江西省脫貧攻堅立法研究綜述

熊文瑾 熊紫瑾 上官濤

[提 要]江西脫貧攻堅工作已經(jīng)到了極其重要的沖刺階段。通過對目前脫貧攻堅立法及研究現(xiàn)狀進(jìn)行分析和梳理，發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅研究與立法實(shí)踐兩者相互促進(jìn)、相得益彰。通過對國外反貧困立法理論以及江西省地方性脫貧攻堅立法現(xiàn)有政策和學(xué)理研究成果進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)應(yīng)該從江西省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展角度、從經(jīng)濟(jì)法及權(quán)利保障法立法角度研究以及從新時代脫貧攻堅與本省農(nóng)村最低生活保障制度、城市居民最低生活保障制度、社會養(yǎng)老保險制度耦合銜接的角度來闡釋具有綜合性、統(tǒng)籌性的江西脫貧攻堅研究，為確保打贏江西脫貧攻堅戰(zhàn)提供更好的理論和制度保障。

[關(guān)鍵詞]脫貧攻堅;立法;反貧困

貧困是權(quán)利侵蝕的成像，是人類發(fā)展的桎梏。黨的十八大召開以來，我國脫貧攻堅取得了舉世矚目的成績，全國整體貧困狀態(tài)得到極大緩解。江西省在現(xiàn)有政策引導(dǎo)和保障下，全省貧困人口從2013末全省貧困人口342萬減少到2017年末的87.54萬，井岡山市在全國率先脫貧摘帽。但是作為中部省份，某些邊遠(yuǎn)地區(qū)貧困程度還相對較深，江西省如期完成脫貧攻堅任務(wù)面臨重大考驗(yàn)，脫貧攻堅已經(jīng)到了極其重要的沖刺階段，越是到了脫貧攻堅的關(guān)鍵時期，脫貧攻堅工作中的深層次矛盾就越突出，過去傳統(tǒng)的行政手段及經(jīng)濟(jì)手段相對乏力，運(yùn)用法律規(guī)則及法治思維對脫貧攻堅長效機(jī)制的形成顯得更加重要。

一、目前脫貧攻堅立法及研究現(xiàn)狀

（一）脫貧攻堅的立法現(xiàn)狀

1.國內(nèi)脫貧攻堅現(xiàn)有立法?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》（中發(fā)〔2011〕310號）指出：“加強(qiáng)法制化建設(shè)，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道?！盵1]2015年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》規(guī)定：“完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例。”[2]目前我國在扶貧法規(guī)領(lǐng)域采取鼓勵地方立法先行策略。地方“扶貧開發(fā)條例”被賦予規(guī)范各地扶貧工作重要功能，在貫徹國家扶貧路線方面發(fā)揮著不可替代的作用。在23個省份中，河北、湖南等14個省份制定了本省的“扶貧開發(fā)條例”;2012年至2017年6年內(nèi)，我國地方共出臺13部地方性扶貧法規(guī)，湖北和黑龍江兩省做了立法修改，寧夏農(nóng)村扶貧條例草案正在公開征求意見。[3]

