制度信任視角下鄰避沖突的生成機(jī)理探究

文 裴新偉（南開(kāi)大學(xué)，天津 300000）

一、問(wèn)題的提出：愈演愈烈的鄰避沖突導(dǎo)致資源浪費(fèi)和社會(huì)失穩(wěn)

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)了城市化的迅速蔓延和人們消費(fèi)水平的提升，人們對(duì)各種生活和工業(yè)產(chǎn)品的需求激增，政府不得不規(guī)劃更多的公共設(shè)施來(lái)滿足地區(qū)發(fā)展的需要。其中諸如垃圾處理場(chǎng)和化工廠等對(duì)整個(gè)地區(qū)具有很大福利，但是對(duì)設(shè)施周邊民眾卻有明顯負(fù)外部性的設(shè)施稱為鄰避設(shè)施，鄰避沖突就是因反對(duì)鄰避設(shè)施的修建而發(fā)生的不同主體間的沖突。

傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)鄰避沖突的措施大多采取的是“非鄰避化”處置手段，即不承認(rèn)鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響，將民眾的抗議視作一般的群體性事件予以打壓，當(dāng)事件發(fā)展到難以控制的時(shí)候，就將項(xiàng)目叫停，這樣不僅使問(wèn)題未能真正解決，造成前期大量的投入沉沒(méi)，反而使鄰避沖突愈演愈烈。

鄰避沖突愈演愈烈不僅表現(xiàn)在沖突的絕對(duì)數(shù)量上，更表現(xiàn)在沖突的激烈程度和解決方式上，具體有以下兩點(diǎn)：第一，群體性的暴力抗?fàn)幵龆啵鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)加大。鄰避沖突的演變一般都遵循先理性后暴力的發(fā)展路徑，但是由于理性抗?fàn)幍某尚?，訴求往往難以實(shí)現(xiàn)，而暴力抗?fàn)幊Ｄ軌蛞鸲喾疥P(guān)注，使項(xiàng)目很快叫停，所以民眾在路徑依賴和法不責(zé)眾心理的作用下，更多的選擇跳過(guò)群體體制內(nèi)抗?fàn)幒蛥f(xié)調(diào)商議兩個(gè)階段，直接進(jìn)入群體體制外的暴力抗?fàn)庪A段，社會(huì)嚴(yán)重失穩(wěn)；第二，解決方式多為叫停項(xiàng)目，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，加劇沖突的反復(fù)性。傳統(tǒng)封閉式?jīng)Q策模式漠視民眾的利益與訴求，當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)自身的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生鄰避情結(jié)，并在個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下通過(guò)多種渠道表達(dá)自身的訴求。但是由于政府危機(jī)意識(shí)欠缺、執(zhí)政態(tài)度不端正或問(wèn)題解決能力不足等原因，一般很難滿足民眾的訴求，此時(shí)民眾就會(huì)選擇暴力性的群體體制外抗?fàn)幏绞?，?dāng)事件發(fā)展到難以控制的時(shí)候，政府出于社會(huì)穩(wěn)定和個(gè)人“烏紗帽”的考慮便會(huì)叫停項(xiàng)目，帶來(lái)矛盾的“化解”。同時(shí)由于示范效應(yīng)的影響，叫停項(xiàng)目這種“高效”的問(wèn)題解決方式得到其他政府和民眾的紛紛效仿，但是在項(xiàng)目叫停之前因選址、環(huán)評(píng)和設(shè)施等投入的成本都會(huì)沉沒(méi)，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)；而且原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸或社會(huì)隱患依然存在，為了滿足地區(qū)發(fā)展或社會(huì)和諧的需要，相關(guān)部門不得不重新選址或?qū)⒃许?xiàng)目低調(diào)實(shí)施，反過(guò)來(lái)又激化民眾對(duì)政府的不滿和對(duì)制度的不信任，加劇鄰避沖突的反復(fù)性。

學(xué)界關(guān)于鄰避沖突的誘因研究很多，廖秋子以權(quán)力為分析視角，認(rèn)為鄰避沖突是國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力弱化，進(jìn)而無(wú)法對(duì)利益矛盾進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的的結(jié)果［1］；王瑤通過(guò)將包容性治理視角的引入，指出鄰避沖突主要是由鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和將民眾排除在外的公共政策的決策過(guò)程導(dǎo)致［2］；班奇拉奇等也同意鄰避沖突是由鄰避設(shè)施周邊民眾面臨來(lái)自于設(shè)施的負(fù)外部性影響時(shí)的情緒化反應(yīng)所致；彭皓玥對(duì)生態(tài)信任進(jìn)行了一系列反思，得出生態(tài)信任的流失是導(dǎo)致鄰避沖突的較深層原因的結(jié)論［3］；劉智勇等則認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差是導(dǎo)致鄰避沖突的重要原因等［4］。這些成果對(duì)于認(rèn)識(shí)和治理鄰避問(wèn)題具有極其重要的作用，但是由于這些研究大多是從某一個(gè)角度闡述鄰避沖突的起因，導(dǎo)致所進(jìn)行的研究缺乏系統(tǒng)性，加之沒(méi)能把握鄰避沖突的深層誘因——制度信任的缺失，提出的對(duì)策也效果欠佳。本文以制度為基礎(chǔ)，以制度信任為解釋框架，將導(dǎo)致鄰避沖突愈演愈烈的多種因素系統(tǒng)整合，對(duì)于我們更加深刻、全面地認(rèn)識(shí)和治理鄰避沖突，進(jìn)而節(jié)約社會(huì)資源和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要價(jià)值。

