中國金融監(jiān)管體制改革研究

匡陳億寧

【摘 要】中國經(jīng)濟的快速發(fā)展對金融監(jiān)管提出了新的要求，如何建立完善的金融監(jiān)管體制是“新常態(tài)”背景下經(jīng)濟增長的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本文以金融監(jiān)管為切入點，通過梳理中國金融監(jiān)管體制的改革歷程來分析當(dāng)前監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的主要問題，并借鑒英國、美國、日本等國的經(jīng)驗，為完善我國金融監(jiān)管體制提出合理性建議。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管；體制改革；分業(yè)監(jiān)管

近年來，中國經(jīng)濟的穩(wěn)步增長加快了金融行業(yè)發(fā)展的步伐，面對全新的金融市場和發(fā)展機遇，如何有效地對中國金融監(jiān)管體制進行改革，使其適應(yīng)我國“新常態(tài)”時期的市場需求，對促進我國金融經(jīng)濟合理穩(wěn)定運行具有重要意義。 同時，以美國為首的西方資本主義國家自2008年金融危機爆發(fā)后開展了旨在適應(yīng)金融市場新需要的金融監(jiān)管體制改革， 這不僅預(yù)示了未來世界金融可能的發(fā)展方向，而且也對我國能否適應(yīng)新時期世界金融市場需求提出了新挑戰(zhàn)。本文以金融監(jiān)管為切入點，通過梳理中國金融監(jiān)管體制的改革歷程來分析當(dāng)前監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的主要問題，并借鑒英國、美國、日本等國的經(jīng)驗，為完善我國金融監(jiān)管體制提出合理性建議。

一、中國金融監(jiān)管體制改革歷程

金融行業(yè)在中國古代就已出現(xiàn)，但受到“重農(nóng)抑商”等政策的影響，當(dāng)時并不存在真正意義上的金融監(jiān)管機構(gòu)，直到1908年政府才開始采用法律手段對金融業(yè)實施監(jiān)管。 此后，金融監(jiān)管機構(gòu)在社會動蕩和資本入侵中得到了初步發(fā)展。新中國成立后，我國實行與經(jīng)濟體制相對應(yīng)的集中式金融管理模式，全國僅有中國人民銀行一家金融機構(gòu)，因此并未設(shè)立金融監(jiān)管機構(gòu)。 中國人民銀行既履行貨幣發(fā)行、貨幣政策執(zhí)行、金融管理等國家中央銀行業(yè)務(wù)，又進行儲蓄存款、商業(yè)信貸等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。1983年，國務(wù)院調(diào)整金融結(jié)構(gòu)，將中國人民銀行設(shè)立為行使央行權(quán)力的銀行，主要承擔(dān)中央銀行的職責(zé)，負(fù)責(zé)制定貨幣政策并進行合理的金融監(jiān)管，同時成立中國工商銀行，負(fù)責(zé)儲蓄存款、商業(yè)信貸等商業(yè)業(yè)務(wù)。

1992年，我國正式確立了社會主義市場經(jīng)濟制度，金融市場體系也在這一時期發(fā)生了很大變化， 逐步建立完善了貨幣市場、股票市場、期貨市場，并相繼成立了中國證券委和中國證監(jiān)會等監(jiān)督機構(gòu)。1995年，政府首次從立法的角度確立了中國人民銀行在金融監(jiān)管中的主體地位。 自1993年起，我國陸續(xù)成立了所謂“三會”，即保監(jiān)會、證監(jiān)會和銀監(jiān)會，而直到2003年銀監(jiān)會正式掛牌運作，我國金融業(yè)“一行三會”的垂直分業(yè)監(jiān)管格局才終于確立。

二、中國金融監(jiān)管的發(fā)展現(xiàn)狀

1. 監(jiān)管主體導(dǎo)致的問題

目前，金融行業(yè)的監(jiān)管模式仍然存在許多弊端，“一行三會”雖然共同承擔(dān)著對金融各領(lǐng)域業(yè)務(wù)的監(jiān)督責(zé)任，但缺少聯(lián)動管理，這使得中國人民銀行與三會看似相互協(xié)作，實則彼此之間信息不互通，甚至出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象。 同時，分割監(jiān)管還導(dǎo)致不同的主管部門同時管理同一業(yè)務(wù)，造成管理上的重疊和部門之間監(jiān)管責(zé)任的互相推諉。 除此之外，由于不同監(jiān)管主體之間存在差異，在同一金融領(lǐng)域涉及不同的金融業(yè)務(wù)時，需要不同的監(jiān)管主體行使責(zé)權(quán)，這也就在客觀上造成了金融領(lǐng)域管理的混亂，阻礙了金融監(jiān)管的高效有序進行。

