從依法治國到依憲治國：習近平治國理政理念的新發(fā)展與時代價值

一、從依法治國到依憲治國：十八大以來習近平治國理政理念的形成歷程

1986年9月召開的十二屆六中全會，黨指出要“大力加強以憲法為根本的社會主義法制”的論述，限定詞是“以憲法為根本”，可以看出，黨當時已將“憲法”作為了“法制”建設的核心和根基，可以將該論述提煉為“依憲立法”，這對于樹立憲法權威有明顯的促進效果。1997年9月十五大召開，黨提出“依法治國，發(fā)展社會主義民主政治”的命題，這是“依法治國”首次出現(xiàn)在黨的文獻之中①，并定位其“是黨領導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障”，論述精準，一氣呵成，反映黨對“依法治國”的高度重視，并對其寄予厚望。由此，開啟了黨領導民眾建設法治國家的新高潮。

時隔15年，到了2012年12月，習近平剛剛當選黨的總書記，在紀念現(xiàn)行《憲法》實施30周年大會上指出“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”[1]138，這為新一屆黨中央重視憲法開了一個好頭。2013年3月，習近平剛剛當選國家主席，在全國人大閉幕會上表態(tài)“我深知，擔任國家主席這一崇高職務，使命光榮，責任重大。我將忠實履行憲法賦予的職責……”。此時，我國還沒開始實施憲法宣誓制度，但習近平在擔任國家主席之后的首次講話之中就對履行憲法職責主動表態(tài)，反映了他具有很強的憲法意識，值得贊賞。

2014年9月，習近平在紀念全國人大成立60周年大會上指出“憲法是國家的根本法，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”[2]，這是“依憲執(zhí)政”一詞首次出現(xiàn)在領導人的講話之中②。到了該年10月，黨召開了十八屆四中全會，通過了“中國社會主義法治建設史上，也是世界社會主義歷史上第一部就法治建設的根本性、全局性、長遠性和前瞻性作出全面部署的綱領性文獻”[3]，即《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱為《依法治國決定》），該決定再次重申“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”[4]9，這是“依憲執(zhí)政”一詞首次出現(xiàn)在黨發(fā)布的重要文件之中，意義重大，它“作為執(zhí)政理念，終于寫進黨的全會文件之中，……這是執(zhí)政黨依法執(zhí)政理念的升華與發(fā)展，為全面的憲法治理提供思想基礎”[5]。

“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”[4]9，核心都是“依憲”，這是“依法”的核心所在，突出了憲法在治國理政之中的尊崇地位，反映了黨的法治意識特別是憲法意識又上升到了一個新的層次。“憲法在肯定中國共產黨執(zhí)政地位的同時，亦明確規(guī)定，中國共產黨必須以憲法為根本行為準則，必須以建立社會主義法治國家為目標”[6]，因此可以將依憲執(zhí)政視為是“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”這一承諾的積極兌現(xiàn)。就依憲治國來說，習近平作為黨和國家的領導人，對于憲法在治國理政之中具有核心地位所秉持的堅定認知，是促成其提出“依憲治國”這一重大論斷的前提和基礎。在2015年7月全國人大常委會通過《全國人大常委會關于實行憲法宣誓制度的決定》（以下簡稱《宣誓決定》）之前的2013年3月，習近平在就職國家主席之時就主動表態(tài)“我深知，擔任國家主席這一崇高職務，使命光榮，責任重大。我將忠實履行憲法賦予的職責……”，這與《宣誓決定》第2條規(guī)定的誓詞已有重合之處，反映出習近平從就職之日起，就將依照憲法履行職責看得很重，說明他具有濃厚的憲法意識。誠然，依法治國的核心和關鍵是依憲治國，或者說憲法是依法治國的起點和根本，這一點已經(jīng)隱含在依法治國的理念之中，這是毋庸置疑的。但筆者認為，仍然有必要將依憲治國明確的予以強調，之所以如此，是因為兩點原因：

一是，法制、法治、依法治國相繼提出多年，雖然“以憲法為根本”是隱含之意，但一直以來，憲法在實踐中的存在感較為微弱，因此有必要將依法治國這一基本方略所隱含的“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”[4]9之理念鏗鏘有力地表達出來，提醒全社會更加重視憲法在治國理政之中具有重要地位。二是，十八大以來，在以習近平為核心的黨中央的堅強領導之下，憲法實施的步伐加快，憲法宣誓制度得以建立并予以實施，“中央全面依法治國委員會”得以組建并開始運行，合憲性審查制度的建立也提上日程，凡此種種，不一而論，這些力度頗大的改革都得益于對憲法在依法治國這一基本方略之中具有核心地位的進一步認知，所以在推進憲法實施之時，有必要申明憲法和依憲治國在建設法治國家這一偉業(yè)之中具有尊崇的地位。