二、制度信任及與鄰避沖突愈演愈烈的交互關(guān)系

（一）制度信任

1.制度信任的內(nèi)涵。制度信任就是對(duì)制度的信任，或者說(shuō)是基于制度的信任，它是人們依賴于政治、法律等制度環(huán)境，即建立在“非人際化”關(guān)系基礎(chǔ)上而形成的對(duì)政治制度 （制度制定和制度實(shí)施等）相信、認(rèn)同和贊譽(yù)的心理與傾向。制度信任不同于傳統(tǒng)的人際信任，它以外在的、具有普適性的、“非人格化”的制度為基礎(chǔ)，通過(guò)將人們的交往方式和行為方式規(guī)范化和模式化，為人們的互動(dòng)提供尺度依據(jù)，增強(qiáng)個(gè)體行為的可預(yù)測(cè)性，使人們感受到安全感與認(rèn)同感，消除行動(dòng)上的迷茫和信任障礙，更好地發(fā)揮保障作用。

圖1 制度信任的結(jié)構(gòu)模型

2.制度信任的結(jié)構(gòu)。社會(huì)的急劇變化導(dǎo)致人們交往的陌生性和暫時(shí)性逐漸增強(qiáng)，傳統(tǒng)人際信任的作用逐漸削弱，制度信任憑借其符合時(shí)代特征的內(nèi)容逐漸成為現(xiàn)代社會(huì)的主導(dǎo)信任模式。制度信任的內(nèi)容包括制度制定、制度實(shí)施和制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同三個(gè)環(huán)節(jié)。制度制定是制度信任結(jié)構(gòu)模型中的第一環(huán)，是影響制度信任的首要環(huán)節(jié)；制度實(shí)施是產(chǎn)生制度信任的中間環(huán)，在有了良善的制度基礎(chǔ)上，必須具備較強(qiáng)的執(zhí)行能力和正確的問(wèn)題解決方式，才能形成公眾對(duì)制度的高度評(píng)價(jià)與認(rèn)同，保障制度信任的順利形成；制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同是對(duì)制度信任影響最直接和深遠(yuǎn)的一環(huán)，它貫穿從制度制定、制度實(shí)施到制度信任形成的全過(guò)程，良好的制度制定和制度實(shí)施會(huì)改善制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同，進(jìn)而造就制度信任。較差的制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同會(huì)使制度制定和制度實(shí)施舉步維艱，阻礙制度信任的形成。只有同時(shí)具備科學(xué)規(guī)范的制度制定、正確高效的制度實(shí)施和良好的制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同，才能最終形成較好的制度信任。

（二）制度信任與鄰避沖突愈演愈烈的交互關(guān)系

圖2 制度信任與鄰避沖突愈演愈烈交互圖

制度信任的缺失是鄰避沖突愈演愈烈的主要原因，鄰避沖突的不合理解決又會(huì)反過(guò)來(lái)加劇制度信任的缺失。圖2中實(shí)線代表初次鄰避沖突的演變路徑，當(dāng)制度難以滿足受眾的訴求時(shí)，他們對(duì)鄰避設(shè)施便會(huì)產(chǎn)生反抗心理，并通過(guò)個(gè)體上訪或官民接觸等合法渠道表達(dá)利益訴求。但是個(gè)體的上訪很難得到政府部門的重視，為了擴(kuò)大影響和實(shí)現(xiàn)訴求，受眾會(huì)通過(guò)新聞媒體或自發(fā)組織等渠道進(jìn)行群體體制內(nèi)抗?fàn)帯Ｓ捎诜纯沟拿癖娺^(guò)多，政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人政績(jī)的考慮，會(huì)召集民眾代表就沖突的焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行多方協(xié)調(diào)商議。當(dāng)這些途徑都難以滿足受眾的利益訴求時(shí)，他們就會(huì)選擇暴力性的群體體制外抗?fàn)幏绞剑藭r(shí)政府出于社會(huì)穩(wěn)定和個(gè)人 “烏紗帽”的考慮會(huì)將項(xiàng)目叫停，帶來(lái)矛盾的“化解”。

項(xiàng)目暫停，不僅造成了資源浪費(fèi)，而且原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸或社會(huì)隱患依然存在，為了滿足地區(qū)發(fā)展或社會(huì)和諧的需要，政府只有重新選址或?qū)⒃许?xiàng)目低調(diào)實(shí)施，這又會(huì)導(dǎo)致制度受眾再次形成鄰避情結(jié)，對(duì)政府更加不滿，對(duì)制度更加不信任，因此就進(jìn)入了虛線階段。民眾從以往經(jīng)驗(yàn)中得知體制內(nèi)的抗?fàn)幏绞绞招跷ⅲ浅鲇诜傻念檻]仍會(huì)選擇個(gè)體體制內(nèi)的抗?fàn)幏绞?。隨著反抗聲勢(shì)的擴(kuò)大和反抗民眾的增加，在路徑依賴和法不責(zé)眾心理的驅(qū)動(dòng)下，民眾會(huì)跳過(guò)低效地群體體制內(nèi)抗?fàn)幒投喾絽f(xié)調(diào)商議期，直接進(jìn)入更高效地群體體制外抗?fàn)庪A段，形成新一輪方式更暴力、范圍更廣泛的鄰避沖突，此時(shí)政府出于社會(huì)穩(wěn)定的需要，又會(huì)使項(xiàng)目進(jìn)入暫停階段。所以從這個(gè)角度看，制度信任的缺失是鄰避沖突愈演愈烈的主要原因，鄰避沖突的不合理解決又會(huì)反過(guò)來(lái)加劇制度信任的缺失。