2. 監(jiān)管從業(yè)者造成的問題

隨著我國金融市場的不斷擴大與發(fā)展，與金融類相關(guān)的專業(yè)日益成為在校大學(xué)生乃至中學(xué)生選擇的對象。就金融監(jiān)管而言，由于涉及到比較浮躁的經(jīng)濟知識，因此從實對金融監(jiān)管行業(yè)的人員提出了比較高的要求。但目前無法回避的事實是，有相當(dāng)一部分金融監(jiān)管行業(yè)的從業(yè)人員是直接出自于在校畢業(yè)生這也導(dǎo)致了他們比較缺乏工作經(jīng)驗，因而在最初的工作階段中效率不高。同時，在人們的普遍印象中，金融業(yè)被認(rèn)為是一個高薪行業(yè)， 而金融行業(yè)恰由金融監(jiān)管行業(yè)進行監(jiān)管， 這也導(dǎo)致了監(jiān)管從業(yè)者中出現(xiàn)了一些投機現(xiàn)象，即： 利用監(jiān)管機構(gòu)為中介或載體，短暫停留后向被監(jiān)管對象即金融機構(gòu)跳槽，以實現(xiàn)從事金融行業(yè)，獲取高薪的目的。

3. 監(jiān)管責(zé)任造成的問題

當(dāng)前我國金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管目標(biāo)多、責(zé)任大，不僅要督促各金融機構(gòu)準(zhǔn)確執(zhí)行國家各項經(jīng)濟政策， 還要協(xié)助金融機構(gòu)預(yù)防金融風(fēng)險、應(yīng)對金融挑戰(zhàn)，保障金融機構(gòu)與存款人、投資人的利益及合法權(quán)益不受損害，同時維護金融行業(yè)的合理秩序，推動市場的穩(wěn)定有序化建設(shè)。 由于監(jiān)管范圍廣，監(jiān)管對象多，金融監(jiān)管機構(gòu)在實際工作中往往存在工作效率下降、不能很好履行職責(zé)等問題，因此需要進一步具體的細分和分配金融監(jiān)管責(zé)任。除此之外，我國還應(yīng)該加強監(jiān)管相關(guān)的立法工作，目前雖然已經(jīng)建立了以《中國人民共和國銀行法》為中心的法律監(jiān)管體系， 但相關(guān)的配套實施細則卻比較缺乏，這導(dǎo)致在實際實施過程中各主體之間權(quán)責(zé)不明，管理界限模糊，監(jiān)管形成混亂。

三、金融監(jiān)管體制改革的國際經(jīng)驗

1. 美國的金融監(jiān)管體制改革

以“分業(yè)監(jiān)管”為特征的美國現(xiàn)代金融管理體制形成于1993年，經(jīng)過多次的調(diào)整和改進，美國發(fā)展形成了“雙重多頭”的金融管理模式。該體制以州和聯(lián)邦為單元，由州政府和聯(lián)邦政府聯(lián)合其他監(jiān)管機構(gòu)共同進行監(jiān)管，其中，一級監(jiān)管部門負(fù)責(zé)國家尺度的調(diào)控，如美聯(lián)儲等，而各州的金融機構(gòu)則監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的其他的金融業(yè)務(wù)，如保險、證券、期貨等。2008年，全球金融危機后，出于風(fēng)險防范、市場維穩(wěn)的考慮，美國對金融監(jiān)管體制進行了整體性的調(diào)整， 具體表現(xiàn)為加強中央銀行的風(fēng)險管控作用，建立風(fēng)險防范機制，全力保障消費者的利益，從而達到了穩(wěn)定市場格局，促進金融業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的目的。

2. 英國的金融監(jiān)管體制改革

在20世紀(jì)90年代之前，英國金融業(yè)實行的是分業(yè)監(jiān)管的模式，證券、銀行、保險等九大金融業(yè)務(wù)分別由九家監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管，然而，隨后由于職責(zé)劃分不一而產(chǎn)生的管理混亂、責(zé)任不明等問題卻成為了阻礙金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵因素。1998年，英國政府不得不進行改革重組，撤銷原先九家監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)，改由金融服務(wù)局來統(tǒng)一負(fù)責(zé)金融市場全業(yè)務(wù)范圍的監(jiān)管，在此后的一段時間內(nèi)，英國財政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局成為了金融市場管理的三大支柱部門，涵蓋了政策制定、市場調(diào)節(jié)、機構(gòu)監(jiān)管等方面的職能。2008年全球性的金融危機爆發(fā)后，英國政府重新設(shè)立了兩大金融監(jiān)管機構(gòu)——審慎監(jiān)管局和金融行為管理局，以此來代替金融服務(wù)局承擔(dān)市場監(jiān)督的責(zé)任。 而英格蘭銀行作為英國金融系統(tǒng)的核心擁有了全新的金融監(jiān)管職責(zé)，一方面可對英國系統(tǒng)性金融風(fēng)險采取識別、監(jiān)控等措施；另一方面，可通過下屬的審慎監(jiān)管局對金融機構(gòu)的投資、保險業(yè)務(wù)進行微觀監(jiān)管。