2016年12月4日是我國的第三個“國家憲法日”，全國人大常委會辦公廳、中宣部、司法部和浙江省人大常委會在杭州舉辦“2016年國家憲法日座談會”，全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨出席并講話，會議學習了習近平對“五四憲法”歷史資料陳列館作出的重要指示——“普及憲法知識，增強憲法意識，弘揚憲法精神，推動憲法實施”。同時，王晨在講話中要求“（全社會）站在全面依法治國的戰(zhàn)略高度，進一步加強憲法宣傳教育，大力弘揚憲法精神，推動憲法全面貫徹實施?！M一步學習好宣傳好憲法，在全社會牢固樹立憲法權威”，對于依憲治國具有重要性的這一認知，既是王晨的，也應該是全社會的。

習近平擔任黨和國家領導人以來，作出了一系列與憲法有關的重要講話或批示，深刻反映了在新的歷史條件之下，習近平對治國理政特點及規(guī)律的深刻認識。十八大以來，黨和國家在各個方面攻堅克難、深化改革，迎來了一個“新時代”，到了2017年10月黨的十九大召開之時，將正式形成的“習近平新時代中國特色社會主義思想”寫入《黨章》。到了2018年3月召開的“兩會”，又將該思想寫入《憲法》，成為了黨和國家在“新時代”建設社會主義國家的最新指導思想，而該指導思想自然也包括“習近平治國理政理念”?！傲暯街螄碚砟睢睆氖舜笾缶烷_始產生，至十九大召開之時正式形成，其發(fā)展是一個“進行時”，而非“完成時”。總之，“習近平治國理政理念”肯定包括在“習近平新時代中國特色社會主義思想”之中，因此說，“習近平新時代中國特色社會主義思想”是一個內容豐富、邏輯清晰、體系嚴密，且不斷發(fā)展和完善的思想體系，指引著我國改革開放的事業(yè)不斷向前發(fā)展。

二、從依法治國到依憲治國：十八大以來習近平治國理政理念的主要實踐

“在我國，全面依法治國歸根結底是法律上層建筑的重大變法或者變革，是一場‘法律的革命’”[7]，在此背景之下，依憲治國的推進步伐較之以往也快了許多，這些進步包括但不限于以下五個方面：

一是，黨中央于2014年10月、2015年7月、2018年2月分別發(fā)布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱為《深化改革決定》）《依法治國決定》《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱為《機構改革決定》）等重要文件。十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導之下，在各個領域進行了一系列的深化改革，雖然改革涉及面很廣，但卻井然有序、平穩(wěn)推進，這是因為有一系列重要文件作為指導。這些重要文件尤其是《深化改革決定》和《依法治國決定》對于在“新時代”如何推進依法治國、依憲治國都作了細致入微的規(guī)劃，相關內容既可以看作是習近平關于憲法的重要講話精神的凝練和總結，也可以看作是習近平治國理政理念的重大踐行。

二是，全國人大于2018年3月較大幅度的修改了《憲法》，將一系列改革成果寫入其中。誠然，憲法是治國理政的核心依據(jù)，在一段時期之內應力求穩(wěn)定，但隨著改革的深入推進，如果憲法已顯滯后，也應對其進行毫不遲疑、與時俱進的修改。總的來說，2018年3月的憲法修改主要體現(xiàn)在三處：第一，包括習近平治國理政理念在內的“習近平新時代中國特色社會主義思想”已然形成，且日臻成熟，按照以往做法，在將其寫入《黨章》之后還應寫入《憲法》。第二，為了適應全面從嚴治黨的新形勢，國家體制在局部上發(fā)生了變化，突出表現(xiàn)就是將“行政監(jiān)察”變?yōu)椤皣冶O(jiān)察”，該舉動已“溢出”了《憲法》的已有規(guī)定，所以有必要將監(jiān)察領域的改革成果寫入《憲法》。第三，為了滿足憲法意識培育的需要，全國人大常委會于2015年7月通過了《宣誓決定》，并于2018年2月對其作了進一步的完善。而且，全國人大認為還應該將憲法宣誓寫入憲法，使之成為一項憲法制度?；诖耍珖舜髮Α稇椃ā愤M行修改，使“習近平新時代中國特色社會主義思想”、國家監(jiān)察制度、憲法宣誓成功入憲，使憲法發(fā)展進入了“新時代”。