將民眾排除在外的公共政策決策過(guò)程、鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差是國(guó)內(nèi)關(guān)于鄰避沖突發(fā)生原因的較權(quán)威解釋。決策過(guò)程屬于制度制定階段的重要內(nèi)容，封閉式的決策模式侵害著制度受眾的合理利益訴求，引起他們對(duì)政策或項(xiàng)目的合法性與公正性的懷疑，甚至是對(duì)鄰避設(shè)施的反抗情緒；不同類型的鄰避設(shè)施存在不同的負(fù)外部性，如何在制度實(shí)施階段最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)、減少負(fù)外部性直接影響著鄰避受眾的反抗程度和鄰避沖突的發(fā)展進(jìn)度；風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差就是民眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在偏差，在鄰避項(xiàng)目中，政府有時(shí)會(huì)發(fā)布真實(shí)的信息，但是由于以往形成的對(duì)制度的差評(píng)價(jià)和低認(rèn)同，民眾往往懷疑政府和專家發(fā)布信息的真實(shí)性。不難看出，將民眾排除在外的公共政策決策過(guò)程、鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差等鄰避沖突的權(quán)威性解釋，最終都在于制度信任的缺失，都體現(xiàn)在制度制定、制度實(shí)施和制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同上。因此制度信任的缺失是鄰避沖突的根本原因，建立和完善制度信任也是解決鄰避沖突的根本對(duì)策。

三、鄰避沖突愈演愈烈的制度信任解釋框架

前面提到，傳統(tǒng)治理鄰避沖突的模式由于未能系統(tǒng)、準(zhǔn)確把握沖突的原因，采取的“非鄰避化”處置措施導(dǎo)致鄰避沖突愈演愈烈，通過(guò)對(duì)制度信任和鄰避沖突愈演愈烈的交互關(guān)系分析發(fā)現(xiàn)制度信任的缺失是鄰避沖突愈演愈烈的主要原因，本章在制度信任的基礎(chǔ)上構(gòu)建鄰避沖突愈演愈烈的解釋框架，并對(duì)其原因進(jìn)行了詳細(xì)、系統(tǒng)的分析。

（一）制度制定不規(guī)范：鄰避情結(jié)的起源處

制度制定是形成制度信任中的第一環(huán)，也是導(dǎo)致鄰避沖突的第一環(huán)，它包括法律法規(guī)、決策過(guò)程和利益補(bǔ)償?shù)纫亍？茖W(xué)規(guī)范的制度制定必然符合法律規(guī)定，在程序上包括民眾參與、在內(nèi)容上吸納民眾利益、在結(jié)果上能夠得到民眾的認(rèn)可與支持，進(jìn)而有利于推進(jìn)制度實(shí)施和提高民眾對(duì)制度的評(píng)價(jià)與認(rèn)同；制度制定不規(guī)范會(huì)引起民眾的不滿，致使民眾對(duì)鄰避設(shè)施產(chǎn)生鄰避情結(jié)，阻礙制度實(shí)施和制度認(rèn)同，所以制度制定是鄰避情結(jié)的起源處，是導(dǎo)致鄰避沖突的首要環(huán)節(jié)。

表1 鄰避沖突愈演愈烈的制度信任解釋框架

1.相關(guān)法律法規(guī)缺位。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)維持社會(huì)關(guān)系的人際信任越來(lái)越弱，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的制度信任又不健全。制度信任包括對(duì)正式制度和非正式制度的信任，而正式制度的主要表現(xiàn)形式就是多種多樣的法律法規(guī)。法律法規(guī)缺位，民眾對(duì)自身行為的規(guī)范性和政府行為的合法性便難以判斷，制度信任自然難以形成，具體表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

第一，法律失靈，即相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)存在，但是由于法律漏洞或是與社會(huì)現(xiàn)實(shí)不相匹配等原因而無(wú)法充分發(fā)揮效用。如《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》就規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開(kāi)的信息通過(guò)便于公眾知曉的方式公開(kāi)，但是由于規(guī)定不夠具體，個(gè)別政府部門便選擇對(duì)民眾比較陌生的渠道公布信息，形成民眾對(duì)信息合法性的懷疑及對(duì)項(xiàng)目的抵抗。此外，很多法律法規(guī)制定較早，已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)的需要，無(wú)法對(duì)利益沖突進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)與規(guī)范，出現(xiàn)了法律失靈；第二，法律失信，指相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)存在，但是由于未能很好地執(zhí)行，導(dǎo)致應(yīng)有的效果沒(méi)能發(fā)揮，即“有法不依”。如在鄰避項(xiàng)目中，主管部門為了躲避民眾對(duì)設(shè)施的反抗，不按法律規(guī)定準(zhǔn)時(shí)將相關(guān)信息予以公開(kāi)，政府又對(duì)主管部門的這種違法行為予以漠視，不按法律規(guī)定予以處罰。當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)自身合法權(quán)利被忽視時(shí)項(xiàng)目多數(shù)已經(jīng)開(kāi)工，在憤怒和不滿的心態(tài)下便會(huì)產(chǎn)生鄰避情結(jié)，進(jìn)而爆發(fā)鄰避沖突；第三，法律缺失，指相關(guān)領(lǐng)域出現(xiàn)了法律“真空”，即“無(wú)法可依”。在鄰避沖突中，法律缺失主要表現(xiàn)在鄰避受眾訴求表達(dá)和權(quán)益維護(hù)等方面的法律法規(guī)的缺失，如在鄰避設(shè)施立項(xiàng)時(shí)，缺少保障公民合法參與決議的法律法規(guī)，在設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行中，缺少保證公民合法監(jiān)督權(quán)的法律法規(guī)，在沖突發(fā)生時(shí)，缺少保障公民合法表達(dá)訴求的法律法規(guī)。