2.國外反貧困立法。較成熟的國外反貧困立法分為三類：第一種是憲法或憲法性文件作為權(quán)利保障法的反貧困法律，對貧困狀況在憲法中專列條目規(guī)定普遍原則、權(quán)利保障原則、平等原則、政府責(zé)任原則。比如享受社會救濟(jì)的權(quán)利、優(yōu)先享受社會保障的權(quán)利、對“平等權(quán)”的確認(rèn)和保護(hù)，美國《獨(dú)立宣言》（1776年）“真理是不言而喻的，人人生而平等”，法國《人權(quán)宣言》（1789年）“人們生來是而且始終是平等的”。第二種是在憲法原則的指導(dǎo)下制定專門的反貧困法律文件，明確反貧困具體目標(biāo)，1601年英國政府頒布《濟(jì)貧法》（史稱“舊濟(jì)貧法”），被認(rèn)為是社會政策解決貧困的開端。1834年英國政府頒布經(jīng)修訂《濟(jì)貧法》（史稱“新濟(jì)貧法”），將解決貧困作為國家的基本職責(zé)。第三種是對特別領(lǐng)域貧困現(xiàn)象進(jìn)行專門立法，（1）依據(jù)地區(qū)制定法律，比如：英國1934年頒布《特別區(qū)域法》劃分為發(fā)展區(qū)、特別區(qū)和中間區(qū)，實(shí)行與之相應(yīng)的反貧困政策，并已成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國家普遍做法。美國1961年頒布《地區(qū)再開發(fā)法》，以立法形式將2/3的貧困縣劃入137個經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，每個開發(fā)區(qū)建立幾個新興城市，使之成為帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長中心;美國1994年執(zhí)行《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》，批準(zhǔn)6個城市受援區(qū)和65個城市受援社會，用于貧困群體居住環(huán)境改善和社區(qū)發(fā)展，幫助城市貧民獲得可持續(xù)生計;[4]意大利政府在20世紀(jì)50年代成立南方基金和南方發(fā)展部長委員會來消除南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距;瑞典政府通過撥款、減稅和成立“發(fā)展基金”幫助北部山區(qū)丘陵地區(qū)因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，（2）依據(jù)行業(yè)制定反貧困法。美國1977年《公共工程法案》要求聯(lián)邦政府施工合同的10%授予少數(shù)民族公司;[5]日本制定《農(nóng)業(yè)鞏固法》，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)及其從事農(nóng)業(yè)工作人員的補(bǔ)助，馬來西亞政府通過絕對貧困和核心貧困兩種概念，每個五年計劃為反貧困戰(zhàn)略提供財政支持;（3）制定專門農(nóng)村反貧困法。印度2004年頒布《國家農(nóng)村雇傭保證法案》，保證每戶家庭人均每天得到最低60盧比（約12元人民幣）的生活費(fèi)和100天的勞動時間。[6]

（二）目前對脫貧攻堅研究現(xiàn)狀

脫貧攻堅理論研究成果及立法改革實(shí)踐兩者之間相得益彰。在我國脫貧攻堅立法如火如荼推進(jìn)的同時，學(xué)者們對我國脫貧攻堅研究呈現(xiàn)出井噴現(xiàn)象。梳理2015年至2018年4月中國知網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，有關(guān)脫貧攻堅研究成果文獻(xiàn)數(shù)量逐年上升，2015年為4348篇（條），2016年為8899篇（條），2017年為16469篇（條），2018年至4月為3741篇（條）（統(tǒng)計存在滯后現(xiàn)象）。由此可見，我國對脫貧攻堅的研究成果豐碩，全國各地開展的脫貧攻堅戰(zhàn)提供了大量的鮮活案例和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.國內(nèi)學(xué)者對脫貧攻堅立法的研究。國內(nèi)學(xué)者對脫貧攻堅立法的研究范圍主要涵蓋立法性質(zhì)定位、地方性扶貧法規(guī)存在的問題、扶貧開發(fā)法治保障、國外反貧困立法借鑒等方面，并取得豐碩成果。立法性質(zhì)定位方面：脫貧攻堅立法具備權(quán)利保障法和經(jīng)濟(jì)法雙重性質(zhì)。經(jīng)濟(jì)法在協(xié)調(diào)市場個體之間利益的同時，致力推動部門、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與資源宏觀配置的合理化;脫貧攻堅立法是對社會資源的傾斜性重新分配，是經(jīng)濟(jì)法價值體現(xiàn)，以實(shí)現(xiàn)帕累托最佳[7]（劉偉，2017），具有權(quán)利保障法特性，扶貧立法實(shí)現(xiàn)長久發(fā)力、組合發(fā)力、高效發(fā)力[8]（張靜，2017）;地方性扶貧法規(guī)存在的問題：存在著扶貧主體單一、行政政策性強(qiáng)、部門法銜接待加強(qiáng)、法律責(zé)任追究不足等問題，處理好經(jīng)濟(jì)扶貧和思想扶貧、應(yīng)急性扶貧和可持續(xù)扶貧、生產(chǎn)要素投入與生產(chǎn)方式變革等傾向性和苗頭性關(guān)系和問題（朱炳之，2017）;扶貧開發(fā)法治保障：建立政府和社會組織合作扶貧模式，規(guī)范扶貧對象確定程序、明確規(guī)定地方財政安排扶貧資金比例、建立扶貧項目責(zé)任制、合同管理制、質(zhì)量和安全保證制、公開公示制、績效評估和檢查驗(yàn)收制等、加大扶貧資金監(jiān)管力度、鼓勵科技扶貧（黃建華，2017）;從我國依法治國戰(zhàn)略定位、法治政府建設(shè)現(xiàn)實(shí)要求、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)換內(nèi)在需要、人權(quán)保障價值追求闡釋精準(zhǔn)扶貧法治化（許玉香，2017）;反貧困是法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段三位一體，法律手段反貧困是根本，行政手段反貧困是工具、程序，經(jīng)濟(jì)手段反貧困是實(shí)質(zhì)（廖建求，2016）。