三是，2017年10月，十九大報告提出“成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統(tǒng)一領導”[8]38。到了2018年2月，黨中央發(fā)布了《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱為《機構改革方案》），決定“組建中央全面依法治國委員會”[9]30，同時規(guī)定其主要職責是“統(tǒng)籌協(xié)調全面依法治國工作”[9]30。雖然《機構改革方案》沒有規(guī)定委員會主任由總書記擔任，但實際上是由習近平總書記擔任的，反映了習近平對該委員會及其職能發(fā)揮的重視。2018年8月，習近平主持召開了中央全面依法治國委員會成立以來的第一次會議，并發(fā)表重要講話，他強調“全面依法治國具有基礎性、保障性作用，……要加強黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領導，堅持以全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略為指導，……更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用”[10]。在此次會議上，習近平指出“成立中央全面依法治國委員會，是貫徹落實黨的十九大精神、加強黨對全面依法治國集中統(tǒng)一領導的需要”[10]，同時還指出要“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”[10]。此外，他也提及了憲法意識培育，即“在全社會深入開展尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法宣傳教育活動，弘揚憲法精神”[10]，這些舉動都可以看作是習近平治國理政理念之中有關依憲治國的論述的實施。

四是，憲法宣誓制度不但得以快速建立，而且還得到了進一步的完善。2014年10月發(fā)布的《依法治國決定》指出“建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。2015年7月，全國人大常委會通過了《宣誓決定》，據(jù)此我國終于建立起了憲法宣誓制度。隨后，從中央到地方積極實施這一制度，據(jù)統(tǒng)計，“從2015年7月開始至2016年1月13日止，全國有31個省、自治區(qū)、直轄市制定了實施憲法宣誓制度辦法”[11]。2018年2月，全國人大常委會出臺了新修改的《宣誓決定》，次月開始實施。2018年2月，黨中央公布了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》（以下簡稱為《修憲建議》），其第9條修正案規(guī)定“憲法第二十七條增加一款，作為第三款：‘國家工作人員就職時應當依照法律規(guī)定公開進行憲法宣誓?！钡搅?月，“兩會”召開，由全國人大常委會依照法定程序向全國人大提請審議《憲法修正案（草案）》。3月11日，《憲法修正案》高票通過，標志著憲法宣誓制度有了憲法依據(jù)。坦率而言，憲法宣誓制度只是一種程序性的制度，以全國人大常委會通過的《宣誓決定》作為依據(jù)，已不算“低配”，并沒有一定要將其寫入憲法的必要，但黨和國家依然這么做了，隨之使其成為一種憲法制度，反映了黨和國家對憲法宣誓制度的高度重視。

五是，對一些法律特別是公法進行了修改，促進了法律體系的完善?？梢哉f，十八大以來，是實施改革開放和加入世貿組織以來，黨和國家對法律進行制定或修改的第三次高潮，而公法的大規(guī)模立法，都可以認為是依憲治國理念的間接實施。十八大以來，全國人大及其常委會對眾多法律進行了修改。對于法律修改，如果規(guī)模較大，則是一部一部的修改；如果規(guī)模較小，則經(jīng)常會出現(xiàn)“打包”修改③。有些法律的制定或修改，或是將最新的改革成果予以法律化、制度化，或是將黨和國家的某些重大決定通過制定法律，促使其得以推進，或是兩者兼有之。

例如，2015年3月，全國人大于對《立法法》進行了修改，將第五章由“適用與備案”改為“適用與備案審查”，增加了“審查”，而且還為第99條增加了一款作為第3款，即“有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查”，這一修改看似細微，但意義卻極其重大，希望可以藉此激活我國的違憲審查制度，或者促進合憲性審查制度的建立與實施。又如，2018年3月，全國人大表決通過了《監(jiān)察法》，意味著《憲法》之中與“國家監(jiān)察”有關的規(guī)定得到了細化，使國家監(jiān)察委員會的成立與運行有了憲法和法律的雙重依據(jù)。再如，2018年10月，經(jīng)過數(shù)年醞釀，《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的修訂案分別終獲通過，這是兩部法律自改革開放初期制定以來，全國人大常委會對其所進行的最大規(guī)模的修改，將近年司法改革取得的階段性成果予以吸收和定型，反映了黨和國家在改革之時用法治推動改革，而在改革取得成果之后又用法治捍衛(wèi)改革成果的意識和能力大為增強。