2.決策過(guò)程不夠規(guī)范。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)性政府的建設(shè)，政府的服務(wù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，民眾的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)也逐漸提高，他們要求參與公共決策過(guò)程、影響決策結(jié)果、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身利益的欲望越來(lái)越強(qiáng)。但是傳統(tǒng)關(guān)于鄰避設(shè)施采取的是政府主導(dǎo)的封閉式?jīng)Q策過(guò)程，此種決策過(guò)程中，利益受損民眾因合理利益訴求無(wú)處表達(dá)，逐漸失去對(duì)制度的信任，便有可能采取體制外的極端形式?jīng)_擊社會(huì)秩序，帶來(lái)鄰避沖突。封閉式?jīng)Q策過(guò)程是不夠規(guī)范的決策過(guò)程，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是鄰避項(xiàng)目的相關(guān)信息未按規(guī)定予以公示，造成民眾對(duì)政府決策的合法性和鄰避項(xiàng)目的合理性的懷疑；二是未按規(guī)定程序予以操作，例如“未評(píng)先建”，導(dǎo)致制度的合法性不足。如《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)審查或?qū)彶椴煌ㄟ^(guò)的，該項(xiàng)目審批部門就不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位也不得開(kāi)工，但是現(xiàn)實(shí)中，很多政府單純從地方GDP和個(gè)人政績(jī)考慮，在項(xiàng)目缺少環(huán)評(píng)文件的情況下就允許開(kāi)工，致使“未評(píng)先建”情況屢屢發(fā)生；三是民眾參與的缺失和民眾的“被參與”，例如指定聽(tīng)證成員的鄰避項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)、選定“特殊”專家的新聞發(fā)布會(huì)等?？傊?，不夠規(guī)范的決策過(guò)程嚴(yán)重制約著公民訴求的表達(dá)和利益的實(shí)現(xiàn)，致使民眾產(chǎn)生對(duì)政府合法性的懷疑情緒和對(duì)鄰避項(xiàng)目的不滿情緒，最終導(dǎo)致鄰避情結(jié)的產(chǎn)生和鄰避沖突的發(fā)生。

3.配套制度流于形式。鄰避問(wèn)題涉及眾多領(lǐng)域，各個(gè)領(lǐng)域的配套制度與涉及鄰避項(xiàng)目的正式制度形成了一個(gè)完整的制度系統(tǒng)，任何子系統(tǒng)的缺位，都會(huì)導(dǎo)致鄰避設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生各種矛盾，并最終影響鄰避項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，配套制度的建設(shè)應(yīng)是鄰避項(xiàng)目建設(shè)中的必要內(nèi)容，但在我國(guó)卻一直不被人們重視，嚴(yán)重影響著鄰避項(xiàng)目的整體推進(jìn)和政府公信力，導(dǎo)致鄰避沖突的不斷爆發(fā)。

首先，鄰避設(shè)施是具有明顯負(fù)外部性的設(shè)施，應(yīng)該采取利益補(bǔ)償機(jī)制彌補(bǔ)設(shè)施給周邊民眾帶來(lái)的負(fù)面影響，以鼓勵(lì)其接受鄰避設(shè)施。但是現(xiàn)實(shí)中政府對(duì)于利益受損方的補(bǔ)償往往流于形式，只是采用語(yǔ)言上的安撫，甚至打壓，使原本就存在利益落差的民眾心理更加不平衡，導(dǎo)致鄰避沖突更加劇烈；其次，合理的利益補(bǔ)償機(jī)制有助于優(yōu)化制度制定，但是鄰避沖突發(fā)生的另一個(gè)重要原因是制度實(shí)施的缺陷。例如因在項(xiàng)目立項(xiàng)階段缺乏有效的信息公開(kāi)機(jī)制和責(zé)任懲罰機(jī)制、在項(xiàng)目實(shí)施階段缺少針對(duì)政府機(jī)關(guān)和施工單位的獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致他們的履職積極性不足，制度執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題百出；同時(shí)由于未能建立鄰避設(shè)施終身負(fù)責(zé)制等，導(dǎo)致許多政府機(jī)關(guān)和施工單位單純出于GDP等經(jīng)濟(jì)效益或政績(jī)考慮，置設(shè)施周邊民眾的利益訴求于不顧，這些都是鄰避沖突愈演愈烈的重要原因；最后，當(dāng)下鄰避項(xiàng)目建設(shè)中的監(jiān)督機(jī)制也因存在監(jiān)督主體少、渠道窄，缺乏長(zhǎng)期有效的過(guò)程監(jiān)督和監(jiān)督的法律保障不夠與監(jiān)督力度不足等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)政府機(jī)關(guān)和施工單位的監(jiān)督乏力，權(quán)錢交易和“尋租”行為時(shí)常發(fā)生，鄰避沖突不斷爆發(fā)。

（二）制度實(shí)施：鄰避沖突的風(fēng)向標(biāo)

制度實(shí)施是塑造制度信任的中間環(huán)，也是影響鄰避沖突的風(fēng)向標(biāo)和轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在有了良善的制度基礎(chǔ)上，如果相關(guān)主體的執(zhí)行能力較弱，在制度執(zhí)行中因某些失誤而侵害了民眾利益，也會(huì)使民眾產(chǎn)生不滿情緒，最終爆發(fā)鄰避沖突；當(dāng)民眾通過(guò)合法渠道表達(dá)利益訴求時(shí)，盡管前期的制度制定缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，如果政府能夠采取適當(dāng)?shù)膯?wèn)題解決方式，也能夠妥善處理民眾的鄰避情結(jié)，避免鄰避沖突的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