2.國外反貧困立法理論。國外反貧困研究一般理論及觀點(diǎn)，主要有美國法學(xué)家羅爾斯的“社會正義論”、“制度貧困論”理論，認(rèn)為任何社會總是有貧有富，一定的制度規(guī)定了誰做窮人，誰做富人。機(jī)會公平、平等原則和有差別原則的結(jié)合，只有不平等對所有人都有利，特別對社會中處于最不利地位的人有利的情況下才符合正義。美國犯罪學(xué)家喬治和威爾遜的“破窗理論”，認(rèn)為某一地區(qū)社會控制與其維持有關(guān)。如果街道兩旁都是廢棄汽車以及“窗戶破碎”的建筑，犯罪將緊隨其后。美國經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派波斯納則認(rèn)為：“政府官員是公共利益代表”這種理想化的認(rèn)識與現(xiàn)實(shí)相距甚遠(yuǎn)，行使經(jīng)濟(jì)選擇權(quán)的人并非‘經(jīng)濟(jì)閹人。沒有理由將政府看作是超凡至圣的神造物。政府同樣會犯錯誤，也常會不顧公共利益而追求其官僚集團(tuán)自身私利。[9]發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)派卡爾·布魯納認(rèn)為，所有政府都同時具有“保護(hù)性政府”和“再分配政府”兩種特性，它們分別具有創(chuàng)造財富和阻礙財富積累的作用，由此，政府是否能夠反貧困主要取決于保護(hù)性政府和再分配政府誰占上風(fēng)。[10]諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獲得者阿馬蒂亞·森的能力剝奪論和多維度貧困理論，“貧困是一個被侵占、被剝奪的過程”，貧困是權(quán)利被剝奪的結(jié)果，貧困是因缺少各種經(jīng)濟(jì)機(jī)會以及交換權(quán)利的殘缺或縮水的結(jié)果。貧困不單指收入水平低，還包括生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、文化素質(zhì)、個體發(fā)展能力等多方面貧困。人們所公認(rèn)的典型權(quán)利有以貿(mào)易為基礎(chǔ)的權(quán)利、以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利、自己勞動的權(quán)利及繼承和轉(zhuǎn)移權(quán)利。

二、江西省地方性脫貧攻堅立法必要性和可行性

作為中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之一，新時代江西省地方性脫貧攻堅立法具備必要性和可行性。

（一）江西省委、省政府以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，遵循黨的十九大精神以及習(xí)近平總書記的“在脫貧攻堅中作示范、帶好頭”的囑托，制訂了大量脫貧攻堅政策文件