2014年2月，習近平在中央全面深化改革領導小組第二次會議上指出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。其實，與此意思相近的表述在以前也出現(xiàn)過，黨在1987年10月的十三大上就曾指出“應興應革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確”，黨是這么承諾的，也是這么踐行的，反映了黨和國家用法治推動改革和鞏固改革成果的思想和做法是一脈相傳的。十八大以來的深化改革，涉及到很多方面，在踐行依法治國特別是依憲治國方面，有的顯得較為直接，例如修改憲法、建立憲法宣誓制度等。有的則顯得較為間接，例如頒布《深化改革決定》等重要文件、成立中央全面依法治國委員會等。但不管是哪一種，都深刻反映了以習近平同志為核心的黨中央在新時代對治國理政特點及規(guī)律的把握和實踐。

三、從依法治國到依憲治國：十八大以來習近平治國理政理念的時代價值

十八大以來，隨著習近平關于依憲治國的重要論述越來越多，這些論述意義深刻、影響重大，既豐富和充實了我國的依法治國尤其是依憲治國理論，又推進了憲法實施，由此逐漸形成了習近平以依憲治國為核心的系列重要論述。法治發(fā)展的實踐證明，“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”[1]138和“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”[2]等論述，蘊含著深刻的法治思想。

一是，依憲治國理念成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。從廣義上來說，法律也包括憲法，或者說憲法是特殊的法律，故而法治也包括憲治，依法治國當然也包括依憲治國，這是依法治國具有的必然內涵之一。但依憲治國理論的提出和習近平治國理政理念的出現(xiàn)，極大地凸出了憲法地位的重要性。一直以來，憲法在法治理論上的尊崇與法治實踐中的羸弱形成了劇烈的反差，之所以如此，一方面是因為對憲法重要性的強調仍然顯得不夠，另一方面是因為憲法的具體實施過于緩慢，使憲法缺少事實上的權威和存在感。習近平就任黨和國家的領導人以來，對于憲法作出了一系列的重要論述或批示，他首次提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，該論述豐富和充實了我國依法治國尤其是依憲治國理論，使依憲治國在依法治國的理論之中有了明確而突出的一席之地，甚至使依憲治國理論居于了依法治國理論“金字塔”的塔尖，這無疑具有重大的進步意義。十八大以來，在習近平為核心的黨中央的領導之下，各個方面的深化改革有力推進，時代面貌為之一新，一系列與憲法有關的重要論述或批示頻頻出現(xiàn)，是習近平治國理政理念的新發(fā)展，成為了習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，為我國依法治國尤其是依憲治國的持續(xù)推進提供了理論支撐。

二是，為我國憲法的深入實施，提供了理論指導。一般來說，憲法的實施主要有兩種方式，一種是直接實施，將憲法用于司法審理或糾紛裁決，此謂之憲法的司法化，但在我國，無論是學術界還是實務界，對此爭議都很大，因此憲法的司法化沒有顯著的進展。另一種是間接實施，就是針對某些不宜直接適用的憲法規(guī)范，為其制定細化性或補充性的法律規(guī)范，借此將憲法規(guī)范或憲法精神落實到實處，目前我國憲法的實施以此為主要甚至是唯一的方式?！敖ㄔO中國特色社會主義法治體系基礎工作是推進憲法實施”[12]，故而十八大以來，在習近平治國理政理念的指導之下，我國憲法的間接實施進展迅速，對大多數(shù)法律進行了與時俱進的修改，使其與社會發(fā)展或深化改革保持了同步，盡可能的避免其顯現(xiàn)滯后之狀。