1.執(zhí)行能力仍待增強(qiáng)。完整的制度周期包括制度制定、制度實(shí)施和制度反饋與評(píng)價(jià)三個(gè)階段，制度制定是基礎(chǔ)，它的質(zhì)量依賴于制度供給能力；制度實(shí)施是轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它的實(shí)施效果依賴于制度執(zhí)行能力。

在鄰避事件中，制度執(zhí)行主體主要是政府機(jī)構(gòu)和設(shè)施的施工單位，二者履職情況的好壞直接體現(xiàn)著他們執(zhí)行能力的強(qiáng)弱，也決定著制度效果的發(fā)揮?？傮w來(lái)說(shuō)，在鄰避項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)和施工單位的執(zhí)行能力仍然較弱，具體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：第一是“無(wú)能為而不為”，就是應(yīng)該由實(shí)施主體執(zhí)行的行為，由于能力不足沒(méi)能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或是發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題但出于沒(méi)有成功的把握等原因而未執(zhí)行。例如某些政府在政策執(zhí)行中，因能力不足而天真地認(rèn)為只要設(shè)施對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利，并且通過(guò)了環(huán)評(píng)，民眾就不會(huì)反抗，針對(duì)因民眾反抗可能產(chǎn)生的沖突也未制定預(yù)防性應(yīng)急措施，當(dāng)沖突爆發(fā)時(shí)，由于缺少應(yīng)急措施，加之因能力欠缺而采取的不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題解決措施，導(dǎo)致鄰避沖突愈演愈烈；第二是“有能為而未為”，就是應(yīng)該由實(shí)施主體執(zhí)行、并且也有能力執(zhí)行，但是由于某些疏忽而出錯(cuò)的行為，導(dǎo)致執(zhí)行無(wú)效。例如遷址漳州古雷的廈門PX項(xiàng)目，在遷至漳州的兩年內(nèi)，因執(zhí)行人員的疏忽發(fā)生了兩次爆炸，給區(qū)域經(jīng)濟(jì)和周邊民眾帶來(lái)了嚴(yán)重的損害。耐人尋味的是，該區(qū)某位領(lǐng)導(dǎo)曾肯定古雷不會(huì)有爆炸的可能性，并承諾正式投產(chǎn)時(shí)居民都將搬遷至十幾公里之外，中間還會(huì)建大樹(shù)綠化帶［5］。然而現(xiàn)實(shí)是民眾不僅沒(méi)有遷至十幾公里之外，而且爆炸也發(fā)生了。制度執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題百出，且對(duì)民眾的承諾沒(méi)有兌現(xiàn)，這無(wú)疑會(huì)加深民眾對(duì)制度執(zhí)行人員的不信任，激化民眾的鄰避情結(jié)，導(dǎo)致鄰避沖突愈演愈烈。

2.問(wèn)題解決方式欠適。此處的問(wèn)題解決方式就是政府面對(duì)民眾因反抗鄰避設(shè)施的修建并表達(dá)自己的不滿與訴求時(shí)而采取的處置措施，問(wèn)題解決的效果也是政府執(zhí)行能力強(qiáng)弱的直接體現(xiàn)，欠適的問(wèn)題解決方式必將導(dǎo)致執(zhí)行的低效，帶來(lái)民眾對(duì)政府人員執(zhí)行能力的懷疑，影響政府部門的公信力；不同問(wèn)題解決方式產(chǎn)生的政策效果也參差不齊，影響其他政府人員和民眾對(duì)問(wèn)題解決方式的借鑒。

在建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，許多政府采取將民眾排除在外的封閉式?jīng)Q策模式，當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要行使權(quán)利時(shí)，項(xiàng)目往往已經(jīng)開(kāi)工，民眾便會(huì)選擇上訪等合法途徑表達(dá)自己的訴求與不滿，而政府往往對(duì)民眾通過(guò)體制內(nèi)渠道表達(dá)出的訴求與不滿消極應(yīng)對(duì)，借助于回避、信息封鎖和“辟謠”等方式掩蓋事實(shí)，造成矛盾加劇；當(dāng)民眾迫于無(wú)奈而采取體制外的利益表達(dá)方式，政府便會(huì)采取“非鄰避化”的處置方式，對(duì)民眾的抗議予以打壓；政府越是壓制，反抗就會(huì)反彈得越劇烈，甚至引發(fā)群體性暴力沖突，當(dāng)事件發(fā)展到難以控制的時(shí)候，政府出于社會(huì)穩(wěn)定和個(gè)人“烏紗帽”的考慮，便會(huì)叫停項(xiàng)目，回應(yīng)民眾的沖動(dòng)反應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民眾暫停反抗的目的；前文提到，叫停項(xiàng)目的問(wèn)題解決方式具有不徹底性，存在再次爆發(fā)鄰避沖突的隱患。同時(shí)，叫停鄰避項(xiàng)目的問(wèn)題解決方式能夠迅速制止民眾的反抗，這也為鄰避沖突的“成功解決”提供了“標(biāo)桿”示范，其他地區(qū)的政府和民眾便紛紛效仿。因此，回避、信息封鎖、打壓和叫停鄰避項(xiàng)目等是問(wèn)題解決方式欠適的主要表現(xiàn)，也是鄰避沖突愈演愈烈的重要原因。

