線L0更高水平的消費效用。由此可見，無論是替代效應，還是收入效應，養(yǎng)老保障對個人均產(chǎn)生了積極的影響。

圖5

（二）養(yǎng)老保險費的繳納，對于以營利為目的的企業(yè)來講，繳納養(yǎng)老保險是缺乏積極性和主動性的。如圖6所示，在未繳納養(yǎng)老保險費用時，企業(yè)的生產(chǎn)可能性曲線為AB，與無差異曲線L0相切于點E；而一旦為勞動者未來的養(yǎng)老投入資金后，其生產(chǎn)可能性曲線變?yōu)镃D，與無差異曲線L1相切于點E1。前后比較發(fā)現(xiàn)，為職工繳納養(yǎng)老保險費用使得企業(yè)可支配資金減少，從而導致其在生產(chǎn)X商品和Y商品的最佳決策選擇發(fā)生變化，X商品和Y商品的最佳生產(chǎn)數(shù)量都相應減少，且無差異曲線下降到L1的水平，最大效用也相應減小。因此，從這個角度來看，養(yǎng)老保險制度的建立對企業(yè)來說，會產(chǎn)生不利的影響。但從另一方面來講，企業(yè)為職工繳納養(yǎng)老保險費用，幫助職工解決未來的養(yǎng)老之憂，有利于增強其在勞動力市場中的競爭力，提高職工對企業(yè)的認同感和歸屬感，從而使廣大職工能夠積極主動為企業(yè)勞動、貢獻價值。而如果企業(yè)不參與養(yǎng)老保險制度的建設，其在勞動力市場上就會失去相應的競爭力，導致勞動力供給不足和勞動力價格上漲的問題出現(xiàn)。正如圖2所示，勞動力供給曲線會因此從S1向左移動至S，在企業(yè)勞動力需求既定的情況下，企業(yè)必須付出比原來價格P1更高的價格P0，才能招到滿足其生產(chǎn)所需的勞動力數(shù)量，其用工成本反而是增加的。所以總體來看，養(yǎng)老保險對于企業(yè)來說盡管會受到一定的成本增加的不利影響，但同時也會在勞動力作用發(fā)揮、企業(yè)價值增長以及社會責任履行等方面獲得相應補償，而這種補償往往可能是遠大于其成本的增加額的。

圖6

（三）養(yǎng)老保險制度對國民經(jīng)濟的影響是多方面的。一是養(yǎng)老保險使得處于年輕時期的社會成員在對收入進行消費和儲蓄的選擇性分配時，增加用于現(xiàn)時消費的收入支出，從而產(chǎn)生乘數(shù)效應，帶來GDP的相應增長。二是養(yǎng)老保險對于處于年老階段的社會成員意味著可支配收入的增加，養(yǎng)老金的獲得可以使老年人進行購物、醫(yī)療、保健、旅游等多方面的消費，從而擴大市場消費需求，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而推動國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。三是政府持續(xù)向社會養(yǎng)老領域進行財政補貼、增加財政支出額度，既對市場資源的配置產(chǎn)生了積極的導向作用，引導企業(yè)進入養(yǎng)老市場，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，又直接帶來了財政支出的乘數(shù)效應，進一步推動了GDP的增長。四是養(yǎng)老保險資金數(shù)額巨大，為保值增值投入資本市場進行運作，從而促進了資本市場的發(fā)展。從2006年至2015年，我國基本養(yǎng)老保險基金支出、國家財政在社會保障和就業(yè)領域支出以及GDP均呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢，且前兩者與后者的相關系數(shù)均在0.98以上，具有極強的正相關性，由此可見養(yǎng)老保險制度對國民經(jīng)濟的發(fā)展是具有非常重要的推動和促進作用的。

四、擴面提質(zhì)：養(yǎng)老保障制度改革的方向

當前，我國養(yǎng)老保障制度正處于快速發(fā)展和改革深化階段，而從公共經(jīng)濟學視角來看，擴面提質(zhì)應該成為未來我國養(yǎng)老保障制度改革和發(fā)展的主要方向。

（一）在養(yǎng)老保障的建設過程中，必須始終高度重視和充分發(fā)揮政府的作用。政府主導建立養(yǎng)老保險制度不僅是其政治職能履行的客觀要求，也不僅是其對養(yǎng)老這一重要社會問題的必要回應，是對市場在養(yǎng)老領域功能失靈之后的必然補位，同時也是其在獲得養(yǎng)老外部經(jīng)濟性時所必須付出的經(jīng)濟補償。政府在養(yǎng)老保障事業(yè)上責無旁貸，政府必須充分認識到建立健全養(yǎng)老保障制度的重要性，以及深刻認識到自身在養(yǎng)老保障制度建設全過程中所扮演的重要角色，從而使養(yǎng)老保障對個人、企業(yè)和全社會的積極效應得到充分彰顯和發(fā)揮。

（二）繼續(xù)擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍，努力建立應保盡保的養(yǎng)老保障體系。養(yǎng)老保障擴面能夠直接增大養(yǎng)老市場需求，從而刺激養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于養(yǎng)老產(chǎn)品和服務的提升，既增進了社會福利，又促進了國民經(jīng)濟的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截止2015年底，全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為8.58億人，基本在制度上實現(xiàn)了應保盡保。但中小微企業(yè)和私營企業(yè)等的臨時用工人員、被征地農(nóng)民以及靈活就業(yè)人員等仍未實現(xiàn)養(yǎng)老保障的全覆蓋，而這將是下一步我國養(yǎng)老保障覆蓋工作的重點和難點。

（三）持續(xù)加大財政補貼，不斷提高統(tǒng)籌層次，積極做好養(yǎng)老基金的保值增值工作，努力提高養(yǎng)老保障的質(zhì)量和水平。養(yǎng)老保障的提質(zhì)重點是保障水平的提高和保障質(zhì)量的提升，為此政府一是要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和財政增長情況，科學測算財政補貼比例和額度，不斷加大財政補貼力度，實現(xiàn)養(yǎng)老經(jīng)濟外部效益的最大內(nèi)在化，充分體現(xiàn)成本和收益的對等性；二是要著力推進養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌工作，從中央層面大范圍調(diào)劑和大規(guī)模運作養(yǎng)老金，解決當前各地養(yǎng)老金收支不平衡問題，從而增強養(yǎng)老金的支付能力，并為養(yǎng)老金更好保值增值奠定必要基礎；三是要積極化解目前個人養(yǎng)老賬戶空賬運行和隱性負債的風險，適度擴大養(yǎng)老基金資本運作的比例和范圍，科學防控養(yǎng)老基金的市場化運作風險，努力實現(xiàn)基金的保值增值；四是要積極通過政策引導、資金扶持等手段，鼓勵企業(yè)和社會組織等參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加養(yǎng)老產(chǎn)品和服務供給，不斷提高養(yǎng)老產(chǎn)品和服務質(zhì)量，從而使廣大老年人能夠享受到更好更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老保障服務。