3. 日本的金融監(jiān)管體制改革

20世紀(jì)90年代末以前，日本國內(nèi)金融監(jiān)管和市場維穩(wěn)的職能主要由大藏省來承擔(dān)，但由于屢次的政策失誤和金融監(jiān)管權(quán)力的高度集中， 日本內(nèi)閣不得不于1996年實行“行政改革計劃”，成立了金融監(jiān)管廳來負(fù)責(zé)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)。 2001年，金融監(jiān)管廳經(jīng)過合并、改組變成了內(nèi)閣府的直屬機構(gòu)——金融廳，傳統(tǒng)意義上的“分業(yè)監(jiān)管”被打破，金融監(jiān)管業(yè)務(wù)得到統(tǒng)一。 2008年金融危機對日本的沖擊尚不算嚴(yán)重，但日本仍采取了兩項措施加以防控風(fēng)險：一是加強對重要機構(gòu)的監(jiān)管。 日本針對本國與外資金融機構(gòu)設(shè)立了專門的監(jiān)督機制，并提高了保險集團的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對現(xiàn)有監(jiān)管體系的缺陷。 二是增加市場透明度。自2007年，日本開始實行透明的市場信息制度，實時公布金融機構(gòu)及金融產(chǎn)品的相關(guān)市場信息，以期達到穩(wěn)定投資者心態(tài)、維護市場穩(wěn)定的目的。

四、中國金融監(jiān)管機制改革建議

1. 完善監(jiān)管主體，強化信息管理

“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制使得監(jiān)管主體之間存在信息鴻溝，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空等問題在一定程度上導(dǎo)致了監(jiān)管的高成本和低效率。因此，需要針對我國監(jiān)管體制存在的問題采取合理的措施進行改革與完善，首先應(yīng)以效率為先，促進監(jiān)管模式向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)向，努力消除由監(jiān)管主體職責(zé)劃分不明確而造成的管理混亂。其次還要加強信息管理體系建設(shè)，促進主體之間有關(guān)監(jiān)管信息的共享，建立普適的制度框架，強化部門之間的組織銜接，實現(xiàn)整個監(jiān)管體系的高效協(xié)調(diào)運行。

2. 完善協(xié)調(diào)機制，強化人員管理。

針對監(jiān)管主體多樣化產(chǎn)生的管理混亂問題，可以著力于構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，充分利用信息共享的平臺，配合統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，增強部門之間的交流與聯(lián)系，共同實施對金融市場的監(jiān)管。同時，還應(yīng)該著力提高對于相關(guān)從業(yè)人員的篩選標(biāo)準(zhǔn)，對有需要的相關(guān)人員進行有針對性的培訓(xùn)，提高金融監(jiān)管從業(yè)人員的總體素質(zhì)。 對于畢業(yè)生比較缺乏工作經(jīng)驗這一問題，可以通過“傳幫帶”模式，在短時間內(nèi)讓新從業(yè)人員獲得獨立且高效的工作能力。

3. 完善監(jiān)管制度，明確監(jiān)管責(zé)任

就現(xiàn)狀而言，想要建立有效的監(jiān)管體制，應(yīng)著力完善監(jiān)管制度中的法律保障問題，加快金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如完善相關(guān)法律法規(guī)信息、加速推進市場信息透明化、嚴(yán)格審核信用評級制度，推進金融市場與國際對接。 對于由監(jiān)管主體重疊帶來的相關(guān)監(jiān)管責(zé)任不清的問題，應(yīng)加強各監(jiān)管主體之間的聯(lián)動與協(xié)調(diào)，分清各監(jiān)管主體在監(jiān)管金融機構(gòu)中的側(cè)重點。同時，還可以借鑒國際改革經(jīng)驗，用統(tǒng)一監(jiān)管代替分業(yè)監(jiān)管，融合多部門多主體的功能，實現(xiàn)監(jiān)管聯(lián)動，信息共享，責(zé)任共擔(dān)。

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