（三）制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同較差：鄰避問(wèn)題的催化劑

制度評(píng)價(jià)指民眾通過(guò)觀察、咨詢和分析等方式對(duì)制度進(jìn)行的判斷和結(jié)論，制度認(rèn)同是民眾在對(duì)制度評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上形成的、內(nèi)在化地對(duì)制度心理上的認(rèn)可和行動(dòng)上的配合。制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同屬于制度環(huán)境的內(nèi)容，它們貫穿從制度制定、制度實(shí)施到制度信任形成的全過(guò)程并發(fā)揮重要作用，較差的制度評(píng)價(jià)和認(rèn)同會(huì)使制度制定和制度實(shí)施舉步維艱，阻礙制度信任的形成，加速鄰避情結(jié)的產(chǎn)生和鄰避沖突的發(fā)生，所以說(shuō)較差的制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同是鄰避問(wèn)題的催化劑。

1.信任環(huán)境不容樂(lè)觀。信任環(huán)境是指以信任為主體，并會(huì)對(duì)信任產(chǎn)生影響的所有外界事物的總和，它對(duì)制度信任的形成和鄰避問(wèn)題的預(yù)防與化解有著間接而深遠(yuǎn)的影響：良好的信任環(huán)境能夠穩(wěn)定民眾的心理預(yù)期，降低民眾與政府之間、民眾與施工單位之間以及政府與施工單位之間由于信息不對(duì)稱而增加的交易成本、監(jiān)督成本和執(zhí)行成本，降低信用風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)雙方就事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)。較差的信任環(huán)境會(huì)使各方的防范投入增加、彼此之間由于信息不對(duì)稱而將誤解放大，激化民眾的鄰避情結(jié)，加速鄰避沖突的爆發(fā)。

中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)研究所和社科文獻(xiàn)出版社曾聯(lián)合發(fā)布一份社會(huì)心態(tài)藍(lán)皮書(shū)，指出目前我國(guó)社會(huì)的總體信任環(huán)境不容樂(lè)觀［6］。信任環(huán)境包括政治信任環(huán)境、經(jīng)濟(jì)信任環(huán)境和社會(huì)信任環(huán)境等分支，在鄰避事件中，政治信任的缺失是加劇鄰避沖突的主要原因。政治信任主要指民眾對(duì)政府的信任，影響政治信任的首要因素就是政府公信力，政府公信力是民眾對(duì)政府履職情況的評(píng)價(jià)，對(duì)于制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同是最直接、最具影響力的因素，較低的政府公信力將直接導(dǎo)致民眾鄰避情結(jié)的產(chǎn)生，加速鄰避沖突的發(fā)生。近年來(lái)，多地政府違背全心全意為人民服務(wù)的宗旨，利用人民賦予的權(quán)力進(jìn)行權(quán)錢交易，或是為了個(gè)人政績(jī)而損害民眾權(quán)利，例如在鄰避設(shè)施的建設(shè)中，政府為了逃避民眾的反抗、推進(jìn)項(xiàng)目的快速實(shí)施，采取封閉式的決策模式，并在民眾毫不知情的情況下開(kāi)工建設(shè)；再如某些政府人員為了尋求私利，利用手中的項(xiàng)目進(jìn)行“尋租”，造成施工單位的“先天畸形”，導(dǎo)致民眾對(duì)政府的不信任，加劇政治信任的危機(jī)。

2009年，廣州番禹區(qū)政府面對(duì)民眾對(duì)該區(qū)垃圾焚燒廠項(xiàng)目抗議的不斷高漲，最終召開(kāi)了垃圾焚燒廠的新聞發(fā)布會(huì)，會(huì)上邀請(qǐng)了四位垃圾焚燒領(lǐng)域的專家向民眾解釋垃圾焚燒的疑問(wèn)，但是因之前有些專家利用專家身份與專家話語(yǔ)權(quán)為特定的主體服務(wù)，出現(xiàn)了一定的專家失信，加之此事件中政府隱瞞消息等行為已經(jīng)導(dǎo)致了信任環(huán)境的惡化，民眾便開(kāi)始懷疑這四位專家是否和垃圾焚燒項(xiàng)目存在利益關(guān)系，使該場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)頗受非議，最終新聞發(fā)布會(huì)不僅沒(méi)能起到解釋垃圾焚燒疑問(wèn)的作用，反而激化了民眾對(duì)垃圾焚燒廠的鄰避情結(jié)和對(duì)政府的不滿，加速了鄰避沖突的爆發(fā)。