僅2017年以省委、省政府對脫貧攻堅專門發(fā)文就達(dá)4次：《關(guān)于深入推進(jìn)脫貧攻堅工作的意見》（贛辦發(fā)〔2017〕4號）、《江西省大力支持深度貧困村脫貧攻堅實(shí)施方案》（贛辦發(fā)電〔2017〕75號）、《江西省脫貧攻堅工程項目“綠色通道”實(shí)施方案》、《江西省設(shè)市區(qū)黨委和政府脫貧攻堅工作成效考核辦法》，近三年共計達(dá)7次;2015年來以江西省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對脫貧攻堅專門發(fā)文達(dá)18次，比如《江西省2018年脫貧攻堅“春季攻勢”行動方案》（贛開電〔2018〕1號）、《全省扶貧領(lǐng)域作風(fēng)問題專項治理實(shí)施方案》（贛開發(fā)〔2017〕16號）;2016年專門制定《江西省脫貧攻堅責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》，2011年及時出臺《江西省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》。

（二）江西省地方性脫貧攻堅立法具備豐富的學(xué)理準(zhǔn)備

學(xué)者針對江西省脫貧攻堅實(shí)踐中形成的脫貧機(jī)制、脫貧模式、脫貧經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了科學(xué)總結(jié)。脫貧機(jī)制方面，緊緊咬住目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)力推進(jìn)脫貧攻堅重點(diǎn)工作，切實(shí)打牢工作基礎(chǔ)，為脫貧攻堅提供堅強(qiáng)保障，嚴(yán)格督查考核，確保脫貧攻堅實(shí)效[11]（劉奇2016）;脫貧模式方面，選擇江西最大的國家貧困縣，也是貧困人口最多的縣——鄱陽縣，選擇縣里最貧困村之一的周家村以"解剖麻雀"的精神，開展精準(zhǔn)脫貧調(diào)研，真實(shí)了解貧困戶的基本狀況、致貧原因和所思所盼，摸清貧困戶戶情臺賬，研判脫貧致富條件，共商脫貧攻堅計策[12]（朱虹2016）;脫貧經(jīng)驗(yàn)方面，在加快脫貧攻堅進(jìn)度上、提高脫貧攻堅實(shí)效上、提升脫貧攻堅聚力上、在創(chuàng)新脫貧攻堅機(jī)制上體現(xiàn)“精準(zhǔn)”和“領(lǐng)跑”[13]（吳永明，2017）;立足實(shí)際、因地制宜、找準(zhǔn)路子是前提，發(fā)揮群眾主體作用，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展參與度和受益度是關(guān)鍵，強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提升貧困群眾素質(zhì)是根本，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)是保障[14]（熊建，2017）;江西的扶貧工作立足實(shí)踐，勇于創(chuàng)新，在產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷扶貧等方面創(chuàng)新了做法，探索了新路，取得了新成效（劉清榮、邵猷芬，2014）。

綜上所述，我國學(xué)者從研究內(nèi)容上看，對國家及地方層面已制定的農(nóng)村脫貧攻堅方面的規(guī)章、決定、政策方面研究成果較多，對江西本省將來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的脫貧攻堅立法規(guī)劃研究較少;從研究視角上看，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)管理、行政執(zhí)法角度研究成果多，從經(jīng)濟(jì)法及權(quán)利保障法立法角度研究較少;從制度銜接上看，對新時代脫貧攻堅與本省農(nóng)村最低生活保障制度、城市居民最低生活保障制度、社會養(yǎng)老保險制度的耦合銜接機(jī)制研究較少。因此，從經(jīng)濟(jì)法及權(quán)利保障法立法角度來闡釋具有綜合性、統(tǒng)籌性的江西脫貧攻堅，進(jìn)行富有地方特色的立法研究具有重要的理論和實(shí)踐意義，為確保打贏江西脫貧攻堅戰(zhàn)提供更好的理論和制度保障。

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[責(zé)任編輯：朱晨光]