例如，2018年3月，《憲法修正案》得以通過，將由《宣誓決定》而建立的憲法宣誓制度升格為一種憲法制度，同時也將有別于之前的“行政監(jiān)察”的“國家監(jiān)察”規(guī)定于《憲法》之中，而且還為其開辟了專門的一節(jié)，即新《憲法》第三章第七節(jié)。對于憲法宣誓而言，是先由2015年7月通過、2018年2月修改的《宣誓決定》而建立和完善起來的，隨后通過在《憲法》之中創(chuàng)設條款而對其進行規(guī)定，使之升格為一種憲法制度。而“國家監(jiān)察”與此不同，先經(jīng)過全國人大常委會授權，在某些地區(qū)對“行政監(jiān)察”進行試點改革，同時開始醞釀對“國家監(jiān)察”進行專門規(guī)定的《監(jiān)察法》（草案），到了2018年3月11日，包括對“國家監(jiān)察”進行規(guī)定的《憲法修正案》得以通過，這可以看作是對監(jiān)察制度試點改革的承認和肯定。到了3月20日，對“國家監(jiān)察”進行專門規(guī)定的《監(jiān)察法》得以通過，這可以看作是對新《憲法》第三章第七節(jié)規(guī)定的細化。相對而言，憲法宣誓入憲較為容易一些，即便是《憲法》之前對此沒有任何規(guī)定，全國人大常委會通過一份具有立法性質的“決定”（《宣誓決定》）也可以建立該制度，不但不違憲，而且還是對憲法精神的實踐，因為該制度是程序性的，并不會沖擊已有的法律制度和法律體系。但是，“國家監(jiān)察”入憲則要復雜的多，作為一種實體性制度，一旦開始運行，勢必會沖擊到已有的行政監(jiān)察制度和《行政監(jiān)察法》以及從中央到地方的各級國家機構，因為通過《憲法》和《監(jiān)察法》設立的國家監(jiān)察委員會，是一個與行政機關、審判機關、檢察機關等一級國家機構平級的機構，所以黨和國家在將“行政監(jiān)察”改為“國家監(jiān)察”之時，表現(xiàn)的極為謹慎，先得到全國人大常委會的授權進行試點，隨后通過修改《憲法》為“國家監(jiān)察”制度專設一節(jié)，最后通過制定《監(jiān)察法》再對《憲法》的相關規(guī)定進行細化，穩(wěn)扎穩(wěn)打，每一步都符合法治精神，既深化了改革，又未越出法治軌道，反映了黨和國家通過法治推動改革、捍衛(wèi)改革的意識和能力越來越強，而這也是習近平在2014年2月作出的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”這一承諾的具體兌現(xiàn)，同時也是習近平治國理政理念的重要實踐。

三是，提升了我國憲法的地位，有利于突出憲法在建設社會主義法治國家的重要地位?！皯椃ü沧R是最根本的國家共識”[13]，因此憲法不僅是黨執(zhí)政的依憑，而且也是法治建設的核心，而這既體現(xiàn)在對憲法理論的探索上，也體現(xiàn)在對憲法實施的實踐中。黨的十八大以來，習近平對憲法作出一系列重要的講話或批示，最重要的是“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”[1]138和“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”[2]，在以其為核心的黨中央堅強領導之下，無論是通過大規(guī)模的修改法律，從而完善社會主義法律體系，還是推進從嚴治黨、強力反腐、改革監(jiān)察體制等重大舉動，既踐行深化改革，又秉持法治理念，并時而對憲法的重要性予以強調，提出了“依憲治國”“依憲執(zhí)政”等詞語或者與之有關的系列論述，使憲法在理論上的尊崇和實踐中的重要地位得到了體現(xiàn)，使憲法在依法治國、治國理政之中的地位更加突出，這無疑極大的提升了憲法的地位。

注釋

① 1996年2月，江澤民主持中央第三次法制講座，他親自選定的主題是“關于依法治國、建設社會主義法制國家的理論和實踐問題”，他在講話中提及了“依法治國”，但直到1997年9月，“依法治國”出現(xiàn)在十五大報告之中，這才算是出現(xiàn)在了黨的重要文獻之中。

② 但在學術界，有學者已于2004年發(fā)表論述“依憲執(zhí)政”的論文。例如，浦增元：《依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政》，《政治與法律》2004年第6期。又如，胡康生：《依法執(zhí)政最根本的是依憲執(zhí)政》，《黨建研究》2004年第5期。再如，蔡定劍：《依憲執(zhí)政方能提高執(zhí)政能力》，《浙江人大》2004年第11期。等等。此后，學術界對“依憲執(zhí)政”經(jīng)常展開討論，但直到2014年9月該詞語才出現(xiàn)在了領導人的講話之中（當然，“依憲執(zhí)政”在之前的黨的重要文獻之中也沒出現(xiàn)過）。

③ 例如，2015年8月，全國人大常務委員會通過了《關于修改〈地方各級人大和地方各級政府組織法〉〈全國人大和地方各級人大選舉法〉〈全國人大和地方各級人大代表法〉的決定》，決定對涉及的三部法律進行修改。又如，2017年9月，全國人大常委會通過了《關于修改<法官法>等八部法律的決定》，決定對《法官法》等八部法律進行修改。再如，2018年10月，全國人大常委會通過了《關于修改《野生動物保護法》等十五部法律的決定》，決定對《野生動物保護法》等十五部法律進行修改。等等。