2.以往經(jīng)驗(yàn)不夠積極。經(jīng)驗(yàn)就是人們?cè)谕挛锝佑|的過(guò)程中獲得的有關(guān)事物的現(xiàn)象與外部聯(lián)系的認(rèn)識(shí)，它對(duì)人們的行為具有指導(dǎo)和借鑒意義。經(jīng)驗(yàn)具有積極和消極之分，不同類型的經(jīng)驗(yàn)對(duì)人們的影響也不相同，消極經(jīng)驗(yàn)是指對(duì)個(gè)人生存與發(fā)展、社會(huì)和諧與進(jìn)步起阻礙抑制作用的認(rèn)識(shí)。在鄰避事件中，以往經(jīng)驗(yàn)影響民眾對(duì)政府和相關(guān)制度的信任程度和對(duì)鄰避設(shè)施抗?fàn)幏绞降倪x擇，以往經(jīng)驗(yàn)不夠積極的主要表現(xiàn)就是民眾對(duì)相關(guān)部門的不信任，即“老百姓老不信”，致使這種情形的主要因素有：第一，政府對(duì)民眾合法權(quán)益的侵害。在項(xiàng)目決策期，封閉式?jīng)Q策模式將民眾排除在外，民眾表達(dá)合法利益訴求的權(quán)利受到侵害；在項(xiàng)目評(píng)議階段，政府主導(dǎo)的“環(huán)評(píng)”對(duì)民眾的合法權(quán)利視而不見(jiàn)，理應(yīng)囊括鄰避受眾的“聽(tīng)證會(huì)”也往往流于形式；在沖突爆發(fā)階段，回避、信息封鎖、打壓和隨意叫停項(xiàng)目的問(wèn)題解決方式使民眾對(duì)政府更加懷疑，政府公信力持續(xù)下降。第二，民眾的認(rèn)知性偏差。隨著社會(huì)的發(fā)展，民眾的民主、權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，科學(xué)文化知識(shí)也增加，但是鄰避設(shè)施所涉及的專業(yè)知識(shí)太多，所以民眾對(duì)鄰避設(shè)施的負(fù)外部性認(rèn)知存在諸多偏差，結(jié)果往往是將實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)放大，與政府和施工單位之間的誤解也隨之?dāng)U大，進(jìn)而形成對(duì)他們的消極印象。第三，媒體的惡意報(bào)道。當(dāng)下社會(huì)，很多媒體為了追求轟動(dòng)效應(yīng)，往往進(jìn)行捕風(fēng)捉影的新聞炒作，夸大事件本身，導(dǎo)致事件的負(fù)面影響不斷擴(kuò)大，這種惡意傳播使民眾形成了對(duì)政府和施工方的消極印象和關(guān)于鄰避沖突的消極經(jīng)驗(yàn)，促使其他地區(qū)的鄰避受眾對(duì)鄰避沖突行為進(jìn)行效仿。

四、以制度信任破解鄰避沖突愈演愈烈的對(duì)策

鄰避沖突的發(fā)生常常致使民眾對(duì)地方政府乃至整個(gè)政治體系產(chǎn)生憤怒、失望等不良情緒，影響政府的合法性基礎(chǔ)，傷害公眾與政府之間的相互信任，加上國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的惡意利用，嚴(yán)重危害著社會(huì)穩(wěn)定；同時(shí)鄰避沖突中民眾的非理性反抗行為和政府的不適當(dāng)解決方式，往往導(dǎo)致一些涉及國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施難以建設(shè)，使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民生的改善嚴(yán)重受阻。因此，系統(tǒng)、準(zhǔn)確把握鄰避沖突愈演愈烈的原因，從制度信任視角提出破解鄰避沖突愈演愈烈的對(duì)策，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和民生改善意義深遠(yuǎn)。

（一）健全制度制定過(guò)程，提高制度供給能力

健全制度制定過(guò)程，增強(qiáng)制度的公平正義性與合法性；提高制度供給能力，增強(qiáng)制度的可行性和有效性，對(duì)于更好地滿足民眾的利益訴求和預(yù)防鄰避情結(jié)的產(chǎn)生意義重大，也有利于環(huán)境正義的形成。具體應(yīng)做到以下三點(diǎn)：

第一，完善相關(guān)法律，規(guī)范制度制定的決策過(guò)程。必須建立并完善關(guān)于鄰避項(xiàng)目信息公開(kāi)、鄰避事項(xiàng)民眾參與和保護(hù)鄰避受眾訴求表達(dá)與權(quán)益維護(hù)等方面的法律法規(guī)。建立規(guī)范和約束執(zhí)法人員行為的法律和責(zé)任機(jī)制，保障民眾的主人翁地位；規(guī)范制度制定的決策過(guò)程，首先要規(guī)定制度制定的決策程序，做到有章可循。其次要建立信息公開(kāi)機(jī)制、民眾參與機(jī)制和協(xié)商對(duì)話機(jī)制。最后要引入第三方參與機(jī)制，既可以補(bǔ)充政府決策的不足，提高決策的科學(xué)性，也能夠作為公眾、政府和施工方之間的橋梁，通過(guò)溝通協(xié)調(diào)緩解多方的對(duì)抗情緒，化解利益相關(guān)主體之間的矛盾。

第二，開(kāi)展知識(shí)教育，提高制度制定人員的綜合素養(yǎng)?？茖W(xué)的制度制定人員結(jié)構(gòu)包括政府、民眾和第三方。因此，首先要開(kāi)展政府人員教育，使其樹(shù)立為人民服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向、增加制度制定的知識(shí)儲(chǔ)備、培養(yǎng)處理問(wèn)題的應(yīng)有智慧和掌握相關(guān)業(yè)務(wù)的必需技巧；其次要開(kāi)展民眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知教育和訴求理性表達(dá)教育，提高民眾對(duì)于鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力和理性思考能力，使其能夠理性地參與鄰避項(xiàng)目的審議、選址和環(huán)評(píng)，提高制度供給能力；最后，要加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的制度制定和糾紛協(xié)調(diào)能力教育，充分發(fā)揮它的建言獻(xiàn)策和糾紛協(xié)調(diào)功能。

第三，注重配套制度建設(shè)，建立有效地利益補(bǔ)償機(jī)制。首先，要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)遵守或違反制度的行為實(shí)施獎(jiǎng)懲，增強(qiáng)相關(guān)方的制度執(zhí)行能力，增強(qiáng)民眾對(duì)政府能力的信心；建立監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮在制度制定、制度實(shí)施中的糾偏和規(guī)范作用，防備失信于民的行為發(fā)生；建立合理地利益補(bǔ)償制度，給予利益受損方合理的利益補(bǔ)償，降低鄰避受眾的成本收益比，緩解他們的鄰避情結(jié)。

（二）優(yōu)化沖突解決方式，增強(qiáng)制度執(zhí)行能力

執(zhí)行能力的羸弱會(huì)帶來(lái)制度執(zhí)行的出錯(cuò)和制度受眾對(duì)制度與政府的不信任；不適當(dāng)?shù)臎_突解決方式則會(huì)激化民眾的鄰避情結(jié)，加劇鄰避沖突。因此必須優(yōu)化沖突解決方式，增強(qiáng)制度執(zhí)行能力，緩解民眾的鄰避情結(jié)，預(yù)防鄰避沖突的發(fā)生。

多管齊下，優(yōu)化沖突解決方式。面對(duì)鄰避沖突，政府首先應(yīng)該積極回應(yīng)，通過(guò)多渠道溝通和信息公開(kāi)的方式認(rèn)真傾聽(tīng)民意、消除民眾的誤解；其次要搭建民眾利益表達(dá)平臺(tái)，兼顧不同利益，客觀科學(xué)地處置沖突，爭(zhēng)取民眾的認(rèn)可與肯定；再次是要正確處理與新聞媒體的關(guān)系，確保新聞自由、通過(guò)媒體的自由報(bào)道把握各方的訴求，及時(shí)發(fā)布信息、避免謠言的傳播和事件的擴(kuò)大，并監(jiān)控媒體的失真報(bào)道［7］；最后是可以建立鄰避沖突司法解決機(jī)制，由中立、公正的法庭進(jìn)行各方利益劃分，避免簡(jiǎn)單化地叫停項(xiàng)目的處置方式。

恩威并施，增強(qiáng)制度執(zhí)行能力。制度執(zhí)行主體主要是政府機(jī)關(guān)和施工單位，因此首先要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，使其做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一；其次要完善施工單位招標(biāo)機(jī)制，保證施工單位選擇的正確性和可靠性；再次要建立針對(duì)政府機(jī)關(guān)和施工單位的獎(jiǎng)懲制度，即“權(quán)益激勵(lì)”和“責(zé)任懲罰”相結(jié)合的制度，如將鄰避設(shè)施的民眾評(píng)價(jià)同政府績(jī)效掛鉤、將鄰避設(shè)施的建設(shè)效果同施工單位的信譽(yù)積分和施工報(bào)酬掛鉤、建立鄰避設(shè)施終身負(fù)責(zé)制等，增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)和施工單位的履職積極性和謹(jǐn)慎性；最后是要建立包括政府、施工方、民眾和第三方等在內(nèi)的監(jiān)督委員會(huì)，及時(shí)糾正制度執(zhí)行過(guò)程中的差錯(cuò)，優(yōu)化制度執(zhí)行效果。

（三）重塑“軟文化”，提升制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同

軟文化，是指包括觀念文化、行為文化和制度文化在內(nèi)的一種“隱性文化”，其中觀念文化對(duì)于信任環(huán)境的優(yōu)化、行為文化對(duì)于以往經(jīng)驗(yàn)的改善和制度文化對(duì)于政府公信力的提升意義重大。因此，破解鄰避沖突愈演愈烈的魔咒、提升制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同，必需重塑制度“軟文化”，具體應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，塑造優(yōu)良的觀念文化、營(yíng)造良善的信任環(huán)境，首先要加強(qiáng)法制建設(shè)，營(yíng)造人人知法、懂法、守法和用法的法制環(huán)境；其次應(yīng)加強(qiáng)教育，使民眾對(duì)鄰避設(shè)施的負(fù)外部性能有更好地認(rèn)知，增強(qiáng)民眾對(duì)鄰避設(shè)施科學(xué)、規(guī)范選址的預(yù)期值和信任度，提高各方的綜合素質(zhì)，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)；最后是要建立監(jiān)督約束機(jī)制，通過(guò)監(jiān)督糾正觀念文化中的歪風(fēng)邪氣，及時(shí)鏟除危害信任環(huán)境的不良因素。

第二，民眾對(duì)于鄰避事件的以往經(jīng)驗(yàn)，大多來(lái)源于對(duì)政府機(jī)關(guān)、施工單位和新聞媒體等行為的體驗(yàn)與判斷，因此改善以往經(jīng)驗(yàn)，必需從塑造良善的行為文化切入：首先，政府應(yīng)改善自身的行為習(xí)慣，按照合法程序做事，增強(qiáng)對(duì)民眾合法利益訴求的回應(yīng)性；其次，新聞媒體要牢守行業(yè)節(jié)操，堅(jiān)持職業(yè)道德，客觀、公正地進(jìn)行新聞報(bào)道，自覺(jué)充當(dāng)起民眾和政府之間的溝通橋梁，為鄰避沖突的順利解決和社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮建設(shè)性作用；最后是要加強(qiáng)民眾的綜合素質(zhì)教育，使其能夠準(zhǔn)確把握鄰避設(shè)施的負(fù)面影響，提高明辨是非的能力，減少對(duì)政府行為的誤解。

第三，制度文化指人們?yōu)榱俗陨砩婧蜕鐣?huì)發(fā)展的需要，主動(dòng)創(chuàng)造出來(lái)的有組織的規(guī)范體系，主要包括國(guó)家的法律制度、行政管理體制和民間習(xí)俗等內(nèi)容，提升政府公信力必需塑造制度文化。既要完善行政管理體制，端正政府為人民服務(wù)的態(tài)度，優(yōu)化政府的行為方式和問(wèn)題解決方式，提高社會(huì)成員對(duì)政府行為的認(rèn)可與信任，進(jìn)而恢復(fù)政府公信力；還要弘揚(yáng)民間優(yōu)秀的傳統(tǒng)習(xí)俗，發(fā)揮非正式制度在提高制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同中的重要作用，促進(jìn)制度信任的形成，避免鄰避沖突的發(fā)生。

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